深入推进农村综合改革试点全面发展村级集体经济

叶川生

内容提要:我国不仅是一个农业大国，更是一个农村大国。农村各项改革政策正在扎实推进，随着农村经济社会深刻变化和市场化步伐日益加快，一些地方的村级集体经济发展明显滞后，难以实现集体资产、资源、资金的保值增效，村集体自我发展与保障能力，与推进农业现代化、促进农村经济社会发展和完善乡村治理的要求不相适应。发展壮大村级集体经济，增强村集体自我发展、自我服务、自我管理能力，显得犹为迫切。因此如何深入推进农村综合改革试点、促进村集体经济的发展壮大、统筹城乡发展、促进社会和谐、巩固执政基础，就成为决胜全面建成小康社会亟需破解的难题。

村级集体经济是社会主义公有制经济在农村的重要体现，是强化农业基础，增强农业发展后劲、促进农村精神文明建设的经济保障。随着农村各项改革的不断深入，农村集体经济越发显现出不可忽视的作用。然而，浙江省松阳县农村集体经济状况却不容乐观，不良债权过大，债务过重，集体资产几近枯竭，资源匮乏，造血功能不足，严重束缚着农村集体经济的发展，削弱了村级组织战斗堡垒作用。这不仅是一个经济问题，更重要的是关系到党在农村的执政地位能否得到进一步巩固、决胜全面建成小康社会成败的政治问题。

发展壮大村级集体经济实力，提高村集体自我发展、自我服务、自我管理能力，推动农村生产力发展，繁荣农村文化，增强基层党组织的凝聚力和战斗力，成为各级党委政府面临的紧迫而重要的政治课题。本文以松阳县为例就深入推进农村综合改革试点全面发展村集体经济作一些粗浅的探讨。

一、村集体经济基本现状

松阳县地处浙西南山区、瓯江上游，县域面积1406平方公里，总人口24万，辖5镇3街道11乡401个行政村。2017年末村级集体资产总额13.84亿元，村集体债权2480万元，村集体债务16874万元。全县村级集体经济总收入9714万元，其中:经营收入2675万元，发包及上交收入496万元，投资收益173万元，补助收入4807万元，其他收入1562万元。

表1 松阳县2016-2017年村级集体经济经营性收入情况分析

从表1分析出2017年村级集体经济当年无经营性收入的多达294个村，占总村数的73.31%，比上年多了31个村，增加11.78%。全县2017年底被浙江省认定为集体经济薄弱村的仍有122个，这些村多数位于边远乡镇，交通不便，平均村集体经营性收入仅有万余元，集体发展前景渺茫。与此同时，部分村庄虽然通过村级物业项目扶持，摘掉了薄弱村的帽子，但增收乏力、后继发展困难问题突出。在现有村级集体收入的村中，绝大部分村级收入主要来源于资源性收入，如征地补偿、封山补偿资金等，及资产性收入，如租赁费用、管理服务费等方面，经营性收入少且总量不大，来源单一且收入不固定。因此，薄弱村如何脱贫、非薄弱村如何做大做强，村集体经济如何发展壮大一直是困扰松阳县经济社会发展的一大难题。

二、扶持村集体经济发展试点工作情况

2016年和2018年松阳县通过竞争性分配，层层筛选，确定了四种模式，选取了58个村作为扶持村级集体经济发展试点。

（一）支持村集体以生产经营合作的方式加快村级集体经济发展

立足松阳的茶叶、香榧、油茶三大农业主导产业和高山蔬菜、水干果、中药材等农业特色产业的发展，积极鼓励和支持村集体以多种形式创办农业生产经营合作社等经济服务组织，实施加工厂、交易市场等基础设施建设，购买机器设备，配备专业服务人员等，为农产品初步加工、包装、仓储、运输等提供综合服务。如“岱头村农产品深加工”“横溪村茶叶标准厂房”“靖居村农产品加工合作社”等建设项目。

（二）支持村集体以生态资源开发经营的方式加快村级集体经济发展

依托生态资源丰富、田园文化底蕴深厚的优势，支持村集体以“村集体+”的模式，大力发展生态农业、乡村旅游、民宿经济等农村新业态，努力走出村集体主导生态资源开发经营新路子。一是构建“村集体+村民”的模式。鼓励村集体投资项目开发，发动村民众筹，以现金入股，通过企业化管理、股份分红的形式，实现科学经营，如“激情二滩坝旅游开发项目”。二是构建“村集体+企业”的模式。鼓励村集体利用景区景点、民宿资源等独特优势，加强同大型旅游开发公司等企业合作，引入产业资本和先进的管理理念、管理方式、专业人才，推动区域经济快速发展，如大岭里、白丰等23个村的民宿建设项目。

（三）支持村集体以联合抱团发展物业的方式加快村级集体经济发展

针对县域内村级集体经济普遍薄弱又发展愿望迫切的实际，整合多个行政村集体力量，利用集体所有土地，盘活闲置场地、闲置固定资产及流动资金，联合抱团发展集体物业，投资来料加工集中场所、电子商务楼、商铺、宾馆等项目，共同开发、共同建设、共同管理，为各类市场主体提供物业服务，获取物业经营管理收入。如赤寿生态工业区块邻里中心（7个经济薄弱村与5个经济强村联合）、竹源乡横岗等5村联合抱团发展物业两个项目建设。

（四）支持村集体以混合经营的方式加快村级集体经济发展

截至目前全县共建成中小型水电站61座，总装机容量6万多千瓦，水电站企业发展成熟，运营管理经验丰富，可利用的小水电资源较多。针对这一实际，鼓励和支持有条件的村集体成立水电开发管理组织，投入集体资金，与企业、国资单位等各类经营主体联合开发水电项目，形成固定资产，发挥水电项目在发电、灌溉、防洪、旅游、渔业等方面的作用，保障村集体的稳定收益。如白沙电站建设项目。

三、扶持村集体经济发展试点工作取得的初步成效

松阳县扶持村级集体经济发展试点项目的实施，增强了村级组织的主观能动性，推动村集体资产、资源、资金的增值增效，形成村集体、村民、社会组织多方共赢的良好局面。

（一）集体增实力

通过生产经营合作、生态资源开发经营、联合抱团发展物业以及混合经营等多种方式，有效拓展了村集体收入来源，增强了村级集体经济的发展活力、服务能力和内生动力。计划实施的20个重点项目，投资总额近1.2亿元，建成投用后预计将为涉及到的43个村集体年增加收入超过500万元。如，赤寿生态工业区块邻里中心项目位于丽水生产产业集聚区—赤寿生态工业区块主路网上，又在茶香小镇休闲度假综合体周边，地理位置十分优越，项目总投资5400多万元，建筑面积近1.7万平方米，建成后仅沿街店面租金收益就将达100万元。

（二）农民增收益

通过盘活集体资产、推行规模经营和企业化管理，村集体经济发展壮大，将直接提升养老、医疗、教育、社会保障、文化休闲等公共服务能力。岱头村农产品深加工、靖居村农产品加工合作社、激情二滩坝旅游开发等项目，参与入股经营的村民还将获得稳定的分红收益。同时，项目实施将有效带动就业，促进农村剩余劳动力的充分利用，初步估算，首批20个重点项目直接带动附近村民就业1000人以上。

（三）产业增效益

村集体通过多种形式发展集体经济，将有效推动土地、自然生态等沉淀资源重新配置，发挥出集体经济的优越性，促进涉农产业的加快发展和美丽乡村建设的提档升级。例如，大岭里、白丰、河头等村精品高端民宿综合体项目，通过村集体与旅游开发公司合作，大力推进AAA级景区创建，实施科学化管理、集约化经营，乡村旅游区域品牌建设将加快推进。全域民宿产业发展将呈几何级倍增。

四、发展村集体经济存在的问题

松阳县属经济欠发达县，全县401个村，两轮试点涉及不到60个村，试点面不到15%。大部分村底子薄，资金短缺，资源匮乏，村干部认识不到位，发展村集体经济面临很大难题。

（一）资源枯竭，基础薄弱，发展后劲明显不足

实行家庭联产承包责任制后，农村集体土地基本上都分到户了，村集体没有了“机动资源”，集体资源缺乏，从而丧失了发展集体经济的物质基础，全县还有50%以上的村是“空壳村”，发展集体经济无门路。如某村村集体为发展民宿，村里没有可供开发的资源，只能通过向农户租赁+返租方式进行开发，不能形成有效的长期资产，容易造成集体资产流失。另外，大部分村地处边远山区，基础设施落后，村民市场观念不强，制约了村级集体经济发展。

（二）观念守旧，能力不强，村干部缺乏战斗力和凝聚力

一是缺认识。村干部大多文化水平较低，思想保守，观念陈旧，且任职时间短，多数村干部没有长远目标，大局意识淡薄，缺乏开拓进取精神。二是缺思路。一些村委会缺乏市场意识，“等、要、靠”思想严重，不能很好地寻求发展路子，对发展集体经济缺乏长远的规划和思路，村集体经济发展缺乏项目带动和支撑。三是缺管理。有些村干部责任心不强，管理意识不够，虽然发展了项目，但跟踪管理不规范、不到位、不善于经营，村级集体经济难以持续稳定发展。

（三）资金缺乏，债务过重，严重阻碍村集体经济发展

有些村有发展集体经济的自然条件，但原有的集体经济基础薄弱，普遍缺乏资金发展新项目。近年来，由于修路、农田基本建设、重点工程等种种原因，村级承担起了沉重的债务包袱，以至负债累累，严重阻碍村集体经济发展。

（四）人才短缺，政策难破，可持续发展空间不足

松阳农村大多是边远山区，缺乏强有力的扶持措施和优惠政策，人才难以落脚生根。随着大量农村劳动力外出，农村部分“基本农田”撂荒严重，而国家土地“红线”不能突破，土地指标有限，且用地、规划审批时间期限长，有项目却落地难。有关职能部门对镇村发展的总体规划、生产布局、资源优势、发展思路缺乏深入细致的研究，对农村发展集体经济缺乏必要的引导，扶贫资金分散，起不到切实帮扶作用，无法引导村集体经济走上可持续发展之路。

（五）管理制度不完善，制约村集体经济的发展

一是村级集体资产管理制度还不完善，村两委“市场”观念淡薄，财会人员素质不高，对村集体经济缺乏有效的保值增值措施，集体资产流失严重，如有的村将集体资产以极低的价格对外承包，且期限长达90年。二是上级项目资金投入与村集体实体对接不够，农业产业、基础设施和支农惠农投入多，对村级集体经济直接投入基本没有，发展无门路，严重制约村集体经济的发展。

（六）绩效不高，效益低下，与试点预期目标差距较大

有些乡村干部“重争取、轻管理；重使用、轻绩效”，对发展壮大村集体经济的愿望不是很强烈，只想争取资金搞村级基础设施建设。部分村实施的项目投入产出严重不对等，效益低下，新建物业项目或者计划新建物业项目用于出租，但多数村因地理位置等原因出租效益低下，不仅不能收回成本提高集体收益，甚至因为需要支付高额利息使得集体资不抵债，没有达到试点预期效果。如某村购买了一幢建筑面积300平方米的老屋，投入50多万元进行修缮，拟以年每平方米16元的价格出租，年租金收入不足万元。

五、发展壮大村级集体经济的几点思考

深入推进农村综合改革试点工作，全面发展村级集体经济，不断推进集体产权制度的改革和实施，既要有政策制度作保障，更要在资金财力上给予大力扶持，加大财政投入力度，统筹城乡发展，推动乡村全面振兴。

（一）加强组织领导，选优配强班子，增强村级集体经济发展的内在动力

一是各级政府部门要高度重视发展壮大村级集体经济，加强组织领导，明确职责分工，精心组织实施，将这项工作视为深化农村综合改革的重要任务。二是必须抓好村级班子建设，不断提高村干部的政治素质和驾驭市场经济的能力。在选配村党支部书记上，要把那些事业心强、懂经营、会管理和开拓进取、无私奉献、廉洁自律的人选进班子。三是注重从文化程度高、经营大户、科技致富带头人中选配村干部，加强教育培训，提高村级班子发展集体经济的能力。四是采取“引进来和走出去”的方式，组织村干部赴先进地区参观学习或挂职培训；举办村级集体经济发展现场会和发展论坛等活动，全面提升发展壮大村级集体经济工作的水平。

（二）坚持因村施策，采取不同发展模式，拓展村级集体经济增收渠道

由于各村地理位置、外部环境、资源状况等情况不同，发展集体经济的模式也应因地制宜，因村施策，宜农则农，宜工则工，宜商则商，走多元化发展之路，不搞“一刀切”。要坚持靠山吃山、靠水吃水的原则，引导各村立足资源、区位等优势，发展村级集体经济。鼓励和支持具备一定经济基础的村以村级集体资金、土地等资产与企业合作搞项目开发。加强与本村外出工作、经商人员和华人华侨等的密切联系，共谋村级集体经济发展蓝图、破解发展难题；引导农村外出经商能人回村创办领办集体经济实体。放宽村集体注册公司或合作社条件，鼓励和支持村集体领办创办强村服务公司、建筑公司、劳务输出公司。以实行劳务总承包的方式对外优先承接社区服务、道路养护、绿化管护、建筑施工、河道保洁等工作，提供有偿服务，拓展村级集体经济增收渠道。

（三）加大扶持力度，提高政策利用效率，增强村级集体经济政策支持

扩大农村综合改革试点面，充分调动县属部门和企事业单位，与村级结成帮扶对子，实行县、乡镇党政领导挂村责任制，开展扶持工作。抽调懂经营、善管理、作风硬的人员到村任职，积极为村集体经济发展出谋划策。建立县、镇（乡）两级村级集体经济发展专项基金，采取多种方式扶持发展可行的、风险小的、管理科学的村集体经营项目。积极探索发展思路，提高政策利用效率，实施内力与外力相结合的办法，发展集体经济。积极争取农田水利建设、种植业以及土地、林业等优惠政策。把招商引资企业直接引到农村，实现企业与集体及农户互利共赢。农业部门要对村集体给予政策指导和政策支持。

（四）强化部门配合，完善激励约束机制，优化村级集体经济发展环境

县级各部门要紧密协作、相互配合，整合各部门支农惠农资金，注重把安排项目资金与发展村级集体经济相结合。各相关部门建立健全联席会议制度，部门之间定期开展专题研究。强化金融扶持，对村级集体经济发展信贷额度、利率、期限等方面给予优惠和支持。建立责任考核机制，建立激励与约束并蓄、公平与效率兼顾的管理机制，充分发挥各部门的职能作用。把发展村级集体经济情况列为县、乡领导抓基层党建工作责任述职的重要内容，纳入县乡年终目标考核。在乡镇、村两级办理集体经济实体手续过程中，在法律法规允许的范围内开通办事“绿色通道”，简化行政审批手续，提高办事效率，切实扭转“项目审批进度慢、不能启动项目实施”的现状。探索建立村级集体经济奖励机制，对达到一定数额的村级集体经济，允许各村按照当年村级集体经济纯收入新增部分提取相应奖励资金，制定具体奖励办法，对村干部进行奖励。

（五）深化绩效评价，切实提高资金利用率，确保村级集体经济保值增值

发展壮大村级集体经济，应坚持一手抓发展，一手抓管理。一是建立健全绩效评价制度，村级重点支出项目、资金使用要经过综合评价，提出建议意见，将评价结果作为以后年度项目建设资金安排的重要依据。二是加强资产管理。全面清查村级各项资产，建立台账，制定将集体资产以价值形态体现为主的管理办法，盘活集体存量资产，构筑资产增值机制。三是加强村干部任期和离任经济责任专项审计制度，审计结果向村民公开。四是实行增值考核，村集体资产发包经营时，要按照“公开、公平、公正”的原则进行，在村干部考核中，应把集体资产的保值增值指标量化，纳入目标考核，确保村级集体经济保值增值。

（六）加强财务管理，认真落实各项规章制度，强化村级集体经济监督机制

加强村级集体经济的财务管理和民主监督机制，节约支出，减轻集体负担，实现集体经济的资产积累。一是落实内部管理制度。如财务收支、支出审批、合同管理、一事一议等制度，必须要落到实处，坚决避免走过场、走形式，要严格按规定执行，防止集体资产、资金、资源不必要的流失和浪费。二是压缩非生产性开支。严格按规定控制管理费用支出，加快推行村支部书记“公职化”的实施。三是增强村务公开透明度。目前，松阳县村务公开率已经达到100%，但村务公开的质量还不高，仍然存在假公开和半公开的现象。要加大公开的真实性，要提高村民对村务公开的认识，实施有效监督；组织、民政、农经等部门要经常深入各村定期或不定期的检查核实；特别是在重大投资决策和建设项目上，必须经村民代表大会讨论通过，提高村务公开和资金利用的透明度，促进村集体经济的快速健康发展。