改革开放四十年政府与市场关系调整历程与展望
——基于财政视角的考察

唐在富 康 玺

内容提要:经济体制改革的核心是处理好政府与市场的关系。本文从财政视角对改革开放四十年来政府与市场关系的调整分四个阶段进行了考察，回顾了各阶段对政府与市场关系的定位以及财政领域的主要改革举措和成效，归纳总结了国家财政在推动政府与市场关系调整过程中积累的经验。在此基础上，对下一步继续调整完善政府与市场关系进行了展望，从更好发挥市场机制作用、激发市场主体活力、加强规范政府与市场关系的法制保障，以及妥善应对阶段性发展难题等方面提出了建议。

1978年12月，中国共产党十一届三中全会召开，作出把党和国家工作的重心转移到经济建设上来、实行改革开放的历史性决策，一场举世瞩目的经济体制改革由此拉开序幕，中国由此实现了世所罕见的高速发展，综合国力稳步迈入世界前列，中华民族前所未有地接近实现伟大复兴的百年梦想，并为解决全球发展和贫困问题贡献了中国智慧、中国方案。四十年后的今天，中国发展已经站在了新的历史起点上，经济社会发展的主要矛盾发生了变化，需要立足于已有成就和客观实际，进一步破除生产关系和上层建筑中不合时宜的部分，使各种生产要素的活力继续竞相迸发，实现更高质量、更有效率、更加公平、更可持续的发展。

一、对政府与市场关系认识的演变以及财政改革取得的成效

中华人民共和国成立之初实行的高度集中的计划经济体制，在一定时期内对战后经济恢复、迅速建立基本的国民经济体系等方面起到了积极作用，其间中国一度认为市场经济是资本主义特有的东西，计划经济是社会主义经济的基本特征，但随着国民经济布局的完成和生产力的发展，计划经济体制由于市场调节手段缺失带来的种种弊端不断显现。1978年，党的十一届三中全会作出把全党的工作重点转移到经济建设上来、实行改革开放的伟大决策后，1979年，邓小平首先提出了将计划经济与市场经济相结合的设想，他指出，“我们是计划经济为主，也结合市场经济，但这是社会主义的市场经济”。①邓小平:《社会主义也可以搞市场经济（1979年11月26日）》，《邓小平文选》第二卷，人民出版社1994年版。四十年来党和国家为理顺政府与市场关系，更加充分地发挥市场在资源配置中的作用和发挥好政府作用进行了不懈努力，大致经历了四个阶段的改革探索。

（一）探索改革目标模式阶段（1978—1992年）

这一阶段主要经历了党的十一届三中和六中全会、十二大和十二届三中全会、十三大等重要节点，显著特征是价格机制的作用得到恢复，市场调节范围不断扩大。

一是坚持“计划经济为主，市场调节为辅”，在计划经济体制内引入市场调节手段。1981年6月，党的十一届六中全会通过的《关于建国以来党的若干历史问题的决议》提出，“必须在公有制基础上实行计划经济，同时发挥市场调节的辅助作用。要大力发展社会主义商品生产和商品交换”。②《关于建国以来党的若干历史问题的决议（一九八一年六月二十七日中国共产党第十一届中央委员会第六次全体会议一致通过）》，《人民日报》1981年7月1日第1版。1982年9月，党的十二大提出“正确贯彻计划经济为主，市场调节为辅的原则”，强调这“是经济体制改革中的一个根本问题”，要“正确划分指令性计划、指导性计划和市场调节各自的范围和界限”“建立起符合我国情况的经济管理体制，以保证国民经济的健康发展”。③胡耀邦:《全面开创社会主义现代化建设的新局面——在中国共产党第十二次全国代表大会上的报告》，1982年9月8日《人民日报》第1版。在破除高度集中的计划经济藩篱的过程中，“以计划经济为主、市场调节为辅”显然是一种过渡性的提法和宣传，为继续深入推进改革作了有益的铺垫。

二是实行“有计划的商品经济”，对市场机制、价值规律的认识进一步深化。1984年10月党的十二届三中全会通过的《中共中央关于经济体制改革的决定》提出，“要突破把计划同市场对立起来的传统观念，明确认识社会主义计划经济必须自觉依据和运用价值规律，是在公有制基础上的有计划的商品经济”。强调“实行计划经济同运用价值规律、发展商品经济，不是互相排斥的，而是统一的，把它们对立起来是错误的”“实行计划经济不等于指令性计划为主，指令性计划和指导性计划都是计划经济的具体形式”“指导性计划主要依靠运用经济杠杆的作用来实现，指令性计划则是必须执行的，但也必须运用价值规律”“要有步骤地适当缩小指令性计划的范围，适当扩大指导性计划的范围”。①《中共中央关于经济体制改革的决定（中国共产党第十二届中央委员会第三次全体会议一九八四年十月二十日通过）》，1984年10月21日《人民日报》第1版。在否定计划与市场对立的基础上，进一步破除计划经济与市场经济谁主谁辅的认识，为将改革逐步引向深入奠定思想基础。

三是实行“计划与市场内在统一的体制”，进一步强化市场在资源配置中的作用。1987年10月，党的十三大对“公有制基础上的有计划的商品经济”作出了进一步阐释，明确提出“社会主义有计划商品经济体制应该是计划与市场内在统一的体制”“计划和市场的作用范围都是覆盖全社会的”“新的经济运行机制，总体上来说应当是‘国家调节市场，市场引导企业’的机制”。进一步明确了市场的作用范围是覆盖全社会的，并强调国家调节市场、市场引导企业，国家调节经济主要依靠经济手段、法律手段，必要时运用行政手段调节市场供求关系。

在探索处理计划与市场、政府与市场关系的过程中，财税领域一直是推进改革的突破口和生力军。1979年4月，党中央选择财政体制改革作为经济体制改革的切入点，自此，中国财政在经济改革中始终先行一步，逐步走出了高度集中的计划经济体制中资源配置枢纽的角色②王丙乾:《中国财政60年回顾与思考》，中国财政经济出版社2009年版，第760页。，围绕调整政府与市场关系，国家财政着力突破体制束缚，统筹计划与市场两种调节手段，积极推动经济体制改革和各项社会事业的发展。

一是促进国有企业形成市场化的微观经营机制，激发国有企业发展活力。1978年至1984年，财政部门首先针对国有企业进行了包括实行企业基金制度、试行利润留成制度、实行基金责任制和两步“利改税”等措施在内的一系列放权让利改革。1984年至1993年，为实现国有企业“两权分离”，又探索推行了企业承包经营责任制、租赁制，并进行了股份制试点。此外，同期实施的拨改贷和利税分流改革将对企业的激励机制与约束机制统一起来，也有效促进了国有企业经营机制的转变。③谢旭人:《中国财政60年》，经济科学出版社2009年版，第290页。

二是调动各地发展经济的积极性，培育自主决策、自主经营、自负盈亏的市场主体。这一时期实行了地方财政包干制，激活了地方政府发展的动力，使之主动为本地企业发展创造良好环境，大力扶持乡镇企业、私营企业、外资企业的发展，促进形成市场主体多元化的格局，有效释放市场活力。

三是推进会计、税收制度建设，构建适应市场机制作用发挥的基础环境。恢复、重建了企业会计制度，颁布了中国第一部《会计法》，建立了外资企业会计制度，重建了注册会计师制度。在税制方面，除“利改税”外，还实施了广泛的工商税制改革，建立了涉外税制，克服改革开放前因过度强调税制简化而带来的弊端，完善了税收体系，使之有利于引进外资、增强市场活力。四是积极支持国民经济调整和其他领域改革，有力保障和促进各项改革部署落实。

（二）确定改革目标模式并初步建立社会主义市场经济体制阶段（1993—2002年）

这一阶段确立了经济体制改革的目标和方向，即建立和完善社会主义市场经济体制，并强调要使市场在国家宏观调控下对资源配置起基础性作用。

一是“使市场在社会主义国家宏观调控下对资源配置起基础性作用”。1992年初，邓小平在“南巡”期间发表重要谈话指出，“计划多一点还是市场多一点，不是社会主义与资本主义的本质区别……计划和市场都是经济手段”。①邓小平:《在武昌、深圳、珠海、上海等地的谈话要点（1992年1月18日—2月21日）》，《邓小平文选》第三卷，人民出版社1993年版。这一精辟论断从根本上破除了把计划经济和市场经济看作属于社会基本制度范畴的思想束缚，使中国在对政府（计划）与市场关系的认识上有了历史性突破。1992年10月，党的十四大正式提出“经济体制改革的目标，是在坚持公有制和按劳分配为主体、其他经济成分和分配方式为补充的基础上，建立和完善社会主义市场经济体制”，并针对政府与市场的关系强调“我们要建立的社会主义市场经济体制，就是要使市场在社会主义国家宏观调控下对资源配置起基础性作用”。②江泽民:《加快改革开放和现代化建设步伐夺取有中国特色社会主义事业的更大胜利——在中国共产党第十四次全国代表大会上的报告》，1992年10月21日《人民日报》第1版。1993年11月，党的十四届三中全会通过了《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》，从企业制度、市场体系、宏观调控体系、收入分配制度、社会保障制度五个方面，对社会主义市场经济体制的基本框架进行了系统阐述。③《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定（中国共产党第十四届中央委员会第三次全体会议1993年11月14日通过）》，1993年11月17日《人民日报》第1版。

二是确立社会主义初级阶段的基本经济制度，强调“非公有制经济是社会主义市场经济的重要组成部分”，并提出要适应发展社会主义市场经济的要求，加强和改进政府宏观调控。1997年9月召开的党的十五大指出，“公有制为主体，多种所有制经济共同发展是我国社会主义初级阶段的一项基本经济制度”，强调“非公有制经济是社会主义市场经济的重要组成部分”，这是对传统社会主义所有制理论的重大突破。针对政府与市场关系，会议提出“充分发挥市场机制作用，健全宏观调控体系。要加快国民经济市场化进程。继续发展各类市场，着重发展资本、劳动力、技术等生产要素市场，完善生产要素价格形成机制。改革流通体制，健全市场规则，加强市场管理，清除市场障碍，打破地区封锁、部门垄断，尽快建成统一开放、竞争有序的市场体系，进一步发挥市场对资源配置的基础性作用”。会议界定了政府宏观调控的主要任务是“保持经济总量平衡，抑制通货膨胀，促进重大经济结构优化，实现经济稳定增长”；主要手段是“经济手段和法律手段”，并指出中国已初步建立起宏观调控体系的框架。④江泽民:《高举邓小平理论伟大旗帜，把建设有中国特色社会主义事业全面推向二十一世纪——在中国共产党第十五次全国代表大会上的报告（1997年9月12日）》，1997年9月22日《人民日报》第1版。

党的十四大确立建立社会主义市场经济体制的改革目标后，国家财政明确财政改革发展的目标为“构建中国的公共财政基本框架”⑤《李岚清在全国财政工作会议上要求深化改革振兴财政确保明年财税目标实现》，1998年12月16日《人民日报》第1版。，并围绕实现这一目标于1993年至2002年间积极推进了一系列改革。

一是建立合理的利益导向机制，有力促进全国统一市场的形成。1994年实施的分税制财政体制改革和工商税制改革，打破了前一时期形成地方保护主义的诱导机制，统一内资企业所得税、流转税，促进生产要素在全国范围内的自由流动和市场公平竞争。1993年7月，《企业会计准则》《企业财务通则》和行业会计制度、财务制度等“两则两制”开始施行，标志着中国会计制度开始摆脱原有计划经济下形成的“三段平衡”模式，朝着与国际接轨的方向迈进一大步。

二是深化国有企业改革，支持非国有经济发展。财政采取“贷改投”“债转股”等措施，加大支持企业兼并破产、核销银行呆坏账准备金的力度，大力支持国企下岗职工基本生活保障和实施再就业工程，有力保障国有企业改革的顺利推进，在推动建立现代企业制度方面取得了积极进展。同时，国家财政还出台一系列财政补贴和税收优惠政策，支持中小企业以及开放型经济发展。

三是推动建立宏观调控政策框架，积累了丰富的财政政策调控经验。分税制改革后中央财力得到加强，新税制的建立进一步规范了政府与企业、个人间的分配关系，为完善财政政策传导机制、畅通作用渠道、有效实施宏观调控奠定了基础。以1997年亚洲金融危机为分界点，中国先后实行适度从紧的财政政策和积极的财政政策，根据经济运行情况相机抉择采取适当的调控力度，兼顾总量调控与结构调整，在稳定经济运行的同时，改善经济结构，注重与货币政策等其他调控手段配合，并将宏观调控与推进改革相结合①谢旭人:《中国财政60年》，经济科学出版社2009年版，第504-505页。，在促进宏观经济保持平稳运行和较快增长的同时，积累了不同经济运行形态下的财政调控经验。

四是推动政府职能转变，朝着“小政府、大社会”方向支持深化社会领域改革。财政通过调整和优化支出结构，有力推动农业、教育、医疗卫生、社会保障等领域的改革，促进社会事业加快发展。通过改革投资审批管理模式和重大项目融资方式，财政逐步退出对竞争性领域的投资，在推动解决政府职能“越位”和“缺位”问题上起到积极作用。

图1 私营企业获得长足发展② 数据来源:国家统计局《中国统计年鉴2017》。

（三）完善社会主义市场经济体制阶段（2003—2012年）

这一阶段的改革主要是在已经初步建立社会主义市场经济体制的基础上，使市场在资源配置中的基础性作用进一步强化，并积极探索市场经济条件下政府的职能边界以及发挥作用的方式。

一是“在更大程度上发挥市场在资源配置中的基础性作用”。2002年11月，党的十六大提出21世纪头20年是“完善社会主义市场经济体制和扩大对外开放的关键阶段”，并把“建成完善的社会主义市场经济体制”作为全面建设小康社会目标的重要内容。大会对政府与市场关系的表述变为“在更大程度上发挥市场在资源配置中的基础性作用，健全统一、开放、竞争、有序的现代市场体系”，并要“完善政府的经济调节、市场监管、社会管理和公共服务的职能，减少和规范行政审批”。2003年10月，党的十六届三中全会通过《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》，系统提出了完善社会主义市场经济体制的目标和任务，强调要“完善市场体系，规范市场秩序:加快建设全国统一市场，大力发展资本和其他要素市场，建立健全社会信用体系”，以及“继续改善宏观调控，加快转变政府职能:完善国家宏观调控体系，转变政府经济管理职能，深化投资体制改革。”①《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定（2003年10月14日中国共产党第十六届中央委员会第三次全体会议通过）》，2003年10月22日《人民日报》第1版。

二是“从制度上更好发挥市场在资源配置中的基础性作用”。2007年10月，党的十七大提出“要深化对社会主义市场经济规律的认识，从制度上更好发挥市场在资源配置中的基础性作用，形成有利于科学发展的宏观调控体系。”②胡锦涛:《高举中国特色社会主义伟大旗帜为夺取全面建设小康社会新胜利而奋斗——在中国共产党第十七次全国代表大会上的报告（2007年10月15日）》，人民出版社2007年版。2008年2月，党的十七届二中全会对深化行政管理体制改革作出了部署，提出深化行政管理体制改革的核心是加快政府职能转变，要“加快推进政企分开、政资分开、政事分开、政府与市场中介组织分开，把不该由政府管理的事项转移出去，把该由政府管理的事项切实管好，从制度上更好地发挥市场在资源配置中的基础性作用，更好地发挥公民和社会组织在社会公共事务管理中的作用，更加有效地提供公共产品。”并从改善经济调节、严格市场监管、加强社会管理、注重公共服务等方面对全面正确履行政府职能提出了具体要求。③《中共中央关于深化行政管理体制改革的意见（2008年2月27日中国共产党第十七届中央委员会第二次全体会议通过）》，人民出版社2008年版。

2003年至2012年，国家财政围绕更好发挥市场在资源配置中的基础性作用，朝着健全和完善公共财政体制的改革目标，积极谋划和推进公共财政建设的方案，推进实施多项改革。一是促进市场公平竞争环境的形成。统一内外资企业税制和税收优惠政策，全面取消农业税、牧业税、农业特产税，在全国范围实施增值税转型，调整完善个人所得税和消费税等政策。二是支持深化国有企业改革，使之成为真正的市场竞争主体。在财政支持下，央企分类办社会的职能分离初步完成，央企的政企职能分离基本实现。支持银行、保险等金融机构改制上市，政策性银行商业化转型。推动铁路、电力、电信、民航等垄断行业以及邮政和城市公用事业改革，推动棉花、化肥、食糖等主要商品流通体制市场化改革。三是强化财务、会计基础工作。制定实施新企业会计准则体系，逐步实现会计制度与国际接轨，大力培育会计、审计领军人才。四是促进基本公共服务均等化。按照党的十七大报告提出的“围绕推进基本公共服务均等化和主体功能区建设，完善公共财政体系”要求，通过加大转移支付力度，探索“三奖一补”“省直管县”“乡财县管”等模式，缓解地方财政困难，提高地方财政提供公共服务的能力。五是强化政府公共服务职能。优化财政支出结构，进一步增加对“三农”、教育、卫生、科技、文化、社会保障和就业等公共服务领域支出，促进形成保障和改善民生的长效机制。六是加大环境保护力度。不断加大环保方面的投入，促进资源节约型和环境友好型社会建设，着力推动节能减排工作，探索建立资源有偿使用和生态环境补偿机制，完善促进资源节约和环境保护的财税政策扶持体系。七是加强和改善财政宏观调控。根据2007年前后国内国际经济形势变化相机抉择，先后实施了稳健的财政政策和积极的财政政策，在全球经济危机的复杂环境下维持了我国宏观经济总体稳定，并在优化经济结构、提升发展质量方面取得积极进展。

（四）全面深化改革新阶段（2013年至今）

经过前几个阶段改革的探索，中国在处理政府与市场关系的理论上和实践上都取得了许多突破，为继续深化改革积累了丰富经验。2012年11月，党的十八大指出“经济体制改革的核心问题是处理好政府和市场的关系，必须更加尊重市场规律，更好发挥政府作用”，并提出“更大程度更广范围发挥市场在资源配置中的基础性作用”。①胡锦涛:《坚定不移走中国特色社会主义道路夺取中国特色社会主义新胜利——在中国共产党第十八次全国代表大会上的报告（2012年11月8日）》，人民出版社2012年版。2013年11月，党的十八届三中全会对全面深化改革的指导思想、总体思路、主要任务、重大举措进行了系统论述，进一步明确，“经济体制改革是全面深化改革的重点，核心问题是处理好政府和市场的关系，使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用。”同时，对政府与市场各自的作用范围作了界定:“大幅度减少政府对资源的直接配置，推动资源配置依据市场规则、市场价格、市场竞争实现效益最大化和效率最优化。政府的职责和作用主要是保持宏观经济稳定，加强和优化公共服务，保障公平竞争，加强市场监管，维护市场秩序，推动可持续发展，促进共同富裕，弥补市场失灵。”①《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，人民出版社2013年版。十八届三中全会将市场配置资源的作用由“基础性”改为“决定性”，体现了对市场作用的全新定位，是在前期多次“量变”基础上的一次“质变”飞跃。这说明对于政府与市场关系的认识达到了新高度，对处理二者关系的实践进入了新阶段。

表1 改革开放以来中国对政府与市场关系认识的逐步深化

党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央从坚持和发展中国特色社会主义全局出发，形成了协调推进全面建成小康社会、全面深化改革、全面依法治国、全面从严治党的战略布局，在为实现“两个一百年”奋斗目标、实现中华民族伟大复兴中国梦而奋斗的过程中取得了丰硕的实践和理论成果。2015年10月，党的十八届五中全会通过了《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》。在这次会议上，习近平同志系统论述了创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念。新发展理念是党认识把握发展规律的再深化和新飞跃，丰富发展了中国特色社会主义理论宝库。2017年10月，党的十九大做出了“中国特色社会主义进入新时代，我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾”的历史性论断，并首次系统地阐述了习近平新时代中国特色社会主义思想和基本方略。关于政府与市场关系，强调“经济体制改革必须以完善产权制度和要素市场化配置为重点，实现产权有效激励、要素自由流动、价格反应灵活、竞争公平有序、企业优胜劣汰”。②习近平:《决胜全面建成小康社会夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利——在中国共产党第十九次全国代表大会上的报告》，人民出版社2017年版。

2013年10月，《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》将财政定位为国家治理的基础和重要支柱。在此背景下，财税改革进入了建立“与国家治理体系和治理能力现代化相适应”的制度基础新时期。③楼继伟:《深化财税体制改革建立现代财政制度》，《求是》，2014年第20期。2014年6月，《深化财税体制改革总体方案》进一步明确了财税体制改革的思路原则、主要任务和时间安排。党的十九大报告将财政的职能定位提升到新高度，财税改革加快向纵深推进，要求“加快建立现代财政制度，建立权责清晰、财力协调、区域均衡的中央和地方财政关系。建立全面规范透明、标准科学、约束有力的预算制度，全面实施绩效管理。深化税收制度改革，健全地方税体系”。为深化财税改革、推动理顺政府与市场关系指明了方向。财政部门落实党中央提出的一系列新理念新思想新战略要求，在充分发挥市场的资源配置作用和更好发挥政府作用方面取得了积极成效:一是营改增全面推开，并深入推动完善增值税制度，贯通二、三产业税制，极大促进了产业分工深化和要素自由流动。二是配合放管服改革，取消、免征、停征和减征1368项政府性基金和行政事业性收费。三是落实企业投资主体地位，加强地方政府债务管理，避免造成过度投资、无序竞争和资源浪费。四是实施积极的财政政策，促进经济运行保持在合理区间。适度扩大财政支出规模，但赤字率一直控制在3%以内；实施大规模减税降费，营改增五年累计减税近2万亿元，减少政府性基金和行政事业性收费3690亿元；着力盘活存量资金支持经济社会发展急需领域。五是坚持推进供给侧结构性改革，落实“三去一降一补”重点任务，推进农业供给侧结构性改革，促进实体经济发展，培育壮大新动能，推动实现供求关系新的动态均衡。六是坚持保障和改善民生，大力支持脱贫攻坚，加强基本民生保障，推进生态环保建设，增强了人民群众的获得感和幸福感。

图2 近年来企业营商环境显著改善

从以上过程可以看出，对政府与市场这“两只手”的关系，中国经历了一个长期的认识过程。四十年来，财政在不断改革与发展中，推动了政府与市场关系的理顺和规范，一方面推动建立了参与主体多元、价格信号传导顺畅、市场竞争相对公平、各项制度比较完善的市场运行机制，并不断扩大市场配置资源的广度、深度；另一方面在利用好市场手段提高资源配置效率、释放经济发展动力的同时，注重发挥政府调控作用，均衡保障改善民生、解决“三农”问题和经济建设等方面的支出，维护宏观经济稳定，促进经济结构调整和发展方式转变，为社会主义市场经济发展创造良好环境。

表2 财政在协调政府与市场关系方面所取得的成效

二、财政改革推动理顺政府与市场关系的经验与启示

改革开放四十年来，党和国家始终坚持解放思想，实事求是，紧紧围绕各个时期经济社会发展所面临的主要矛盾和矛盾的主要方面，逐步深化对市场配置资源和政府职能作用边界的认识，最终确立并顺利建立中国特色社会主义市场经济体制。财政改革作为经济体制改革的“排头兵”，积极发挥先行军和突破口的作用，在理顺政府与市场关系方面发挥了重要作用，在长期实践中积累了丰富的经验，成为中国智慧、中国方案的重要内容。

（一）坚持并践行实事求是的思想路线，始终立足国情，围绕不同时期的主要矛盾和矛盾的主要方面，坚持目标导向和问题导向相结合推进改革

十一届三中全会所重新确立的思想路线是我们在改革中能够适应新形势、解决新问题、完成新任务的思想保证。问题是实践的起点、创新的起点，抓住问题就能抓住经济社会发展的“牛鼻子”。坚持目标导向和问题导向相结合是我们党治国理政的鲜明特点，也是改革实践赖以成功的重要法宝。四十年来财政改革和发展能够取得辉煌的成就，就在于能够时刻立足国情，吸收借鉴人类社会发展的文明成果，确定适合中国实际的目标和方向，找准不同时期的主要矛盾和矛盾的主要方面推进改革。例如，改革初期中国确定了以经济建设为中心，坚持四项基本原则、坚持改革开放的基本路线。在具体的财政改革实践中，为了更好吸引外资、引进先进技术和管理经验、发展对外经济技术交流，利用一切有利因素尽快搞活经济，国家在所得税、工商统一税、关税等税收方面给予了外商投资企业和外国企业适当的税收优惠。之后，随着经济社会发展和改革的不断深入，因内外资企业税制不统一而扭曲市场机制作用的弊端不断显现。国家财政审时度势，从1994年统一内外资流转税到2010年统一内外资企业城市维护建设税和教育费附加制度，逐步终结了外资企业在税收政策上的“超国民待遇”。在这一过程中，最初制约经济发展的主要矛盾是资本短缺和技术落后，所以有必要先对外商给予区别对待，吸引境外投资、加速技术引进；随着中国经济持续增长，资本短缺的状况大为改善、技术落差逐步缩小，市场机制不完善，发展不均衡、不协调、不可持续的问题逐步成为主要矛盾，财政紧紧围绕建立和完善社会主义市场经济体制这一目标，分阶段推进改革，采取不同政策措施，较好地适应了不同时期的发展需要。

（二）正确认识和进行政府与市场职能定位，既不迷信市场，又不囿于计划，注重发挥市场机制调节和政府宏观调控两方面作用，综合运用好财政政策工具

市场机制调节与政府宏观调控有机结合是现代经济社会发展的常态，市场决定资源配置是市场经济的一般规律。新中国成立至1978年这段时期的计划经济实践，为改革开放以来的经济体制改革提供了借鉴。四十年来，中国既不盲目崇信计划经济或市场经济，又不照搬照抄所谓苏联模式、“西方经验”或“华盛顿共识”，坚持市场机制调节与政府宏观调控相结合，走出了一条发展中国家建设社会主义市场经济的康庄大道，“北京共识”桃李不言下自成蹊。国家财政是践行这一路线的典范。改革开放早期，在社会投融资体制不完善，资本市场刚刚起步，融资功能尚不完善的情况下，财政对能源、交通等领域加大投入力度，为国民经济持续发展奠定了基础。在1997年亚洲金融危机和2008年次贷危机对宏观经济稳定造成重大威胁的紧要关头，我们果断实施总量扩张与结构优化并重的积极财政政策，遵循市场经济规律，加大财政政策刺激力度，既保持了经济平稳较快发展，又有效地促进了经济结构的优化与增长质量、效益的提高。实践证明，市场和政府是社会主义市场经济中相互配合、有机统一的“两只手”，不能把二者割裂开来、对立起来，既不能用市场在资源配置中的决定性作用取代甚至否定政府作用，也不能用更好发挥政府作用取代甚至否定使市场在资源配置中起决定性作用①《习近平在中共中央政治局第十五次集体学习时强调正确发挥市场作用和政府作用推动经济社会持续健康发展》，2014年5月28日《人民日报》，第1版。，而应优势互补、协同发力。只有抓住处理好政府和市场关系的重点，实现“两只手”优势互补、协同发力，才能充分体现和发挥我国社会主义市场经济体制的特色和优势。

（三）坚持加强顶层设计与摸石头过河相结合，大胆设想，小心求证，既目标明确又分步有序地推进改革

改革开放四十年来的前进历程，是摸着石头过河与顶层设计相结合的生动实践。从认识论的角度而言，摸石头过河是由实践到认识的过程，而顶层设计则体现了认识对实践的指导作用。习近平指出:“摸着石头过河和加强顶层设计是辩证统一的”。②《习近平在中共中央政治局第二次集体学习时强调以更大的政治勇气和智慧深化改革朝着十八大指引的改革开放方向前进》，2013年1月2日《人民日报》，第1版。四十年改革，中国的成功之处很大程度上就在于采取了这种由实践到认识再到实践的渐进式改革策略。历史证明，这一策略既降低了改革阻力，使市场机制能够不断发挥更大作用，实现了经济快速增长；同时也有利于处理好改革、发展、稳定的关系，使改革为自身的深入推进创造了条件。相比之下，俄罗斯和东欧国家采取的“休克疗法”，不仅引起了巨大的社会动荡，而且导致已有的发展成果也迅速流失，民众生活水平更是一落千丈。财政改革实践中就有总体设计、分步实施的经典例证。改革初期引入市场机制的过程中，国家财政先通过向地方、企业放权让利，一环环打开计划经济体制高度集中的结点，逐步放开体制束缚，有效降低改革阻力，达到了调动各方积极性、构建有利于市场机制形成的制度环境、促进经济发展的目的。但随着改革深入，这一体制的弊端也开始暴露出来，主要是削弱了中央宏观调控能力，助长地方保护、无序竞争和市场分割。③贾康、赵全厚:《中国财税体制改革30年回顾与展望》，人民出版社2008年版，第33页。这些弊端制约了市场机制作用的更好发挥和政府职能的进一步完善。为解决实践中所暴露的问题，立足市场经济实践中形成的新认识，党的十四届三中全会及时进行顶层设计，提出“要按照统一税法、公平税负、简化税制和合理分权的原则，改革和完善税收制度”。在这一精神指导下，1994年国家实施分税制财政体制改革和工商税制改革，奠定了之后几十年国家治理的重要制度基础。加强顶层设计与摸石头过河相统一的渐进式改革思路，保证了过去四十年来中国改革既取得显著成效又避免出现大的反复。今后仍应当继续坚持这一思路，通过实践摸索不断总结经验形成明确的改革目标和计划，有序推进、平稳过渡，确保改革顺利进行。

（四）正确认识、科学定位财政职能，围绕中心、服务大局，坚持统筹兼顾、综合协调推进改革

党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出，财政是国家治理的基础和重要支柱，并强调财政在优化资源配置、维护市场统一、促进社会公平、实现国家长治久安方面的很多职能作用。这是基于改革实践所作出的重要论断。在通过财政改革理顺政府与市场关系的过程中，能否妥善处理好国家利益与企业利益、中央利益与地方利益、全局利益与局部利益、长远利益与眼前利益的关系，是能否顺利实现改革目标的关键。党的十四届三中全会提出“企业在市场竞争中优胜劣汰，长期亏损、资不抵债的应依法破产”，党的十五大要求“实行鼓励兼并、规范破产、下岗分流、减员增效和再就业工程”，按照上述指示，1994年后大批国有企业实行了政策性关闭性破产，一些长期资不抵债、亏损严重、扭亏无望的国有大中型企业退出了市场。1997年，党中央针对国有企业大面积亏损的问题，提出了“三年脱困”的目标。这些举措推动了国有大中型企业建立现代企业制度，有效提高竞争力，但也不可避免地造成了部分职工下岗，使他们生活出现困难。为解决这一市场机制难以解决的问题，财政除核销关停企业债务、出台债转股和国债资金支持国企技改贴息等政策措施外，还加大了与妥善安置企业下岗职工相关的投入力度，重点支持国有企业下岗职工基本生活保障和再就业工程，为改革创造了良好环境。在市场经济不断发展的基础上，社会结构及其整个上层建筑都发生了极大变化，形成了极其复杂的利益关系，因此改革不能再仅仅着眼于经济领域。①刘尚希:《财政与国家治理:基于三个维度的认识》，《经济研究参考》，2015年第38期。财政改革必须从推进国家治理体系和治理现代化的角度理解，更加注重与各领域政策的综合配套，坚持统筹兼顾、协调推进，妥善处理国家与企业和个人之间的关系，充分调动各方推进法治、参与和支持改革的积极性，既坚定不移地推进改革，又考虑各方实际情况，解决好各方实际困难。

三、下一步财政改革推动理顺政府与市场关系的努力方向

经过四十年来的不懈努力，中国经济体制改革在理论和实践上取得了许多重大突破。特别是党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央团结带领全国各族人民，统筹推进“五位一体”总体布局，协调推进“四个全面”战略布局，中国经济社会发展取得历史性成就、发生历史性变革，中国特色社会主义进入了新时代，形成了习近平新时代中国特色社会主义理论成果，为全世界，特别是发展中国家贡献了中国智慧、中国方案。但也要看到，当前政府与市场关系仍未完全理顺，市场体系不完善、市场规则不统一、市场秩序不规范、市场竞争不充分，特别是产权制度和要素市场尚不完善等问题还比较突出，政府职能转变不到位，越位、缺位、错位问题仍然存在。这些情况表明，社会主义市场经济体制还需要不断完善，改革任务依然艰巨繁重。面对新时代、新使命，党的十九大立足于“当前我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾”这一历史性变化，提出了贯彻新发展理念，建设现代化经济体系的要求②习近平:《决胜建成全面小康社会夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利——在中国共产党第十七次全国代表大会上的报告（2017年10月18日）》，人民出版社，2017年版。。

在新时代背景下处理好政府与市场关系，必须坚持使市场在资源配置中起决定性作用的原则，按照现代国家治理一般要求，结合具体国情，推进政府职能转变。凡属市场能解决的，政府要简政放权、松绑支持，不要干预，真正让市场起作用；对于市场不能有效解决的问题，政府应主动补位，做到该管的管住、管好、管出水平。财政作为庶政之母，是现代国家治理的物质基础、体制保障、政策工具和监管手段③欧文汉:《关于财政促进国家治理现代化的思考》，《财政研究》2015年第8期。，财税体制集中体现政府与市场关系，涉及经济社会运行的方方面面。在进一步完善社会主义市场经济体制，建设现代化经济体系的过程中，财政仍需久久为功、善作善成，加快建立有利于转变经济发展方式、维护市场统一、促进社会公平正义的现代财政制度，在以下几个方面继续努力，推进理顺政府与市场关系:

一是深化结构性改革，坚决扭转政府职能越位、缺位、错位现象，清理废除妨碍统一市场和公平竞争的各种规定和做法，使市场机制作用发挥得更加高效、顺畅。落实税收中性原则，继续完善税收制度。清理财政补贴和税收优惠政策，科学评估政策效果，建立退出机制，避免形成“政策洼地”干扰市场公平竞争和要素自由流动。深化投融资体制改革，发挥投资对优化供给结构的关键性作用，通过加强财政投资评审等方式，提高财政投资效益。加强地方政府债务管理，防止地方政府违背市场规律过度举债。着力实施财政“放管服”改革，提高工作效率、推进信息公开，减少审批事项、简化审批流程的同时加强事中、事后监管。进一步清理规范涉企经营服务性收费，持续为企业减轻负担，全面实施并不断完善市场准入负面清单制度。大力推进要素市场化配置，促进城乡劳动力自由流动，建立城乡统一的建设用地市场，深化资本市场改革，推进资源性产品、垄断行业等领域要素价格形成机制改革。

二是进一步激发市场主体活力，继续主动扩大对外开放，培育经济内在的增长动力。要继续支持国有资本和国有企业改革，推动国有资本做强做优做大，完善国企国资改革方案，围绕管资本为主加快转变国有资产监管机构职能，改革国有资本授权经营体制；推动企业完善现代管理制度，健全协调运转、有效制衡的公司法人治理结构，建立完善企业负责人薪酬制度，建立基于资本回报的考核机制。要支持民营企业发展，除采取传统的财税扶持政策外，还应当通过探索实施设立产业引导基金、知识产权基金等方式引导其健康发展。加快完善产权制度，不仅要依法加强产权保护，还要加快实行以增加知识价值为导向的分配政策，在产权有效激励上取得突破。研究出台促进高水平的贸易和投资自由化、便利化的财税政策，全面落实准入前国民待遇加负面清单管理制度。以“一带一路”建设为重点，支持企业引进来和走出去，加强创新能力开放合作，形成陆海内外联动、东西双向互济的开放格局。深度参与全球经济治理，加强对外财政、税收合作，适应国际经济格局的新变化，推动形成更加公平合理的全球治理体系，坚定不移地推动经济全球化，反对各种形式的贸易投资保护主义。

三是加强财税法制建设，探索设立财政、税收领域“基本法”，清晰界定政府与市场作用边际，构建财税法律体系。依法理财是依法治国的重要组成部分，财政法定与税收法定相互联系，为理顺当前财税领域诸多矛盾，建立现代财政制度，有必要制订一部具有较高法律效力的统领性法律，作为财税活动的基本准则，发挥其“经济宪法”的重要功能。除对政府间财政关系作出规定外，财政基本法还应当站在界定政府与市场关系的角度，在明确政府职责的基础上，对财政收支总量、结构、监督等方面作出规定，为深化财税改革提供强有力的法律保障，从而在法律上稳定政府与市场总体关系的预期。

四是创新和完善财政宏观调控，优化支出结构，有效应对各种阶段性挑战，切实增强经济社会发展后劲。主动适应我国经济发展主要矛盾变化，坚持把落实新发展理念、推进供给侧结构性改革作为财政宏观调控的根本遵循和工作主线，推动发展质量和效益明显提高。将总量调控与结构调整更好地结合起来，紧紧围绕补短板、调结构、促升级，持之以恒加快新旧发展动能的转换。深化供给侧结构性改革，支持制造业优化升级，促进新动能持续快速成长。要着力打好防范化解重大风险攻坚战，根据形势变化及时调整财政政策取向，注重防控地方政府债务风险，严格制止违法违规融资担保行为，严禁以政府投资基金、政府和社会资本合作（PPP）、政府购买服务等名义变相举债，坚决守住不发生系统性风险的底线。要支持打好精准脱贫攻坚战，积极推动城乡区域协调发展，做好乡村振兴这篇大文章，完善发展成果城乡共享机制，强化区域与城乡发展政策的协同，破解乡村人才瓶颈制约，向深度贫困地区聚焦发力，瞄准特殊贫困人口精准帮扶，优化财政扶贫资金管理。要配合打好污染防治攻坚战，加大环境保护和节能减排资金投入力度的同时，还要着力提高相关专项资金的分配、使用效率，建立科学的绩效评估机制和长效管理机制，继续推进资源环境有偿使用制度改革，落实好《环境保护税法》的同时，有序推进水资源税以及资源保护税试点工作，逐步构建有激励有约束、多管齐下、协调配合的“绿色税收”体系。