加快新一轮财税体制改革莫忘分税制初衷

王振宇

内容提要:1994年分税制财政体制模式的理性选择，是一项重要的财税制度创新，多年来的实践表明分税制取得了巨大成功，较好释放了制度红利，充分调动了地方各级政府当家理财的积极性、主动性、创造性，成为改革开放后一段时间中国经济社会高速成长的重要引擎。党的十八届三中全会以来，财税体制改革呈明显加速之势，从国家层面出台了一系列改革文件，整体改革进入了深水区。鉴于财政体制在财税制度设计中的核心地位，而分税制又是世界绝大多数国家处理多级政府间财政关系最为有效的实现形式，为此笔者建议在新一轮财税体制改革过程中，要在坚持分税制原则基础上，不断注入新理念、新内涵、新形式。

党的十八届三中全会《决定》首次明确财政是国家治理的基础和重要支柱，最终建立现代财政制度。近几年来，从国家层面进行顶层设计，先后连续密集出台了十几个改革文件，整个财税体制改革呈明显加速之势。但受改革深水区诸多利益关系调整难度等困难所限，这些改革方案大多局限于技术或程序层面，或属于现有做法“文本化”的范畴，某种程度上出现了部门化、碎片化的现象，应急性、选择性、过渡性的改革特征明显。因此，下一步亟须注重整体性、系统性、协调性，降低改革波动，降低改革成本，提高财税改革总体绩效。

改革开放40年最难忘的财税改革事件就是1994年的分税制。20多年实践表明，分税制与社会主义市场经济体制相适应，与单一制政体相适应，与世界最大发展中国家转轨期国情相适应。分税制的历史功绩毋庸置疑，但分税制仍在不同层面存在一些问题，因此很多人把经济社会运行、地方财政困难问题都归因于分税制。近十多年来，笔者一直进行财政体制研究，特别是从地方层面，对分税制从最初的不认同甚至批判，到逐渐地理解甚至维护。而今在围绕新一轮财税体制改革深入的研究思考过程中，认为分税制还应该是不二选择，也是处理多级政府间财政关系最为有效的实现形式，且当下也没有比分税制更好的替代方案。当然，今天的分税制模式与1994年的有着很大不同，新一轮财税体制改革的分税制要注入新理念、新内涵、新形式，旧瓶装新酒。

一、分税制是一组概念及其组合，并非字面意义上的政府间收入划分

一般而言，政府间事权划分、收入划分和转移支付制度构成了分税制的基本要素，可以称之为“三驾马车”。事权合理划分是分税制的逻辑起点，收入合理划分属于政府间初次分配范畴，而转移支付制度则是属于再分配范畴，以此弥补初次分配的某些不足。检验或判断一个体制是否科学合理，主要是考量“三驾马车”具体设计及其相互间的匹配性、有效性。由于财政体制安排受到政体、文化传统、政府间事权划分、经济发展水平、政府级次、国家大小、发展阶段、国内外政治和社会环境、国土面积、技术条件等多因素的影响，难以形成一个量化标准或者区间。即便20世纪90年代振兴国家战略所设定的财政“两个比重”“20%、60%”目标，也只是个“倒推数”，无太多精确性与科学性可言。笔者曾设计了一个财政体制“集权与分权”类型矩阵，结合当下中国具体国情进行了测度，得出初步结论应该是“适度集权”（参见表1）。但适度集权的量化程度，也是无法给定标准的，模糊这一次优选择可能就是所谓的精确与科学，用一个稍微模糊的词语来表述就是“合意性”。考察分税制以来财政“两个比重”演进过程，明显存在着宏观税负（第一个比重）、中央财政集中度（第二个比重）的客观现实，为此一个基本的改革建议是适度降低财政“两个比重”，充分发挥市场机制、财政体制初次配置财力资源的基础性功效，追求效率优先，而后兼顾公平。

表1 财政体制“集权与分权”类型矩阵图

二、从历史视角来看，分税制从概念提出到具体实施，历经长达六年的酝酿准备，较好地体现了科学性、民主性

从表面上看，分税制是1992年试点、1994年实施的。而具体梳理一下历史文献则会发现，早在1987年党的十三大报告就初步提出了财政体制改革的方向是实行分税制。在此指导下，1990年财政部研究提出了分税制财政体制改革试点方案，而后在1992年选择天津、辽宁等9个地方进行试点。其间的“八五”计划、党的十四大报告、党的十四届三中全会决定，都将分税制作为一项重要的改革举措连续部署。为确保1994年1月1日分税制的顺利实施，时任国务院副总理朱镕基带领十几个相关部委的60多位工作人员，于1993年9月9日-12月21日，先后到海南、广东、新疆、辽宁、山东、江苏、上海、甘肃、天津、河北、安徽等省区市调研，听取各地对实施分税制的具体意见。可以说，分税制顺利成功缘于极其缜密的顶层设计，较好实现了与中国具体国情的深度融合。1994年《预算法》第八条明确“国家实行中央与地方分税制”，2014年的《预算法修正案》第十五条继续沿用了这一表述，确保了该体制的合法性，较好注入了确定性、稳定性、可预期性，充分调动了地方各级政府当家理财的积极性。“20多年来分税制为中国人民、中国共产党长久地从这一改革中获益，堪称世界财税改革的一个奇迹”（楼继伟，2013）。为此，新一轮财税体制改革就应该像当年分税制那样，充分酝酿试点，广泛征求意见，充分考量地方的合理诉求，这项改革才更符合实际、才有意义、才更持续。

三、分税制并非一些经济社会矛盾和问题的根源，相反正是因为分税制后续跟进改革的不足，甚至背离了分税制的设计初衷

1994年实施分税制后，立竿见影地化解了包干制所引致的中央财政困难问题。分税制所构建的“基数+增长”的激励约束机制，在较好调动地方积极性的同时，也衍生出地方政府间过度财税竞争的乱象。从表现上看，这些矛盾和问题的直接动因是分税制，而深层次原因在于地方财政体制不完善。其实，省以下财政体制改革，经历了从分税制强推到逐步放弃的过程，从财政“扁平化”试点到逐渐淡化的过程，凸显了顶层设计的某些不足与空白。1994年实施分税制的时候，财政部下发文件要求具备条件的省级政府要把分税制落实到市县，落实到乡。在实际运行过程中，省以下体制大都维系财政包干时期的做法，分税制只是流于某种形式上的转换。2002年所得税分享改革、2006年取消农业税改革，对省以下财政体制而言则是“雪上加霜”，进一步打破了分税制的“分税”条件。2002年起，从国家层面启动了地方财政扁平化改革（“省直管县”和“乡财县管”，由5级变为3级），并将这一改革时间表截止为2012年末。当下，省直管县改革没有达到预期目标，成效也不显著，甚至在某些省份出现了“回头路”的现象，如安徽重新考虑“市管县”、辽宁则于2016年末取消了仅有的两个试点县（绥中、昌图），这项改革试点呈摇摆状。省以下财政体制改革的剧烈波动凸显了总体设计的不足，是分税制改革遗留的主要难题，也成为下一步改革攻坚的另一个重点。

四、财政体制作为自上而下的强制性制度变迁属于顶层设计范畴，新一轮财税体制改革顶层设计务必要高屋建瓴

新的治理模式下，在党的领导下实行决策权、执行权和监督权三权分立的模式，为此在决策这一重要环节就要统筹设计、综合考量、从长计议。具体到财税体制改革上，一是顶层设计版本要高。如果20世纪80年代的财税改革是1.0版，1994年的是2.0版的话，国家治理体系和治理能力现代化取向下的现代财政制度设计一定要打造升级版的3.0，至少要“管”几十年。二是引入国家治理新理念。政府、市场和社会要有效衔接起来，充分博弈，寻求一个最大的改革公约数。三是从分“税”主导向“分事”为重点的根本转变。事权划分必须把基本公共服务均等化作为大前提来考虑，有效克服这一体制设计的“短板”。四是从单纯财政领域改革向综合配套改革有效推进。政府间财政关系不仅仅是财政关系，更不能单打独斗，要充分考虑与此相关的多种利益关系的协调与搭配。五是分税制的借鉴一定要从美国模式转向多国模式。1994年的分税制改革，我们较多引入美国模式，其实法国、日本等国的经验更适合中国国情，需要充分有效借鉴。六是要从概念到实践的具体转换。近些年连续密集出台了好多文件，如何有效贯彻执行下去是个大难题，建议花些时间和精力，充分调研、论证、试点，不必“赶工期”式地匆匆忙忙，要给予充分的消化期、矫正期、适应期。

五、新一轮财税体制改革要注重地方财政新困境的化解，以此为切入点进行创新和升华

财政资源是最为稀缺的资源，其供给的有限性与需求的无限性之间也是一对难以解决的矛盾。地方财政困难一直是客观存在的，但近些年因养老金、地方债、工资发放等出现了新情况新困境，新一轮财税体制改革迫切需要化解当下最现实最紧迫的矛盾和问题。一是从基本公共服务均等化入手，重构地方政府间财政关系，特别是在逐级、跨级体制模式上做出明确回答，避免“摸着石头过河”。二是要实现从帕累托改进到卡尔多标准，突破“基数+增长”的路径依赖，实现从改良到改革的重大突破。三是妥善处理好激励、约束和激励相容的关系，进一步释放体制红利，提升改革整体效能。四是夯实财税体制改革的软基础，提高其科学化、民主化、法治化水平。