我国农村土地管理问题及对策

摘 要 发展农村新产业新业态、推进农村一二三产业融合发展，是农业供给侧结构性改革的重要内容，是培育农业农村发展新动能的突出亮点。这为农业规划了一种全新的发展方向，有利于加快其现代化进程，缩短城乡差距。但我国现阶段实行的土地制度，尤其是土地管理制度存在着一些缺陷，减缓了农村进行“三产融合”的速率。基于此，为完善土地管理制度，本文从“三产融合”对土地管理的促进作用入手，提出调整土地具体权属、深化土地产权改革、发展适度规模经营等切实可行的管理对策。

关键词 “三产融合” 土地管理 土地产权 规模经营

作者简介：陈旻贤，河南工业大学经济贸易学院硕士研究生，研究方向：农村与区域发展。

中图分类号：D922.3 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2018.07.086

长期以来，党中央一直高度重视“三农”问题。从2004年开始，中央一号文件连续十五次开始涉及“三农”，致力于深化农村经济体制改革，保障农民合法权益。中央多年以来领导的改革运动，在绝大部分农村都取得一定成效，有利于促进我国社会主义新农村建设。然而依旧存在少数农村经济发展水平低下、农民生活水平低的问题，农业生产为农民所带来的收益实际上微乎其微，这是因为农村生产经营方式还未从过往的粗放型农业转变为现阶段所提倡的集约型农业。基于此，党中央在2018年一号文件上直接提出要大力开发农业多种功能，构建农村一二三产业融合体系，这对解决困扰我国多年的农业土地管理问题大有裨益。因此，应当充分了解“三产融合”对土地管理的重要性。从农业的发展形式来看，我国现阶段实施的农村土地制度还是以家庭联产承包制为主，极大限制了土地经营规模化的流程，对于促进农村“三产融合”并无益处。所以，如何依据中央精神，从“三产融合”角度着眼，完善现有的土地管理框架，充分利用政府宏观调控手段，促进农村经济体制改革，保障农民合法权益？这也是当下政府部门及社会各界高度重视的发展难点，需要谨慎对待。

一、 “三产融合”对土地管理的促进作用

（一）调整产业结构，增加经济效益

在我国构建的土地管理体系中，虽然切实保障农民对土地所拥有的占有、使用、收益、处分等权利，却在不经意间弱化了其独立性。在此背景下，绝大部分农民的生产活动都过于简便，一般以粮食生产为主，其生计主要依赖于土地产出，失去了与其他生产行业的融合机遇，导致农村产业结构的单调性。如今，“三产融合”已逐渐成为农村地区不可忽视的一股产业变革潮流。农村开始大力推动农产品加工业、乡村旅游业、农村创业创新等相关产业的发展，同時与农业原产业进行现代化深度融合，使得农村传统农业逐步向观光农业与休闲农业过渡，符合时代要求，促进产业结构调整。由于农业产业结构在新时期被赋予的时代内涵，其发展模式变得多种多样，因此农村地区如劳动力、土地、资本、技术、信息等各种生产要素的使用效率将会大大提升。农业生产受天气影响，若固守过往的产业结构，就会导致劳动力、工具及土地等生产要素在气候恶劣时遭到废置，使用效率大幅下降。如果大力推进“三产融合”，把农业生产的各个要素投入到多元化产业中，就可以发挥各类物质与非物质资源富集的独特优势，增加经济效益。

（二） 综合应用要素，建设现代农业

农村“三产融合”主张把劳动力、土地、资本、企业家才能等生产要素进行综合应用，推动现代农业建设。基于“三产融合”趋势，地方政府相应制定了许多产业政策，鼓励第三方企业向农村方向进行投资，为增强农业综合实力，打下坚实的经济基础。培养农业专业技术人员，利加快各项生产技术的发展速度，如生物学技术与轮耕技术等，促成农业生产的高科技水平。优先支持绿色农业发展，加大对生产过程的监督，减少对化肥、农药、兽药与生长调节剂的使用。利用现代化管理手段，改变过往的粗放经营模式，促进“精耕细作”，提高农产品附加值。上述产业政策符合社会发展的需要，越来越多的农产品加工业人才、农村创业创新人才、休闲农业与乡村旅游人才等都热衷于农村生产，善于带动农民采用科学方法对农产品进行必要的加工与美化，大大提升了农产品的市场份额。众多生产要素在农业生产中的综合应用，促使其进一步产业化、市场化、专业化，朝现代农业生产模式转变。

（三）明确农业分工，定位农民角色

农业生产力水平之所以低下，主要是因为农业分工内容不明确。农村“三产融合”为打破传统农业分工限制，强化同工业、服务业的联系，拓宽产业发展范围，做出了不可磨灭的贡献。然而在现阶段，对“三产融合”促进社会生产要素流动的作用还未得到完全体现。因此应当充分发展乡村休闲旅游产业，增加农民生产渠道，促进农村经济发展。保障农民对自身土地的使用权及对其他土地的承包经营权，维护农民生产权益。打造互联网数据平台，推广利用B2C与C2C等营销模式，线上与线下相结合，完善农产品国内外销售链条，增强农产品市场综合竞争力，提升农民收益。并且，多种多样的农业分工赋予了农民多重身份，例如职业农民、企业工人或个体商户。农民的广义概念不再单指农民，而含括了多种社会角色，这有利于提高农民的社会地位，强化农民的职业能力。

二、农村土地管理问题

（一）农用地面积小，耕作方式落后

我国政府在进行农用地分配时大多把家庭当作一个单位，以家庭人口数为土地划分依据。如果当地土地面积小，每户家庭所分农用地一般低于三亩，有时甚至更少。与之相反的是，如果当地土地面积大，每户家庭有可能获得高至八亩的农用地。有些农村地处山区，所分得的农用地大多呈块状分布，分散而不集中。有些农村地处平原，因为历史上曾有把良田划分为多块的先例，由几家农户分别劳作，所以造成了较为分散的耕作形式。对比资本主义发达国家多达数百亩的大型私人农场与庄园，我国人均农用地面积无法与之匹敌。规模过小的农用地与分散化经营模式无法保证农业生产要素的多元化。对于我国面积匮乏的农用地而言，仅仅投入少量劳动力便可实现农业生产。分散化耕作不仅不能提升工作效率，而且不利于集中管理，使得农业生产举步维艰，农民生活压力大。农用地耕作需要农民投入自身体力，损害身体健康，虽然有些农民曾尝试使用先进的生产工具，但是无法负担巨额的投入成本，最后不得已放弃这个想法，从而引发农村耕作方式发展滞后的恶性怪圈。现今，农村劳动力需求巨大，先进的耕作工具如耕耘机与旋耕机等得不到有效运用，无法带动生产效率的提升，需要投入更多生产成本，市场竞争力也相对较低，这对我国农业发展十分不利。

由此可知，如今我国农村生产规模较为分散，与“三产融合”所要求的农业适度规模经营还存在一些距离，无法形成现代化产业体系，甚至会阻碍“三产融合”趋势的形成。

（二） 产业过于分散，土地浪费严重

在我国农村范围以内，农民大多重视第一产业，其中最主要的为农业。从第一产业中农民所从事各行业的统计情况来看，极少数人参与林业与牧业生产，无法形成统一的组织框架，导致农村第一产业的组织结构过于分散。除少部分经济富裕农村存在一些工业、服务业与农业相结合的情况，其他农村大体还是以第一产业为主，从中可以得知农村第一产业空间结构也处于分散状态。

产业结构过于单调造成产业组织结构与空间结构的分散化，生产分工不明确，生产要素未能实现有效流动，最为严峻的问题是农村土地利用率过低，造成土地资源的闲置、浪费与破坏。农民缺乏足够的种植知识，为提升农作物产量，经常在同一块土地上反复耕种同一种农作物，利用化肥、农药等化工产品来促使农作物增产，导致土壤板结，自然肥力衰退，耕地质量进一步降低。不适宜农作物生长的土地，如荒山、荒沟、荒丘、荒滩等，未能得到有效使用，被农民闲置在一边。少数农民为了提升经济收益，通过非法手段，侵占农村集体土地，用以建设小产权房，这对农村土地而言是一种浪费。

（三） 产权主体模糊，补偿标准缺失

现阶段，我国法律还缺少对农村土地产权主体的概念界定。《土地管理法》虽然明确指出农村集体土地所有权属于村集体经济组织，但土地所有权主体是一个相当模棱两可的概念，尚未得到有效摸索，只是一种抽象的法律人格。具体到社会生产过程，农村集体土地所有权实际上归属于村委会。所以，村干部实际上享有处分土地的权利，极易出现以权谋私、贪污腐败等问题。最近几年，外来企业在农村进行房地产开发投资项目时经常出现一些状况，即村干部为获取经济利益直接与企业签订非法合同，贱卖集体土地。农村集体土地产权主体过于模糊导致了管理工作的不到位，有时还会引发不必要的纠纷。少数农民霸占优质良田，轻易改变土地使用方向，妨碍农业的健康发展。并且，《国有土地上房屋征收与补偿条例》只规定了保障房屋所有权主体的合法权益，尚未对赔偿条款进行完善，具有较大的实施难度，监督作用不到位，极易出现强征贱卖的现象，导致土地兼并问题，不利于农村社会的和谐发展。

随着新时代的发展，我国开始大力推进“三产融合”，鼓励农民打造产业亮点，促进了农产品加工业与休闲农业的发展，土地流转进行的频率也随之增加，这将牵涉到许多农民自身的利益。农村土地产权主体的不确定性阻碍了“三产融合”与土地的有效管理，导致其实施过程中遇到层层险阻。如若实施不当，容易引发农民的抵触心理，获取土地开发权利的难度将进一步增大，“三产融合”的功效也显得微乎其微。

三、农村土地管理对策

（一）调整土地具体权属

各类土地的具体权属虽然在《土地管理法》中早已有明确界定，但需做进一步调整，其中主要包括了农村“土地确权”，这是制定土地管理对策、完善土地管理框架最为重要的一部分。为切实推行各项政策，需要彻底查清农村宅基地、公益性公共設施用地与经营性用地的权属、界址、面积与用途，才能真正实现对土地的合理利用。第一，对农村宅基地四至范围进行界定。这些年，尽管村集体有自发组织农民对宅基地进行了些许测量，然而范围有限，进展迟缓，有时数据甚至存在错误。乡镇政府与村委会应当尽职尽责，派出专业人员指导农民正确测量宅基地面积，及时上交数据；第二，把握农民自有的具体种植面积。现今，出于经济需求，大部分农民热衷于自行进行土地流转交易。因此，农民所掌握的种植面积较先前有了一些改变，造成种粮大户与无地农民并存的现象；第三，保障“土地确权”的顺利实施。此项工作的实施难度较前两项高，因为这牵涉到了农民、村集体组织、村委会、乡镇政府等多方利益，可以想象在未来的工作流程会遭到许多人为因素的阻挠。为防范此类现象，有关部门要组成相关领导小组，对农村土地产权归属主体重新进行整理归档，以确保“土地确权”工作平稳进行。

（二） 深化土地产权制度改革

党的十九大报告明确指出，要巩固和完善农村基本经营制度，深化农村土地制度改革，最为关键的一点就是要保证农民对集体土地所享有的权益能够得到有效保护。基于此，为顺应时代要求，应建立农村新型经济合作社，实行股份合作制，吸引农民投资入股，尽可能强化农民自身拥有经营承包权的优势，促使其利益最大化。将集体土地按份向农民进行分配，并通过民主选举推出管理人员，对集体土地进行有效监控，防止土地财产的意外流失。类似于股份有限公司管理制度，一旦发生重大事项，合作社必须及时召开股东大会，由新老股东共同决议并签字。颁布相关规章制度，提升农民法律意识，使合作社做到规范化运营，同时在社内建立监督管理机制。积极发挥乡镇政府的法制指导作用，督促社内成员依法行事，维护村社和谐。并且，村务监督委员会要依法履行自身职责，加强对农村合作社的监督，披露违规之处，情节严重者要受到法律制裁。推广定期考核制度，提升工作效率。

（三）发展适度规模经营

发展多种形式适度规模经营，能够改进先前农业生产投入高昂、生产效率低下的情形，这与过于零散的土地经营模式有关，需要乡镇政府及时对此进行修正。第一，制定相关惠农政策，例如贷款零利率、降税减负等，给予种植专业户一定扶持力度。第二，鼓励外商投资，引导高新技术、无污染企业进入农村，加大对工业产业的财政投入，提升工业产品质量，真正实现工业反哺农业。第三，建设农业综合服务中心，推广农业新技术，加强农技服务，实时解答农民问题，更好提升农民的生产素质。

在进行上述工作环节过程中，要加快构建土地有形市场，促使土地实现规范化交易。在“同权同价”入市原则基础上，提倡农民积极进入法定土地交易平台，减少时间成本，降低违法风险。在进行土地交易的过程中，坚持公平合理、等价有偿原则，引导土地流转有序进行。在保持原有经营模式稳定的前提下，优先选择土地托管、土地入股、代耕代种、联耕联种等新型模式，推进适度规模经营。尤其是远距离交易问题需要特别关注，此类问题极大减缓了农村土地交易的时效性。政府可以做通思想工作，带动邻近村落进行土地流转，不仅能促进不同农村地域关系趋于融洽，也能使农村有限的土地资源得到有效利用。

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