改革开放四十年政府预算制度改革回顾与展望

张 驰 冯利红

内容提要:预算制度是国家财政分配公共资源、行使政府职能的重要制度保障。改革开放以来，伴随着经济体制改革的不断深化，预算制度得以重新恢复，预算编制管理方式不断完善，有力促进了国家治理能力提升和治理体系现代化水平。总体来看，可以将近四十年来的政府预算制度改革分为四个阶段:一是政府预算制度的重新确立及初步探索阶段（1978—1993年）；二是初步建立适应社会主义市场经济要求的政府预算制度阶段（1994—2003年）；三是预算制度改革深化阶段（2004—2013年）；四是推进建立现代政府预算制度阶段（2013年至今）。本文在梳理上述阶段改革举措的基础上，从国家治理角度总结改革成效，在预算编制管理权责、预算法制化的具体制度设计以及预算体系内部衔接等方面发现问题，并从改进预算理念、整合预算体系、改进预算编制、推行绩效管理四个方面给出建议。

新中国成立后，1950年国家实施了统一财政经济管理的重大举措，结合计划经济的需要实行高度集中的统支统收的预算管理体制，为国民经济的恢复和发展发挥了重要作用。改革开放后，经济体制变革对政府职能的转变提出了新的要求，预算日益成为各级政府的重要政策工具，在治国理政中起到了支撑性作用。四十年来，预算制度逐渐摆脱了计划经济的影子，适应了社会主义市场经济的要求，向匹配国家治理现代化的方向转变，在推进国家预算制度现代化的过程中取得了卓越成就，也积累了宝贵经验。然而，当前我国预算制度中仍然存在与现代国家治理不适应的制度、机制问题，改革仍然任重道远。在改革开放四十年的时间点上，梳理我国预算制度改革的演化历程，总结经验教训，可为接下来进一步深化政府预算制度改革提供参考。

一、改革开放以来我国政府预算制度演进轨迹

（一）第一阶段（1978—1993年）:政府预算制度的重新确立及初步探索

党的十一届三中全会召开以后，国家工作重心的变动带来财政职能的新变化，在资源十分匮乏、支出压力巨大且支出管理不规范的大背景下，这一时期我国预算管理制度的改革重点是重新恢复预算管理制度，最大的特点是重新重视预算的完整性、科学性和法制化建设，并作出了初步的探索。主要改革举措包括以下三个方面:

一是重新恢复预算制度，颁布《国家预算管理条例》。新中国成立以后，我国很快建立了预算制度并制定了相应的规定。1949年中国人民第一次政治协商会议通过的《共同纲领》规定:要“建立国家预算制度，划分中央和地方的财政范围，逐步平衡财政收支，积累国家生产资金”；1951年7月，政务院发布的《预算决算暂行条例》对我国预算制度作出了初步规定。但是受到多种因素的影响，我国预算制度在长时期内并没有发挥其功能，且在“文革”期间遭到破坏。1980年，时任财政部部长王丙乾在全国人大五届三次会议上作的《关于1979年国家决算、1980年国家预算草案和1981年国家概算的报告》标志着预算制度的重新恢复。随着改革开放不断深化，在预算领域，原有制度安排已经不能符合经济社会发展对国家法治化日益增强的要求。为此，国务院在1991年10月颁布了《国家预算管理条例》。新条例相对此前的改进主要包括以下三点:一是强调“国家预算应当坚持收支平衡”的原则，要求预算必须要“量力而行”。二是充分体现出强化国家财政职能作用的客观要求，规定“国家预算管理，实行统一领导、分级管理、权责结合的原则”，提出“应当根据国民经济和社会发展计划，按照预算管理职权和收支范围，参考上一年度预算执行情况进行编制”。三是明确了对预算执行要实施有效监督的任务，预算执行在整个预算管理工作中居于重要地位，要求各级财政部门，要认真履行预算执行监督职责，发现有违法行为要视情节作出处罚等。

二是加强预算外资金的管理。党的十一届三中全会以后，为建设社会主义市场经济开始了大规模以放权让利为特征的改革。这些改革和调整措施的实施，使地方、部门和企事业单位的预算外资金迅速增加。1978年全国预算外资金为347.11亿元，是国家预算收入的31%；1985年达到1530亿元，是国家预算收入的76.3%；1992年达到3854.9亿元，是国家预算收入的110.7%。预算外资金快速上涨的现象，虽然对于激发企业生产积极性、促进经济社会发展发挥了一定的作用，但是随着改革不断深入，弊端逐渐显现。过高的预算外资金由于缺乏有效管理，降低了经济运行效率，造成了资源浪费，加剧了中央财政困难，削弱了中央政府的调控能力，负面效应逐渐超过了积极效果。为此，国家开始对预算外资金加强控制和监督。1983年2月，财政部制定了《预算外资金管理试行办法》，规定各项预算外资金要切实保证规定用途的资金需要，未经批准不得用于基本建设投资，不得用于增加人员机构和提高工资、福利开支标准，不得挪作他用。在此基础上，1986年4月，国务院颁布的《关于加强预算外资金管理的通知》做了更详细的规定，“各种预算外资金的收费标准、提留比例、开支范围和标准，都必须按照国务院及财政部规定的制度执行。国家有规定用途的专项资金，要保证按规定使用，不得挪作他用”。除国务院或财政部另有规定者外，各地区、各部门、各单位有权按照国家有关规定，自行安排使用预算外资金，任何地区、部门都不得平调。

三是提高预算管理的科学性。这一时期预算管理制度设计思路从仅仅局限于财政本身收支平衡向新条件下财政、信贷、外汇和物资综合平衡下的预算平衡制度转变。新中国成立之后很长一段时间内，财政保持收支平衡并略有结余被视为是预算的首要目标。但是随着多种经济成分蓬勃发展，仅仅实现财政收支平衡的预算目标，已无法适应国家调控经济、促进发展的需要。因此，实现包含资金与物资的平衡、国内与国外的平衡在内的国民经济综合平衡理念被提出，财政调控思路跳出原有保持绝对平衡状况的桎梏，适应了改革开放背景下搞活经济、激发市场活力的需要。在这一思想的指导下，1979年我国恢复外债，1981年恢复内债，财政收支开始呈现多元化的局面，税收收入、债务收入、企业上缴利润等多种收入并存。相应地，在这一阶段出台了债务管理制度，对国债的管理主要体现在发行额控制上，即年度预算确定以后，国债发行规模不能发生变化。

表1 主要的预算外资金管理办法

（二）第二阶段（1994—2002年）:初步建立适应社会主义市场经济要求的政府预算制度

1992年，党的十四大明确提出把建设社会主义市场经济体制作为改革方向，预算制度改革也朝着适应市场经济体制需要而不断迈进。1994年的税制改革和分税制体制改革，重在提高财政收入占GDP的比重和解决税收收入在各级政府之间的分配问题，初步确立了与市场经济相适应的税制体系和财政管理体制。1998年，时任国务院副总理李岚清在全国财政工作会议上提出“构建公共财政的框架体系”。建设公共财政体系，要求消除预算制度当中仍然保留的一些计划经济时期特色，积极利用国家财政资金支持建设，同时提高资金运行效率，进一步约束政府行为，实现“公共财政”的政策目标。这一时期预算改革最主要的目标就是初步建立与市场经济体制和建设“公共财政”体系相适应的预算制度，并且进一步提高预算完整性、科学性和法制化程度。

一是颁布实施《预算法》，提高预算制度法制化水平。之前国家虽然颁布了《预算管理条例》等文件，但都仅以政府法规加以确定，严肃性、权威性不足。1994年3月，全国人大八届二次会议通过《中华人民共和国预算法》，决定从1995年1月1日起施行。《预算法》的颁布与实施改变了国家预算行为无法可依的状况，是我国市场经济建设中的一件大事。《预算法》不仅以法律的方式对预算制度的核心要素做出了规范，如规定“国家实行一级政府一级预算”“国家实行中央和地方分税制”“除法律和国务院另有规定外，地方政府不得发行地方政府债券”等，还在立法部门、行政部门和财政部门在预算事务的权责划分，人大审批监督以及财政赤字和预算调整等方面都做了具体规定。总的来看，1994年颁布的《预算法》提高了预算管理水平，严肃了预算执行纪律，进一步提高了预算资金的使用效率，约束了政府行为，从而为建立与社会主义市场经济体制相适应的财政预算制度提供了法律支撑。

二是推进部门预算改革，规范预算编制。针对当时预算编制中预算编制权责过于分散、编制内容粗糙、预算约束力下降的问题，财政部于1997年向国务院报送《关于落实全国人大常委会意见改进和规范预算管理工作的请示》，首先提出了细化预算编制，实施部门预算改革的构想。后经国务院批准，2000年财政部印发了《关于改进2000年中央预算编制的意见》，正式拉开部门预算改革的序幕。改革的主要内容包括:结合收支两条线改革，规定部门预算应当全面反映全部财政资金的收支状况；将预算支出分为基本支出和项目支出，基本支出实行定员定额管理，项目支出实行项目库管理；实现“一个部门一本预算”。2002年，部门预算改革进一步深化，财政部先后出台了《中央本级基本支出预算管理办法（试行）》《中央本级项目预算管理办法（试行）》，进一步规定基本支出预算采用定员定额的管理方法核定，财力安排首先保障单位基本支出的合理需要，以保证行政事业单位日常工作的正常运转；项目支出预算则严格按照项目库进行管理，要在对申报项目进行充分的可行性论证和严格审核的基础上，按照轻重缓急进行排序，并结合当年财力状况，优先安排急需、可行的项目。

三是实施“收支两条线”管理改革。“收支两条线”改革的核心是按照公共管理的要求，将全部财政性收支逐步纳入财政预算管理。早在1990年，中共中央、国务院就提出对于集资资金实行“收支两条线”管理，1993年为了在制度层面解决各级政府乱收费、乱摊派的局面，又将管理范围扩大到了收费资金。1996年，国务院颁布的《关于加强预算外资金管理的决定》将“收支两条线”管理范围扩大到预算外资金，同时，首次明确预算外资金是国家财政性资金。2000年，“收支两条线”改革进一步深化，全面实行收缴分离、收支脱钩。通过“收支两条线”改革，财政资金使用效率进一步增强，财政统筹程度明显提升，财政资金的收入更加规范，支出更加合理。

四是实施国库集中支付改革。在实行国库集中支付制度改革前，我国实行以预算单位设立多重存款账户为基础的分级分散收付制度，收入项目均通过征收部门所设立的过渡存款账户进行处理，收入退库比较随意；财政支出通过财政部门和用款单位所设立的各个账户进行支付，同时预算单位的大量预算外资金并未纳入财政部门统一管理。这使得财政资金收支信息传递缓慢，资金运行效率和使用效益低下。国库集中支付改革通过建立一个以单一账户为核心、资金缴拨均以国库集中收付为主要形式的集中型国库管理制度，取代原有的分散型国库管理制度。在账户集中、现金余额集中等基础上，由财政部门对各个预算部门收入收缴、支出决策和支出行为进行全周期控制。通过信息网络全过程实时监测预算资金收缴和支付，保障预算资金的安全和高效运行。2000年，财政部向国务院呈报《关于实行国库集中收付制度改革的报告》，详细阐述了建立现代财政国库管理制度的必要性和基本构想。2001年，国务院批准《财政国库管理制度改革方案》，我国财政国库管理制度改革正式实施。这一改革对于增强财政资金运行的安全性、规范性和有效性发挥了重要作用，也对从源头治理腐败问题起到了积极作用。

五是实施政府采购制度改革。构建规范支出的政府采购制度有利于完善财政支出的宏观调控职能，加强财政支出管理，有效提高财政资金的使用效率。1998年国务院赋予了财政部“拟定和执行政府采购政策”的职能，标志着政府采购制度改革正式开始。1999年4月，财政部制定发布了我国有关政府采购的第一部部门规章，即《政府采购管理暂行办法》，明确我国政府采购的政策框架体系。2000年，财政部在国库司内设立政府采购管理处，负责全国政府采购的管理事务。2002年6月，我国出台了《政府采购法》，确立了一个较长时期内推行政府采购制度的基本框架，比如规定了政府采购应遵循三公开和诚信原则，采购方式以公开招标为主等。《政府采购法》正式实施后，财政部又颁布了《政府采购信息公告管理办法》等40多项部门规章，我国政府采购法律制度框架初步形成。

（三）第三阶段（2003—2012年）:预算制度改革深化阶段

1994年以后进行的财税改革使我国建立起了与社会主义市场经济体制适应的财政管理制度，通过推行部门预算、收支两条线、国库集中收付和政府采购等预算管理改革，有效整合预算内外资金，增强了预算管理的规范性，为推动政府职能转变、提高依法理财水平、建立和完善公共财政体系奠定了基础，但是仍存在不足之处，例如:预算约束性不强、预算透明度不够等，特别是加入WTO后我国财政管理制度急需与国际主流趋势接轨。为此，财政部积极推动深化预算管理改革，以建立公共财政体系为导向，加快预算制度转型。

1.实施“全口径预算”管理改革，提高预算完整性

全口径预算指的是将所有政府收支全部纳入预算，统一进行管理，同时必须接受相应各级人大机关和社会公众的监督。改革开放后，出于激发市场各个主体参与积极性的考虑，允许行政事业性单位收取一些费用，再加上预算管理制度制定和执行不够严密，我国财政预算在实践当中出现大量预算外、制度外资金。预算外资金会弱化财政资金使用效率，助长政府腐败作风，为此从改革开放初期就一直对其加以整顿。但随着建立社会主义市场经济体制目标的构建，加上中国经济进一步走向世界，中国政府面临更加复杂的环境。为应对上述情况，国家适时提出通过建立“全口径预算”对财政资金加以管理。2003年10月党的十六届三中全会通过的《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》明确提出实行全口径预算管理。之后我国政府预算改革朝着这个方向逐步推进。2005年，国务院在《关于深化经济体制改革的意见》中进一步指出，改革和完善非税收入收缴管理制度，逐步实行全口径预算管理。2010年6月，财政部印发了《关于将按预算外资金管理的收入纳入预算管理的通知》，决定从2011年起，全面取消预算外资金，把中央和地方的所有预算外收支纳入预算管理。这一规定，标志着“预算外资金”成为了历史，对于我国政府预算管理制度改革而言具有里程碑意义，是我国实践中推进全口径预算改革的重大突破。

2.初步形成政府预算体系

1994年颁布的《预算法》和随后出台的预算法实施条例中就已经将预算细化为政府公共预算、国有资本金预算、社会保障预算和其他预算四个部分，但很长一段时间内，除了政府公共预算外，其他预算并未真正落实编报。其中政府公共预算是对以税收为主体的财政收入，以及安排用于保障和改善民生、推动经济社会发展、维护国家安全、维持国家机构正常运转等方面的收支预算，即传统上预算管理所涵盖的范围，与当前一般公共预算相当。随着原有预算外政府性基金、国有资本运营和社保基金等方面收支逐步纳入预算管理，2014年新修订的《预算法》将这一规定改为“预算包括一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险基金预算”，并于当年将四本预算正式全部纳入提交全国人大审议的预算报告，标志着包括四本预算在内的政府预算体系逐步建立。

在不断完善政府公共预算的同时，1996年，财政部根据《国务院关于加强预算外资金管理的决定》，将车辆购置附加费、铁路建设基金、三峡工程建设基金等13项数额较大的政府性基金（收费）以政府性基金预算的方式纳入预算管理。2007年财政部出台《中央政府性基金国库集中支付管理暂行办法》，完成了政府性基金实施改革的准备工作。2009年，财政部开始全面编制中央和地方政府性基金预算。从2010年起，财政部正式向全国人大编报政府性基金预决算。

国有资本经营预算的前身是国有资产经营预算，由1993年11月党的十四届三中全会提出，但是在之后相当长的时间里都未能真正编制。直到2003年10月，党的十六届三中全会通过了《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》，明确提出“建立国有资本经营预算制度”。2007年，国务院颁布《国务院关于试行国有资本经营预算的意见》，明确了预算编制主体是各级财政部门，编制内容主要是针对获得收益的各项收支进行记录。2008年10月，十一届人大常委会第五次会议表决通过我国首部《中华人民共和国企业国有资产法》，明确了国有资产管理体制、国企分红与收益权等关键问题，从而奠定了我国国有资本预算制度的法律基础。

社保基金在历史上长期是作为预算外资金加以管理的。由于管理缺乏透明度，加上管理能力不足，社保基金管理一直存在诸多问题，不能真正起到社会保障的作用，严重影响了“公共财政体系”的建立，为此国家开始考虑将其纳入预算内统一编制管理。2010年，国务院决定实行社会保险基金预算改革，将社保基金纳入预算管理。社会保险基金预算是根据国家社会保险和预算管理法律法规建立，反映各项社会保险基金收支的年度计划。在预算体系中，社会保险基金预算按照险种单独编报，与公共财政预算和国有资本经营预算相对独立、有机衔接。

3.深化预算编制与管理改革

部门预算改革方面，一是进一步规范管理程序，强调财政部门在预算编制中的主导作用，延长编制时间，将预算编制时间从改革前的4个月变为10个月，预算编制开始时间从当年变为前一年度的5月。二是进一步完善基本支出的定员定额标准，将预算管理与资产管理结合在一起，增强了两者的联系。这个阶段部门预算改革还强调了支出绩效评价工作，同时还加大了相关预算信息的披露力度。

收支两条线改革除配合实施全口径预算改革将预算外资金纳入预算管理，同时实行“收支脱钩”外，还实施了“收入收缴管理改革”，改变过去层层上缴的办法，改为集中汇缴或者直接缴库，提高了财政资金的运行效率。

国库集中支付改革正式拉开序幕的标志是在2001年2月召开的国务院第98次总理办公会议通过《财政国库管理制度改革方案》。该方案对改革的内容、范围和推进时间表进行了具体安排。同年，国家选取了水利部、科技部等6家中央部门作为首批试点单位开始改革。从2005年开始全面推行，截至2008年底，所有中央部门及所属12000多个基层预算单位实施了改革，地方36个省、自治区、直辖市和计划单列市本级，300多个地市，1900多个县区，超过28万个基层预算单位实施了改革。

在政府采购制度方面，政府采购资金范围从原来的预算内资金扩展到预算内外、自筹资金，将一些关系民生的项目也纳入到政府采购的范围内，初步形成了采管分离的体制，即在采购管理机构统一监督管理下，集中采购机构和采购单位具体操作的采购管理制度。2003年《政府采购法》的颁布，标志着政府采购工作试点正式结束，采购工作进入了新的时期，有力推动了相关工作的实行，提升了我国预算管理法制化水平。2007年国家又实施了公务卡改革，使得公务消费透明度大为提高。政府采购制度的范围和规模不断扩大，使得财政资金使用的经济效益和社会效益大大增强。

在利用信息化手段加强预算管理方面，推行“金财工程”建设，利用信息化手段提高预算管理水平。“金财工程”（也称政府财政管理信息系统），是我国在借鉴他国财政信息化管理先进理念和经验基础上建立的。早在1999年，财政部就着手进行“政府财政管理信息系统”建设。2002年，国家信息化领导小组把“政府财政管理信息系统”改名为“金财工程”，这标志着“金财工程”正式全面启动。2007年，财税库银税收收入电子缴库横向联网工作启动，税款直接上缴国库，实现税款征缴信息共享的缴库模式。经过多年建设，“金财工程”为加强预算管理的科学化、精细化做出了突出贡献。初步实现了数据集中管理，极大服务了财政科学决策，同时强化了财政资金监管，提高了资金使用效率。

4.探索政府会计改革，推进政府收支分类改革

随着一系列改革的推进，政府会计制度难以适应改革的需要，并且与世界各国先进做法差距较大。2003年，财政部成立政府会计改革领导小组，正式启动改革研究工作。在充分借鉴国外先进经验的基础上，初步提出了我国政府会计改革战略框架的总体思路，并对改革的具体实施步骤及相关配套措施提出了建议。会计制度改革，也要求政府收支分类改革做出相应改变。原有的制度已经制约了各项改革的深化:一是设置的科目与市场经济建设目标不符。比如基本建设等项目仍是根据计划经济体制下政府职能设定的；二是科目不能清晰反映政府的收支活动。原有的科目是按经费性质分类的，不是按照国家职能进行分类，所以难以抓住政府收支活动的全部。为了解决这些问题，2006年财政部发布了《政府收支分类改革方案》，改革主要包括3个内容:一是将政府收入进行分类，分为税收收入、非税收入、债务收入等6类，在分类结构上，由原来的3级变为类款项目4级，更加全面细致反映政府收入；二是将政府支出按功能进行分类，更加符合市场经济国家的通行做法，也使得人大代表的监督更加有效，从根本上解决“外行看不懂、内行说不清”的问题；三是建立新型的支出经济分类，将全部支出分为12类90款。通过政府收支分类改革，国家形成了预算内外资金共用的统一、规范的收支分类体系，使政府收支得到更为完整、准确的反映。

（四）第四阶段（2013年至今）:推进建立现代政府预算制度阶段

政府预算制度始终是与特定历史时空相联系的、充满变革的动态过程。政府预算改革则被视为重塑公共治理结构的重要基石，往往是历史上重大经济与社会变革的切入点和突破口。自党的十八届三中全会提出完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化以来，预算制度改革以符合现代国家治理为基本要求，紧密结合财政体制改革和税收制度改革相关措施，向着全面规范透明、标准科学、约束有力的现代预算制度不断迈进。

一是完善预算立法，强化预算硬约束机制。预算法定是预算有效性和约束力的基本保证。从1951年8月政务院颁布的《国家预算决算暂行条例》开始，到1991年10月我国颁布《国家预算管理条例》，再到后来的1994年3月颁布的《预算法》，预算制度的发展进程就是预算法制化不断加深的过程。2014年8月，十二届全国人大常委会审议新的预算法，重新修订后的《预算法》自2015年起实施。新《预算法》由原有79条增至101条，共计修改82处。新《预算法》在预算全口径管理、跨年度平衡机制、转移支付制度、地方政府债务等多方面提出了明确要求，强化了违法责任追究机制，对预算过程中各类违法行为和相关人员的法律责任做出了直接具体的规定，将预算制度法制化推到了新的高度。

二是推动预算公开常态化、规范化。预算公开是预算制度的重要组成部分，只有让社会公众更加充分了解到财政资金的使用状况，才能更加有效地约束政府行为，从而更好解决执行中存在的各种问题。2014年颁布的《预算法》对预算公开作了具体规定:“经本级人民代表大会或者本级人民代表大会常务委员会批准的预算、预算调整、决算、预算执行情况的报告及报表，应当在批准后二十日内由本级政府财政部门向社会公开”“经本级政府财政部门批复的部门预算、决算及报表，应当在批复后二十日内由各部门向社会公开”。未依照《预算法》规定对有关预算事项进行公开和说明的应当追究责任人员责任。2014年9月，国务院印发《关于深化预算管理制度改革的决定》，明确除涉密信息外，政府预决算和部门预决算全部细化公开到功能分类项级科目，专项转移支付预算按项目按地区公开。所有财政资金安排的“三公”经费都要公开。2016年2月，中办、国办印发《关于进一步推进预算公开工作的意见》，要求各地区、各部门强化主动公开意识，扩大公开范围、细化公开内容、规范公开方式，进一步推进预算公开工作。同时，为了打造“阳光财政”，让公开的预算能够更加容易看懂，财政部门也采取了许多积极措施:报送全国人大审议的预算报告，除报告年度预算安排情况外，重点报告支出政策；在财政部门户网站公开中央政府预算时，开展“两会特别访谈”，组织财政部有关负责人、专家、新闻媒体等对预算进行解读，出版年度《中国财政基本情况》，解疑释惑，争取群众的理解和支持。

表3 预算公开的主要历程

三是积极推进财政中期规划，实现跨年度预算平衡。传统观点认为预算具有年度性的特点，但年度预算存在固有的局限性，难以在政策与预算间建立联结机制，以至于预算很难反映政策重点和公共支出的优先顺序。实践经验同样表明，年度预算在财政纪律、优先性资源配置、营运绩效及财政风险和财政可持续方面的作用难以令人满意。因此，从上世纪开始世界各国纷纷开展了中期预算改革，从跨年度视角重新审视公共预算。2008年，财政部便选取河北省、河南省焦作市、安徽省芜湖县作为中期滚动预算的省级、市级和县级试点单位总结经验。党和国家近年来同样高度重视相关问题，例如2013年颁布的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》和2014年颁布的《国务院关于深化预算管理制度改革的决定》《中华人民共和国预算法》修正案等文件均强调建立跨年度预算平衡机制，实行中期财政规划管理。2015年1月国务院颁布《国务院关于实行中期财政规划管理的意见》，当年财政部印发《关于加强和改进中央部门项目支出预算管理的通知》，分别对我国实行中期财政规划以及改进中央部门中期财政规划管理工作做出明确的规定。2015年，中央各部门和各地方政府开始编制2016—2018年度滚动财政规划，中期财政规划开始真正落实到预算编制工作当中。

表4 近年来关于加强地方政府债务管理的主要文件及内容

四是坚持“开前门，堵后门”的债务治理思路，强化地方政府债务管理。新《预算法》赋予省级政府发行地方政府债券举借债务的权力，同时明确地方政府债务治理思路是“开前门，堵后门”。“开前门”就是为了满足地方建设、改善基础设施的融资需求，合理安排地方新增的债务规模。主要是指发行地方政府债券以及土地储备专项债券、收费公路专项债券等专项债券；“堵后门”则是严格落实地方政府债务限额管理和预算管理制度，健全风险预警和应急处置机制，加大对违法违规融资担保行为的查处和问责力度。为有效落实这一要求，强化债务风险管理，财政部着手建立机制加强地方政府债务管理。2014年9月国务院发布的《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》中强调规范地方政府债务管理，防范化解财政风险。2015年3月，财政部颁布《地方政府一般债券发行管理暂行办法》《地方政府专项债券预算管理办法》，进一步明确了“地方政府一般债券由各地按照市场化原则自发自还”，专项债券全部纳入政府性基金预算管理，规范了政府债券的预算编制和调整等多个方面，强调了预算执行的硬约束。针对之前增加地方政府违规担保问题和在推进政府与社会资本合作当中出现的一系列增加政府债务的问题，2017年财政部、发展改革委、司法部、人民银行、银监会、证监会印发《关于进一步规范地方政府举债融资行为的通知》，依法明确举债融资政策边界，严堵违法违规融资担保后门；同年6月，财政部又印发了《财政部关于坚决制止地方以政府购买服务名义违法违规融资的通知》明确政府购买服务的改革方向、实施范围、预算管理、信息公开等事项，严禁以政府购买服务名义违法违规举债。2018年2月，财政部、发改委印发了《关于进一步增强企业债券服务实体经济能力严格防范地方债务风险的通知》，对进一步发挥企业债券直接融资功能，增强金融服务实体经济能力，严格防范地方债务风险，坚决遏制地方政府隐性债务增量做出了规定。

二、四十年来预算改革的主要成效与面临的挑战

预算，从静态看是按照一定标准所制定的具有法律效力的财政收支计划文件，规定着政府活动的范围、方向，是监督政府行为的法制依据；从动态上看，预算的编制反映了国家决策过程，预算的执行体现着国家的施政能力，预算的年终决算是从财政角度对国家一年工作的总结。预算渗透在国家治理的方方面面，预算制度改革在国家治理体系与治理能力现代化进程中有着举足轻重的地位。1978年党的十一届三中全会召开至今，改革开放已经走过了整整40年。40年间，预算制度改革不断深化，通过完善体制机制、创新管理方式，适应经济社会高速发展对财政履行职能所提出的更高要求，有力推动了国家治理体系与治理能力的现代化。我国预算制度在逐步迈向现代化的过程中，紧扣完整化、规范化、法制化、科学化发展这一主线，以规范政府行为，提高财政运行效率为核心追求，不断进行自我革新，取得了卓越成效。

回顾过去40年的预算改革，取得的成效主要有以下几个方面:一是树立预算制度法制化理念，推动国家法治体系构建。财政是国家治理的基础和重要支柱，预算与国家治理紧密相连，立法是预算管理的基本手段。从改革初期重建预算制度，制定《预算管理条例》到1994年《预算法》出台，2014年修改《预算法》，我国预算制度改革的过程始终贯彻了预算法制化思维，有力推进了法治国家建设。二是预算制度完整性不断提高，逐步实现财力集中分配。通过不断扩大预算管理口径，缩减非税收入、预算外收入项目，施行“收支两条线”管理，建立国库单一账户体系，扎紧制度篱笆，革除“小金库”等腐败滋生温床，消除部门参与利益分配的动机，打破部门利益固化格局，逐步规范预算分配关系，扭转了政府财力被肢解的趋势，有利于财政资金统筹使用，有效提高了财政资金使用效率和规范化程度。三是预算编制审核批准机制不断优化，理财科学性和法制性显著增强。实施部门预算改革，建立“两上两下”预算编制制度、项目支出定额标准体系，探索预算绩效管理、预算跨年度平衡机制和中期财政规划管理等制度、机制，健全财政资金使用的审核、决策流程，确保财政资金使用得当，在复杂多变的环境中仍有力保障了不同时期为维护经济社会稳定发展的支出需要。四是预算信息透明度不断提升，预算执行监督力度不断加强，硬化预算约束。改革开放以来，我国预算信息公开走过了“不公开——适度公开——非涉密事项一律公开”的路径，公开程度大幅提升，积极回应社会公众关切，加强监督、硬化约束的思路贯穿整个预算制度改革，预算编制过程基本实现始终在公开透明状态下运行，预算执行过程基本建立起人大外部监督、财政部门内部监督相结合，事前、事中、事后监督相结合的立体监督体系，体现了财政资金“以众人之财，办众人之事”的属性。

图1 当前预算管理主要过程及相关机构关系

但是应当看到，与现代政府预算管理的要求相比，当前预算制度仍然存在一些问题，深入推进相关改革还面临诸多挑战。

一是预算权责落实不够清晰，预算实际约束力不足。新《预算法》明确了各部门在预算编制执行各个环节所负责任，但是在具体改革举措中尚未落实:一方面，人大对预算的监督权流于程序，在预算编制、调整和执行的全过程中既缺乏必要制约的手段和措施，也缺乏审核、监督所需的专业知识，加之审议时间较为仓促，导致预算监督力度不足。另一方面，预算编制、执行相关职权未能有效集中于财政部门，各部门仍留有资金支配权力，一些领域仍存在预算二次分配现象，预算编制、审批流程仍未能完全理顺，财政部门与其他部门之间、上级财政与下级财政之间“代编预算”比例仍然较大，预算落实率有待提高。预算分配关系不规范、不协调导致预算权力被肢解，降低了财政资金使用效率，权责划分不清，导致政府行为“失位”“缺位”，削弱了预算控制力。

二是预算法治化的具体制度设置尚不完善，社会公众参与预算编制、监督过程渠道仍不通畅。由于我国全国人民代表大会的会期设置等问题，致使预算已经开始实施之后，各级人民代表大会才开始对已经付诸实施的预算计划进行审议，存在“待编预算”问题。在预算调整环节，由于缺少详尽的制度约束，调整金额过大、调整程序过于随意，先调整后审批等现象较多，使得预算法律权威被大大消解。在决算环节，目前的制度设计使得对决算进行表决时要么整体肯定，要么整体否决，无法体现具体审议意见。预算编制规定不够细致，编制较为粗放，支出打包汇总列支普遍，编制预算资金使用项目未能具体到“目”级。预算公开广度、深度不足，渠道单一，公开内容不够细化，未能具体说明支出用途和具体项目情况，地方政府预算信息公开明显滞后，无从判断收支是否合理，制约公众参与程度。

三是预算之间缺乏统筹，未能充分满足现代预算制度的要求。我国已经建立由一般公共预算、国有资本经营预算、政府性基金预算和社会保障预算组成的预算体系，并且对每本预算的具体作用范围、管理要求等也做出了规定，但是四本预算之间缺乏联系。这一问题主要集中在政府性基金预算和国有资本经营预算。政府性基金预算与一般公共预算支出项目存在较多重合，各项目资金结余或缺口在政府性基金预算内部与其他预算之间统筹安排使用的具体内容和相关程序还需要进一步完善；国有资本经营预算调入、调出受国有企业收益和预算科目设置的限制，与一般公共财政预算的划转问题还要进一步明确。此外，针对社会保障预算能否与国有资本经营预算打通，通过国有资本经营预算补充社会保障预算也是未来应当解决的重点问题。

三、深化政府预算制度改革的努力方向和具体建议

党的十八届三中全会提出，财政是国家治理的基础和重要支柱，科学的财税体制是优化资源配置、维护市场统一、促进社会公平、实现国家长治久安的制度保障。党的十九大立足全局，从战略的角度出发，强调要加快建立现代财政制度，并明确了深化财税体制改革的目标要求和主要任务。新一轮财税体制改革的目标是建立“与国家治理体系和治理能力现代化相适应”的制度基础，与之对应的现代预算制度基本特征应当包括内容完整、编制科学、执行规范、监督有力、讲求绩效和公开透明。对照这一要求，下一步预算制度改革还可以从以下几个方面继续努力:

（一）树立预算新理念，推动建立现代预算制度

建立现代预算制度，充分发挥预算在提升公共资源配置效率、强化对政府约束力和提升国家治理水平方面的作用，必须首先转换认识，树立预算新理念，将预算放在政府活动中更加重要的位置上。一是摒弃简单的“会计观”，树立预算综合大理念。更加注重提高资源使用效率,更加有效约束政府行为，注重预算对于国家治理的重要引领作用。同时还要注意到，预算不是财政部门一家的工作，还应当加强人大、财政和审计部门在相关工作中的配合。二是摒弃政府、社会与市场的“对立观”，树立预算统筹大观念。现代国家治理过程是在党的领导下多元参与、共同治理的过程，预算制度改革应当体现多元共治理念，疏通各方参与渠道，激发社会治理的意愿和能力，推动政府职能转变，切实提高政府行政能力。三是摒弃公平与效率的“矛盾观”，①陈龙.预算的建构力［M］.北京:经济科学出版社，2015年版。树立预算包容大观念。应当看到，由于预算制度体现了公权力，因此不仅要在判断经济价值时考虑公平与效率，还必须充分考虑社会效益。在评价预算制度时，公平与效率的关系不是对立的，而是相互促进的，一方面，社会公平本身就是预算制度应当实现的一种社会效益，另一方面，提高预算透明度，提升决策民主程度，保证程序公平，又能显著提高财政资金使用的科学性。

（二）强化政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险基金预算与一般公共预算的统筹衔接，完善预算体系

新《预算法》确立了“四本预算”的政府预算体系，但当前四本预算统筹仍显不足，一些预算审批制度等关键衔接环节尚未打通，应当根据中央和地方的不同情况，有效整合四本预算，进一步完善预算体系。针对政府性基金预算，要立足于政府性基金预算的功能定位，在确保预算完整、独立的前提下，根据预算管理资金的专用性或一般性明确是否纳入与一般公共预算统筹衔接范围，将不符合专款专用性质的资金统筹到一般公共预算，对于具有较强公共属性的支出，应当逐步纳入一般公共预算统筹解决，结合“清费减负”，对于一些不符合现代预算制度要求的政府性基金项目，应予以清理，但同时也要注意防止为规避《预算法》对基金设立的限制，刻意将政府性基金预算统筹到一般公共预算。对于国有资本经营预算，下一步应以增强完整性、统一性为重点，逐步在中央政府层面将各部委、总局、局所属企业纳入预算范围，形成全口径管理；从制度上详细规定国有资本经营预算的预算单位、收益上缴等问题，明确部门分工，确定财政部门作为预算主管部门的作用；要统筹国有资本经营收入，打破支出限制，同时避免国有资本经营预算支出与一般公共预算支出重叠，理顺国有资本经营预算制度。对于社保基金预算，应当结合一般公共服务均等化要求，改变由于社保制度不统一，同属社会保障性质支出却列支于不同预算中所带来的预算衔接障碍，理顺预算归属。

（三）改进预算编制，提高预算的规范性和科学性

预算的编制方法和具体的执行程序是各项预算改革和管理的基础，当前我国预算的编制和执行管理方法仍存在一些不足，需要进一步提高预算的规范性和科学性，为预算执行提供基础，为预算监督提供依据，切实做到非经法定程序不得列支。一是进一步完善部门预算制度，厘清权力责任范围。强化预算编制过程中财政部门的统一编制权，减少准预算部门的资金分配权，增强总额支出控制能力，提高财政资金使用效率。二是理顺预算编制流程，适当调整预算编制时间，协调好各级预算单位编制时间和人大审议批准时间，解决“代编预算”和“待编预算”问题，提高预算法律权威性和准确性。三是根据经济社会发展需要更新预算科目体系。合理界定部门预算支出范围，细化功能分类，将每一项支出都具体分解到基层单位。完善收支标准的确定方法，使得预算科目的设置能全面、准确地反映政府职能，体现政府的所有收支活动，进一步提高预算精细化、实用化程度。四是深入实施中期财政规划管理，完善跨年度预算平衡机制。提高中期财政规划的科学性，增强对年度预算编制的指导作用，严格规范超收收入的使用管理。提高财政部门中长期的收入波动预测能力和支出规划能力，加强财政规划与经济社会发展规划衔接。

（四）全面推进预算绩效改革，为建立现代预算制度打下基础

预算绩效改革不仅是一种预算编制方法上的革新，更是预算理念的革新，是整个政府管理水平变革的重要标志。一是树立绩效管理意识，充分调动政府实行预算绩效的积极性。建立预算绩效奖励约束机制，每一年度开始预算草案时应当对上一年度的预算资金安排做出绩效考评，通过适当增减专项转移支付，奖优罚劣，对严重违反中央部署，造成财政资金浪费的地方和部门予以严肃问责。加大绩效预算宣传力度，特别针对地方政府，要转变政府随意花钱，随意上项目，财政资金无效、低效使用的状况。二是将绩效管理与政府预算制度紧密结合起来。绩效管理应与预算管理形成合力，将绩效管理思想运用于预算编制、审批、执行、决算全过程，做到全周期绩效评价，并根据绩效考核标准设立激励约束机制，提高预算运行科学性和准确性。三是创新绩效管理方式，积极开展多样的管理方式适应社会治理要求。针对全面推进绩效管理成本大、周期长、任务重的阻碍，探索采用自评和他评相结合的方式推进。针对地方政府和相应预算支出部门，可以借鉴内部控制等方式，首先针对自身经常性支出进行管理，将自评结果报告财政部门作为来年财政部门考核绩效管理工作的依据。同时针对地方政府和相关部门的重大事项和政策支出项目，还可以引进有相关技术背景的社会第三方评价咨询机构协助政府完成。

（五）进一步提高预算透明度，借助信息化提升行政效率

预算透明度是衡量现代预算水平的重要指标，预算实行的好坏必须由社会公众做出评判，而做出评判的基础就是预算信息公开。完善保证预算透明的法律法规，明确披露内容、披露方式以及惩罚机制，扩大财政信息公开范围，做到非涉密事项一律公开，根据政府层级不同，确定预算信息披露精细程度，构建政府财务报告体系，创新预算信息公开渠道，保证社会公众能够及时、全面获取相关信息，提升社会公众对预算的认知水平和参与预算监督的能力。借助信息化技术进一步整合政府财政信息，实现政府间信息共享。预算制度功效的发挥有赖于信息的可信性和流通性，信息流通越通顺，可信性越高，就更能使预算发挥作用；信息越闭塞，流通越不顺畅，就会使政府行政效率进一步下降。推进预算信息公开，完善不同层级间政府信息传递渠道，实现政府内部纵向、横向财政信息共享，从而进一步提高预算的完整性和透明度，可促进提高行政效率，更好地服务现代国家治理。