改革开放四十年我国金融改革历程与展望
——从国家财政角度的观察与思考

张 昊

内容提要:改革开放40年来，国家财政积极支持和推动金融体制改革，在改革国有金融机构，防范和化解金融风险，推动建立完善多层次资本市场，协助加强金融监管，强化国有金融资本管理等诸多方面发挥了重要作用。站在改革开放40年的时间节点上，应当认真总结过去改革取得的成效与不足，继续深入推进改革以解决当前面临的难题。本文在梳理改革开放以来金融体制改革历程的基础上，总结了国家财政支持金融体制改革的主要成就和当前面临的挑战，最后结合党的十九大报告精神从国家财政角度为下一步继续深化金融体制改革的方向进行了展望，并提出了政策建议。

改革开放以来，我国金融体制改革沿着中国特色社会主义道路，从无到有构建了中国特色的金融体系，并不断完善，逐步扭转了改革初期计划主导的行政体制，走向市场化主导的金融体系，并不断提高监管能力，取得了举世瞩目的成就。在此过程中，国家财政积极支持推进改革国有金融机构，防范和化解金融风险，推动建立完善多层次资本市场，协助加强金融监管，不断强化国有金融资产管理。同时，国家财政出台特殊支持政策，大力推动金融支持科技创新、创业就业、三农发展和基础设施建设，在推动金融改革发展、完善金融支持政策中起到了重要作用。

2018年是我国金融体制改革40周年，我们有必要在这个历史节点回顾和梳理我国金融体制改革成就、经验和教训，并为下一步国家财政更好地推动深化金融体制改革探索和积累更多的经验和启示。

一、四十年来金融领域改革的主要探索

改革开放以来，我国经济社会得到迅猛发展，而维系如此持久稳定的高速增长，需要长期稳定的资本支持，40年来财政积极推动金融体制改革，并协助建立了与各个阶段相适应的金融体系，为不同阶段经济社会发展提供了有力的资本支持。

（一）金融体制改革的初始阶段（1978-1992年）

随着十一届三中全会的召开，包括金融改革在内的经济体制改革拉开大幕，由于财政和金融不分家的“大一统”金融体系已经不能适应新阶段对金融体系的需求，在各级财政的协助下，银行机构开始重新恢复办理独立的金融业务，随后其他非银行金融机构也逐步恢复和建立起来。1979年10月，邓小平提出“要把银行作为发展经济、革新技术的杠杆，要把银行办成真正的银行”，“财政金融分家”、恢复银行的金融功能、重构金融体系的工作进一步加快。

1.以中国人民银行为核心的中央银行体系正式确立

从1978年开始，中国人民银行着手剥离非央行职能，逐步完善其作为金融体系核心管理机构的中央银行体系。1978年召开的五届人大一次会议决定将中国人民银行总行从财政部独立出来，同时行使中央银行和商业银行的职能。1983年9月，国务院发布《关于中国人民银行专门行使中央银行职能的决定》，明确了中国人民银行作为我国中央银行的性质和地位，并于次年设立中国工商银行，承接中国人民银行的商业银行职能。中国人民银行完全从财政体系中独立出来，并剥离了商业银行功能，成为我国金融体制改革的标志性成果。

2.以银行机构为核心的多元化金融机构体系逐步建立

随着金融体系与财政体系逐渐分离，在国家财政的积极推动和大力支持下，银行、保险、信托、证券、融资租赁等各类金融机构纷纷恢复和创立，金融体系呈现出蓬勃发展的势头。1979年2月，中国农业银行恢复成立。1979年3月，中国银行从中国人民银行分离。1983年5月，中国人民建设银行转型成国家专业银行。1984年1月，中国工商银行正式成立。1986年重新组建新中国第一家股份制银行——交通银行，随后又陆续成立了深圳发展银行、广东发展银行等多家股份制银行，至1992年，我国银行体系已经基本建立。①周小川:大型商业银行改革的回顾与展望［J］.中国金融，2012（06）:10-13。

与此同时，非银行金融机构也逐渐恢复建立。1979年10月，中央下发《关于恢复国内保险业务和加强保险机构的通知》，保险业开始正式恢复经营。同月，中国国际信托投资公司正式成立，成为改革开放以来成立的第一家信托公司。1987年9月，中国第一家证券公司——深圳特区证券正式成立。

3.初步建立以场外柜台交易为主的国债市场

改革开放后，国家开始恢复国债发行，并借此逐步建立以场外柜台交易为主的国债市场。1981年财政赤字增加，国家开始恢复国债发行，1981年发行第一批48.66亿元国库券，基本采取行政摊派方式发行。1988年前后又发行了五个品种的国债，国债规模开始扩大。为了解决发行国债的流通问题，1988年4月和6月，国家先后批准61个城市进行国债流通转让试点，并于1991年初将国债流通转让范围扩大到全国400个地级以上城市，全国性的国债二级市场正式建立。②高坚:中国债券资本市场［M］.经济科学出版社，2009:214-228。

（二）金融体系快速发展阶段（1992-1997年）

1992年1月18日至2月21日，邓小平视察武昌、深圳、珠海、上海等地，并发表了著名的“南方谈话”，强调坚持以经济建设为中心，打破在计划和市场争论问题上的束缚，坚定不移地推进改革开放。随后召开的党的十四大正式确立了社会主义市场经济体制的改革目标，明确市场在资源配置中起基础性作用。1993年11月，党的十四届三中全会审议通过了《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》，将十四大提出的经济体制改革目标和基本原则具体化。1993年12月，国务院下发关于金融体制改革的决定，明确要建立在国务院领导下，独立执行货币政策的中央银行宏观调控体系；建立政策性金融与商业性金融分离，以国有商业银行为主体、多种金融机构并存的金融组织体系；建立统一开放、有序竞争、严格管理的金融市场体系。社会主义市场经济改革取向的金融体制改革加速推进。

1.银行等金融机构规模迅速扩大

图1 1978-1992年国债发行额

1994年我国相继成立了专门办理政策性信贷业务的国家开发银行、中国进出口银行和中国农业发展银行三家政策性银行，承接四大国有银行的财政性业务，四大国有专业银行转型为国有商业银行。1995年3月，《中国人民银行法》颁布，以法律的形式确定了中国人民银行的中央银行地位和职能，同时还规定，“中国人民银行不得对政府财政透支，不得直接认购、包销国债和其他政府债券”，切断了政府通过中央银行以发行货币方式进行融资的手段。1995年5月，《商业银行法》颁布，明确了商业银行的性质、地位及与其他金融市场主体之间的关系，并为商业银行自主经营、提高资产质量提供了法律保障。至此，我国商业银行体系已初步建立。

除了银行机构，证券公司、信托公司、保险公司和基金公司等非银行金融机构也获得长足发展，在机构数量和资产规模上均有较大的提升，尤其是1995年《商业银行法》确立我国金融分业经营的格局后，大量证券经营机构等非银行金融机构从商业银行中剥离出来，成为独立的金融机构。

2.以上海证券交易所和深圳证券交易所为核心的资本市场正式建立

1990-1991年上海和深圳证券交易所正式成立，标志着我国股票市场的初步形成。1992年12月，国务院发布《国务院关于进一步加强证券宏观管理的通知》，明确了证券市场建设和发展的目标、原则、要求。1993年《公司法》正式出台，为企业机构合法经营提供了法律依据。

债券市场方面，在国家财政的组织下，债券发行市场化进程开始启动。1995年国债发行利率开始实行市场化制定，标志着我国债券发行的市场化正式开始。随着国债发行规模的扩大以及国债期货市场的开辟，交易所债券市场交易开始活跃，有力推动了我国国债的发行和流通。1996年，人民银行和财政部共同议定并报经国务院同意后，在原中国证券交易系统有限公司的基础上改组设立了中央国债登记结算有限责任公司，承担国债和国内其他债券的统一登记、托管和结算职能。1996年记账式国债在沪深证券交易所大量发行，债券回购交易也在交易所市场推行。

图2 1992-1997年股票筹资总额情况

图3 1992-1997年债券市场规模变化情况

3.实现汇率并轨，成功建立以市场供求为基础的、单一的、有管理的浮动汇率制度

1994年之前，我国实行的是官方汇率和外汇调剂市场汇率并存的汇率制度，在外汇管理上实行的是外汇额度留成制度，这样的外汇制度在调动各方面的出口积极性上起到了明显的作用，但是同时也留有制度漏洞。1994年1月1日，我国对外汇管理体制进行改革，实行汇率并轨，取消人民币官方汇率，实行以市场供求为基础、单一的、有管理的浮动汇率制，初步确立市场在外汇资源配置中的基础地位。1996年12月1日，我国不再限制不以资本转移为目的的经常性国际交易支付和转移，不再实行歧视性货币安排和多重汇率制度，实现了人民币经常项目可兑换。①胡晓炼:我国外汇管理体制改革的历程和经验［J］.中国金融，2008（07）:10-12。

4.初步建立分业监管体制

改革开放之初，我国金融体制改革开始起步，金融监管采取由中国人民银行统一进行的混业监管模式，随着金融行业的扩张，这样的金融监管模式显得力不从心，尤其是从1993年开始，资本市场迅速扩张，股票、债券市场以及银行业、信托业都出现了较大规模的违规案件，凸显了我国金融监管体系的不足。1992年10月成立了国务院证券委员会和证券监督管理委员会，负责股票上市发行的监管。1993年底，国务院发布了《关于金融体制改革的决定》，奠定了我国金融分业监管体制基础。1995年以来，陆续通过的《中国人民银行法》《商业银行法》《保险法》等金融法律奠定了我国金融体制分业经营的法律基础。

图4 1992-1998年人民币汇率变化情况

（三）金融体系的规范和重整阶段（1997-2003年）

1997年上半年，经济过热开始逐步显露，前一阶段金融体系的快速发展留下了诸多隐患，银行不良资产率攀升，股票和债券市场也暴露了多起违规操作事件。1997年下半年，亚洲金融危机开始席卷全球，我国金融体系也受到严重冲击，系统性风险开始暴露，金融体系进入规范和重整阶段。党中央和国务院审时度势，以极大魄力对金融体系进行深层次改革，通过规范和重整，化危机为机遇，在将金融领域积累的风险逐步化解的同时，建立起更加规范有序的金融体系。

1.成立四大资产管理公司，接收四大国有商业银行剥离的不良资产，清理整顿地方金融秩序，着力化解系统性金融风险

1998年，受亚洲金融危机影响，以及我国银行体系大跨步发展的风险累积，我国银行体系不良贷款率不断攀升，面临着前所未有的巨大危机。1999年经国务院批准，由财政部出资成立了信达、华融、东方和长城四家资产管理公司，分别对口承接建、工、中、农四大国有银行所剥离的1.4万亿元不良资产，此后四大资产管理公司又分别于2004年和2005年两次承接5420亿元和7050亿元不良资产。为了促进大型国有银行转型发展，1998年财政部在当时全国财政收入只有9875.95亿元的情况下发行了2700亿元特别国债补充四大国有商业银行的资本金，是国家财政利用国家信用举债支持国有商业银行改革的重大举措，是符合市场经济规律以及当时宏观环境的真实注资，也是财政支持金融改革的重要体现。2003年12月，国务院成立中央汇金公司代表国家对重点金融企业行使出资人权利和履行出资人义务，随后汇金公司以450亿美元外汇储备对中国银行和建设银行注资，2005年4月和2008年11月又分别以150亿美元和190亿美元外汇储备对工商银行和农业银行注资，上述资金均是国家财政掏出“真金白银”对国有商业银行的注资，是国家财政支持国有商业银行股份制改革的重要体现，为化解我国银行体系积累的重大风险因素作出了巨大贡献。

图5 1997-2003年银行业不良资产率变化情况

1998年，为了解决“金融三乱”问题，财政部会同有关部门，先后印发了一系列关于清理整顿地方金融秩序的规定，支持地方财政部门多方筹措资金，化解金融风险。2005年，针对证券公司违规操作问题，在对证券公司的综合治理工作中，国家财政制定了多项个人债权收购政策，明确了风险补偿的市场化原则以及收购范围、标准。在化解地方金融风险的过程中，各级财政不断总结经验、教训并及时采取有效措施，不仅妥善解决了高风险证券公司、信托公司等金融机构的债权兑付问题，还有力维护了金融稳定和社会稳定。

2.通过对货币政策的灵活运用，建立起了一套较为成熟的宏观调控体系

通过中央银行体系的完善和发展，我国基本建立起了一套以中国人民银行为核心的中央银行体系。1996年，全国统一的银行间同业拆借市场正式建立，同业拆借市场利率（CHIBOR）开始形成。1995年，财政部、中国人民银行和国家证监会开展联合整治，国债回购市场逐渐规范。1997年6月，银行间债券回购业务在中国外汇交易市场正式开展。上述一系列的政策和制度安排为中央银行开展以债券买卖为主的公开市场业务，以及商业银行充分运用证券资产、灵活调节资金头寸、减少金融风险等创造了条件。

从1998年开始，我国政府主动运用宏观调控体系来调节经济，实施积极的财政政策和稳健的货币政策相结合的宏观调控手段，成功实现了经济“软着陆”。中国人民银行从1998年开始重新恢复公开市场操作业务，并逐步将其作为央行调控基础货币的主要工具，公开市场利率已经成为货币市场的基准利率。①周小川:建立符合国情的金融宏观调控体系［J］.中国金融，2011（13）:9-13。

图6 1997-2003年GDP增长率变化情况

3.全国银行间债券市场建立，债券市场趋于成熟

1997年上半年，部分银行等金融机构利用债券市场的回购方式将大量资金违规投入股票市场，扰乱了正常的市场秩序。根据国务院的统一部署，中国人民银行决定商业银行全部从沪深交易所债券市场转向全国同业拆借中心，成立银行间债券市场。在此基础上，人民银行开始在银行间债券市场进行以买进债券和逆回购投放基础货币为主要手段的公开市场操作，为商业银行提供流动性支持。同时，财政部也在银行间债券市场发行多只国债，仅1998年就发行了包括补充国有商业银行资本金的2700亿元特别国债、对冲下调存款准备金率的423亿元专项国债、1000亿元建设国债和谈判发行的513亿元国债在内的4636亿元国债，为全国银行间债券市场规模扩大提供了有力支持。此后随着银行间债券市场的发展，该市场逐渐成为我国债券交易的主要场所，为人民银行进行公开市场业务操作提供了场所，也为我国央行推动利率市场化改革打下了基础。

图7 1997-2003年债券发行量变化情况

4.正式确立“一行三会”分业监管格局

针对中国金融体系在亚洲金融危机中暴露出的问题，国家决定对金融业实现分业监管，并逐步将证券业和保险业的监管从人民银行统一监管中分离出来，分别由证监会和保监会负责。1997年年底，第一次全国金融工作会议召开，会议的一项重要议题是部署金融监管改革，形成了“一行三会”的分业监管格局。1998年6月，国务院决定将证券委员会并入中国证券监督管理委员会，将中国人民银行的证券监管权全部移交证监会。1998年11月，国务院决定成立中国保监会。中国人民银行管理体制进行重大改革，撤销省级分行，跨省区组建九家分行，以增强金融监管的独立性和有效性。2003年12月，我国修订了《中国人民银行法》，银监会正式成立并接管了人民银行的银行监管职能。由此，由“一行三会”组成的分业监管格局正式形成。

（四）金融体系市场化改革阶段（2003-2013年）

2003年10月，党的十六届三中全会召开，会议审议通过了《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》，明确了包括完善我国宏观调控体系、深化金融改革、发展多层次的资本市场体系、健全市场化金融调控机制、在防范风险的前提下逐步实现资本项目可兑换等多项重大金融改革政策，成为新阶段金融体系市场化改革的纲领性文件，为金融体系市场化改革规划出完整的蓝图。

1.主要金融机构逐渐完成股份制改革，市场化程度大大增强

随着金融体制改革的推进，我国银行体系成功摆脱了居高不下的不良贷款率，并以此为契机纷纷引进战略投资者并完成股份制改革，市场化程度大大增强。为了帮助农村信用社消化历史包袱，减轻因执行保值储蓄政策带来的财务压力，财政部自2003年起对29个改革试点省的亏损农信社保值储蓄业务给予了财政补贴，减轻了农信社的历史包袱，为农信社推动股份制改革创造了条件。2005年6月，交通银行在香港联交所上市，成为第一家上市的国有大型银行，其后建、中、工、农四大行纷纷完成上市。至此，国有商业银行股份制改革正式“收官”，也标志着我国银行体系的市场化改革阶段完成。

图8 2003-2013年银行业金融机构总资产规模变化情况

非银行金融机构也逐步推进市场化改革。信托业方面，信托行业经历了前一阶段的整理和规范后，信托机构从700多家压缩至60余家，积累的风险逐步消除，开始走向正轨。证券业方面，2005年前后，我国先后发布了多项法律、法规，进一步推动了证券行业市场化改革进程，并规范和完善了证券行业监管体系。保险业方面，2006年国务院为推动保险业市场化改革、促进保险行业健康发展，发布了多项改革指导意见，进一步推动深化保险行业市场化改革，2006年前后，中国人保财险、中国人寿、平安保险、太平洋保险等保险公司也纷纷在国内外上市。2007年10月，财政部和中央汇金投资有限责任公司共同发起设立中国再保险（集团）股份有限公司，注册资本金361.49亿元，公司整体承继原中国再保险（集团）公司及6家子公司的业务，标志着我国再保险领域布局完成，对推动保险业健康稳定发展、防范系统性风险起到了重要作用。

2.多层次资本市场体系基本建立

2004年2月，国务院颁布了《关于推进资本市场改革开放和稳定发展的若干意见》，对建立多层次资本市场体系进行全面部署，由此拉开了建设多层次资本市场体系的序幕。2004年5月，深圳证券交易所设立中小板块。2006年，修订后的《证券法》和《公司法》正式施行，该修订降低了公司设立门槛，规范了企业上市相关规则，完善了公司法人治理相关制度，健全了对股东尤其是中小股东利益的保护机制，为多层次资本市场的建立奠定了法律基础。2009年10月，深圳证券交易所推出创业板。2013年5月，全国中小企业股份转让系统正式作为全国性的新三板平台投入实质运营。2013年8月，国务院和证监会出台多项指导意见，正式确立区域性股权市场为我国多层次资本市场体系中的一部分，也标志着我国多层次、场内场外相结合的资本市场基本建立。

图9 2003-2013年股票筹资规模变化情况

3.以市场为核心的外汇管理制度基本成型

2005年7月21日起，我国开始实行以市场供求为基础、参考一篮子货币进行调节、有管理的浮动汇率制度，人民币汇率不再盯住单一美元，形成更富弹性的人民币汇率机制。2006年起央行授权中国外汇交易中心发布人民币汇率中间价，各银行在央行规定的浮动幅度内自行挂牌。2015年8月11日，中国人民银行调整人民币兑美元汇率中间价报价机制，这一调整使得人民币兑美元汇率中间价机制进一步市场化，更加真实地反映当期外汇市场的供求关系，标志着我国外汇管理制度市场化改革取得重大进展。

图10 2003-2014年人民币汇率变化情况

随着金融改革的不断深化，人民币国际化进程显著加快。2003年，香港人民币离岸市场正式建立。此后，包括新加坡、伦敦等多个人民币离岸市场逐步建立并快速发展。2016年10月1日，人民币正式加入SDR货币篮子，标志着人民币正式成为全球储备货币种类之一，成为人民币国际化正式进入新阶段的重要里程碑。

4.利率形成机制的市场化基本完成

党的十四大《关于金融体制改革的决定》确定了建立以市场资金供求为基础，以中央银行基准利率为调控核心，由市场资金供求决定各种利率水平的市场化利率形成机制的改革方向。

在深入推进金融体制改革的过程中，我国已建立了银行间同业拆借市场，并形成了市场化的银行间拆借市场利率，此后国债、政策性银行债发行利率采用市场化招标方式，为利率确定机制的市场化改革奠定了良好基础。1998年、1999年和2004年人民银行四次扩大金融机构贷款利率浮动区间，利率市场化改革开始加速。2004年10月，贷款利率上浮和存款利率下浮均取消封顶。2006年、2008年、2012年6月和7月人民银行四次扩大利率浮动区间，2013年7月央行正式放开金融机构贷款利率管制。此后，2014年和2015年央行又两次扩大存款利率浮动上限，2015年10月，央行正式放开金融机构存款利率管制，由金融机构根据商业原则自主确定存贷款利率，标志着利率市场化基本完成。考虑到利率市场的稳定，存贷款方面仍设有基准利率以及市场利率定价自律机制，存在一定程度的“双轨制”。①易纲:中国改革开放三十年的利率市场化进程［J］.金融研究，2009（01）:1-14。

（五）金融体系市场化改革攻坚阶段（2013年至今）

2012年10月，党的十八大报告对金融市场化改革作出新的部署，提出“要深化金融体制改革，完善金融监管，推动金融创新，维护金融稳定”，并对下一阶段的金融改革目标表述为:“发展多层次资本市场，稳步推进利率和汇率市场化改革，逐步实现人民币资本项目可兑换”。2013年11月，十八届三中全会审议通过了《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，强调要完善金融市场体系，扩大金融业对外开放；完善人民币汇率市场化形成机制；落实金融监管改革措施和稳健标准；加强金融基础设施建设，保障金融市场安全高效运行和整体稳定。金融体系市场化改革开始进入攻坚阶段。

图11 2004-2014年中长期贷款基准利率变化情况

1.强化金融体系监管，防范系统性金融风险

随着新阶段金融混业经营、金融创新、互联网新技术等新趋势的发展，金融综合监管和监管协调机制的构建也成为金融监管改革的重点。2013年由央行牵头的“金融监管协调部级联席会议”建立。2017年11月，国务院金融稳定委员会正式成立。2018年4月，银监会和保监会合并成为银保监会。我国金融协调监管体系进入新阶段。

根据党的十九大报告中“健全金融监管体系，守住不发生系统性金融风险的底线”的要求，为应对金融体系改革产生的新风险和新问题，2017-2018年金融监管机构密集出台了一系列强化监管、降低杠杆的政策，进一步理顺金融体系，有效防范系统性和区域性金融风险。针对地方政府债务风险问题，党的十八大以来，按照党中央关于深化财税体制改革的决策部署和新《预算法》有关规定，国务院、财政部先后发布了《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》《关于进一步规范地方政府举债融资行为的通知》《关于坚决制止地方以政府购买服务名义违法违规融资的通知》《关于规范金融企业对地方政府和国有企业投融资行为有关问题的通知》等多个文件，加快建立规范的地方政府举债融资机制，强化债务限额管理和预算管理，通过发行地方政府债券置换存量债务，建立完善地方政府专项债券制度，布置开展债务风险评估和预警，探索建立应急处置机制，建立常态化监督机制和分类违约处置机制，依法查处违法违规行为，形成了覆盖地方政府债务管理各个环节的“闭环”管理体系，有效防范了系统性风险的发生。

此外，国家财政还协助建立保险保障基金、证券投资者保护基金、期货投资者保护基金以及存款保险机制，并成立了中国保险保障基金管理公司、中国证券投资者保护基金公司，从金融风险监管、风险化解、风险处置三个方面，初步构建了市场化防范化解金融风险的体制，为金融改革提供了重要的风险防范机制保障。

2.地方政府债券扩容，债券市场进入融合发展阶段

2012年银行重新回到交易所债券市场，标志着债券市场进入融合发展新阶段。2015年，证监会发布《公司债券发行与交易管理办法》，极大促进了交易所债券市场的发展。至此，我国统一、多层次、市场化的债券市场体系基本形成。

2014年新《预算法》允许地方政府自主发行债券，从2015年开始，省级政府可以自主在全国银行间市场和交易所市场发行地方政府债券，地方政府债券迅速扩容。2017年全年，全国共发行地方政府债券4.36万亿元。截至2017年末，地方政府债券存量达14.74万亿元，超过国债成为政府类债券规模最大的品种。①数据来源于财政部网站。逐步扩大的地方债券为金融市场提供了较为充足的优质债券产品。

3.政府和社会资本合作（PPP）项目为金融市场发展助力

2013年11月，党的十八届三中全会决定允许社会资本通过特许经营等方式参与城市基础设施投资和运营，PPP模式开始在市政建设领域和金融领域发挥作用。2014年9月，《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》指出，“鼓励社会资本通过特许经营等方式，参与城市基础设施等有一定收益的公益性事业投资和运营”。各级财政部门和金融机构根据PPP项目的特点推出了专项债券、专项资产支持证券等金融创新产品，在为市政工程提供资金支持的同时，也为金融体系提供了新的交易标的，有力促进了金融市场的稳定健康发展。随着PPP模式迅速发展，该模式出现了一些新的问题和风险，为了进一步规范PPP模式的发展，财政部先后发布了《关于规范政府和社会资本合作（PPP）综合信息平台项目库管理的通知》《关于规范开展政府和社会资本合作项目资产证券化有关事宜的通知》等文件，推动了PPP规范健康发展。

4.积极推动普惠金融发展，为科技创新、创业就业、三农发展、基础设施建设等方面提供稳定的资金支持

长期以来，我国普惠金融发展严重滞后，尤其是在农村金融领域、小微企业融资、创新创业发展等方面，普惠金融未能发挥其应有的积极作用。2013年11月，党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》正式提出“发展普惠金融，鼓励金融创新，丰富金融市场层次和产品”。2016年1月，《推进普惠金融发展规划（2016-2020年）》发布，为积极稳妥推进普惠金融发展作出进一步部署。②赵全厚:财政与普惠金融［N］.中国财经报，2017-03-07（006）。国家财政积极推动普惠金融发展，2016年9月，财政部发布的《普惠金融发展专项资金管理办法》从县域金融机构涉农贷款增量奖励、农村金融机构定向费用补贴、创业担保贷款贴息及奖补、政府和社会资本合作（PPP）项目以奖代补等四方面支持普惠金融发展，支持了金融机构向县域、村镇延伸，服务三农或小微企业。③孙晓霞:政府要发挥好“有形之手”的作用:在“2017中国普惠金融国际论坛”的演讲［R］.2017-10-11。

二、四十年来金融改革主要成效和当前面临的挑战

从1978年至今，在党中央和国务院的坚强领导下，金融体制改革取得了举世瞩目的成就，国家财政在推动金融体制改革中也起到了至关重要的作用。纵观40年金融体制改革的历程，我们可以发现金融体制改革的总体方向是更加市场化、更加对外开放、更加多元化的，在此基础上强化金融监管，完善金融基础设施，更好地服务实体经济，这与中国特色社会主义市场经济体制也是相适应的。在这个过程中，国家财政也积极推动金融体制改革，从改革开放之初的全面管理逐渐转变角色，在金融基础设施建设、国有金融资产管理、化解金融风险等多个领域支持和推动金融改革。具体而言，改革开放40年财政推动金融体制改革的成就主要体现在以下八个方面。

一是推动建立以中国人民银行为核心的统一、健全的货币制度。在改革开放以前，中国人民银行主要在财政的指导下工作。随着改革开放的推进，中国人民银行逐渐从财政中独立出来，建立了一套以中国人民银行为核心的独立、统一、健全的货币制度，中国人民银行独立行使发行货币和维持币值稳定的职能，为我国改革开放以来经济快速发展奠定了货币基础。

二是推动建立以银行机构为核心的功能完备的多元化金融机构体系。改革开放之初，我国以银行为主的金融机构依附于国家财政开展工作，随着改革开放的推进，财政逐步转为出资人角色，金融机构体系逐步独立于财政，形成了银行、保险、证券、信托、金融租赁等功能完备的金融机构体系，为经济发展提供全方位的金融支持。

三是推动建立多层次的金融市场体系。我国已初步建立起了一个多层次、市场化以银行间市场为主的债券市场以及包括主板市场、中小板市场、创业板市场、新三板市场和区域股权市场的多层次证券市场，为企业扩大直接融资，推动债券、股票流通起到了重要作用。除此之外，基金市场、期货市场等金融市场也均得到了较好的发展，完善了金融市场结构。

四是推动建立以“一行两会”为核心的规范全面的金融监管体系。改革开放以来，我国建立起了一套与之相适应的以“一行两会”为核心的规范全面的金融监管体系。同时，国家财政协助建立保险保障基金、证券投资者保护基金、期货投资者保护基金及存款保险制度，构建了市场化防范金融风险的体制，降低了出现系统性风险的概率。

五是推动构建以央行利率政策指导体系引导和调控的市场化利率确定机制。我国从改革开放之后逐步放开严格管理的利率，并初步建立了利率市场化确定机制，以及一套各类金融市场以银行间市场基准利率和收益率曲线为基准进行利率定价，通过央行利率政策指导体系引导和调控的利率确定机制。

六是推动建立以市场供求为基础、参考一篮子货币进行调节、有管理的浮动汇率制度。我国加入WTO以来国际化水平逐步提升，逐步建立起了一套以市场供求为基础、参考一篮子货币进行调节、有管理的浮动汇率制度，并实现了经常项目可兑换，为我国扩大对外开放提供了重要的制度基础。人民币国际化也取得了重大进展，香港、新加坡等人民币离岸市场快速发展。

七是推动构建灵活高效的宏观调控体系。改革开放以来，金融体系逐渐完善，资金流通渠道逐步理顺，利率市场化改革取得了较大进展，为建立和理顺货币政策的传导机制奠定了基础。中国人民银行作为中央银行，独立性逐步增强，以其为核心的宏观调控体系开始逐步建立，并在1992年、1998年和2008年治理经济过热、刺激经济增长中发挥了重要作用。

在40年金融体制改革的历程中，也经历了很多挫折和教训，但整体上仍是曲折向上的。不可否认，当前金融体系建设中存在着一些矛盾和问题，金融和财政协调仍有掣肘现象，深化金融体制改革面临着诸多挑战。具体而言，目前的不足主要包括以下几个方面。

一是金融监管严重滞后于金融发展和创新。目前，我国已经建立起了一套分业监管体系，但随着我国金融体系的发展以及金融综合经营的兴起，若仍按照分业监管的惯性来进行监管，对于一些金融创新产品和嵌套产品，将导致监管疏忽和多重监管情况发生，极大削弱了金融监管的政策效果，一个例子就是P2P金融的野蛮生长以及风险的集中爆发。此外，对于一些需要财政部、发改委等部委与金融监管部门共同监管的金融领域仍存在协调不足情况，在监管和审批上缺乏配合，经常发生“一边紧一边松”的无效监管，导致无法形成监管合力。

二是金融体系杠杆率走高，推动金融风险不断积累。随着金融创新的加快，金融领域信用快速扩张，实体部门和部分地方政府过度负债，导致我国宏观杠杆水平过高，金融体系脆弱性加剧。截至2017年末，我国宏观杠杆率为242.10%，其中非金融企业部门杠杆率高达156.9%，金融资金大量流入房地产行业和产能过剩行业，导致产业结构失衡加剧，金融体系风险增加。一些地方政府也通过“明股实债”、地方政府融资平台等方式违规举债。在微观层面上，由于企业过度举债、不良贷款有所上升，侵蚀了银行业资本金和风险抵御能力。跨市场、跨业态、跨区域的影子银行和违法犯罪风险增加，一些金融机构和企业利用监管空白或缺陷打“擦边球”，套利行为泛滥。各类金融控股公司发展迅猛，通过内幕交易、关联交易等违规套取低成本资金用于房地产、产能过剩等领域，增加了金融体系的整体风险。

三是在宏观经济调控中，货币政策与财政政策协调配合仍需加强。在现代市场经济条件下，科学合理地确定两大政策的配合方式及其具体操作，对实现充分就业、物价稳定、经济稳定增长和国际收支平衡的目标具有重要的意义。①贾康:新常态下财政政策的思路与方向［J］.财政与税收，2015（2）。在我国央行从财政部独立出来后，财政政策由财政部具体负责，货币政策由人民银行操作，两者之间在加强沟通协调、形成政策合力上还不够，致使宏观调控政策传导机制不畅，整体效果弱化。

四是国有金融资本管理效率不高，管理机制需要进一步完善。改革开放以来，我国金融体系快速发展，形成了大规模的国有金融资本，目前有多个机构作为国有金融资本代理出资人身份，代理出资人无法统一，国有金融资本无法统一调配，极大地限制了国有金融资本的流动和优化配置。其次，国有金融资本管理中所有者权益被割裂，决策成本较高，落实一项政策需多个部门甚至多个部委协调进行。另外，部分国有金融企业经营管理和人事任免权在金融监管机构，导致其在部分领域“既当裁判员又当运动员”，金融监管部门承担着重要的市场监管职能，若同时履行部分金融机构的出资人管理职责，会影响金融监管的权威性、公正性和有效性，容易导致道德风险。②楼继伟:以“管资本”为重点改革和完善国有资产管理体制［J］.时事报告（党委中心组学习），2016（01）:44-59。

三、下一步深化金融体制改革展望

党的十九大以来，党中央、国务院就金融改革作出一系列决策部署，彰显了深化金融领域改革的决心，也表明下一阶段深化金融体制改革仍然任重而道远，需要锲而不舍、驰而不息的艰苦努力，从多个角度综合推进金融体制改革。在下一阶段深化金融体制改革中需要把握好以下重要原则:第一，回归本源，服从服务于经济社会发展；第二，优化结构，完善金融市场、金融机构、金融产品体系；第三，强化监管，提高防范化解金融风险能力；第四，市场导向，发挥市场在金融资源配置中的决定性作用。①习近平:服务实体经济防控金融风险深化金融改革促进经济和金融良性循环健康发展［N］.人民日报，2017-7-16（01）。与此同时，国家财政也要转变角色，积极稳妥地支持和推动金融改革，加强与金融管理部门协调和配合，进一步推动国家治理现代化。根据当前我国金融体系存在的问题和不足，结合推进落实党中央和国务院相关改革部署，下一步财政在推动金融体制改革上应重点做好以下几方面工作。

一是坚持底线思维，健全金融监管体系，有效防范系统性金融风险。当前和今后一个时期我国金融领域仍处于风险易发高发时期，结构性失衡问题突出，潜在风险和隐患仍在积累，既要防止“黑天鹅”事件发生，也要防止“灰犀牛”风险发生。②周小川:守住不发生系统性金融风险的底线［J］.中国金融家，2017（12）:13-16。在地方政府债务问题上，财政部发布了《关于进一步规范地方政府举债融资行为的通知》《关于坚决制止地方以政府购买服务名义违法违规融资的通知》《关于规范金融企业对地方政府和国有企业投融资行为有关问题的通知》等多项规范文件，下一步需要各地方政府和金融机构全面落实上述文件规定，做好政府融资担保清理整改，进一步规范融资平台公司融资管理，全面排查政府购买服务情况，对违反相关规定的地方政府坚决查处和问责。规范PPP融资模式，严格落实《关于规范政府和社会资本合作（PPP）综合信息平台项目库管理的通知》和《关于规范开展政府和社会资本合作项目资产证券化有关事宜的通知》等相关规定的要求，禁止通过PPP模式违规增加地方政府债务。逐步扩大地方政府债券发行的自主性，“开前门堵后门”，进一步防范和化解地方政府债务风险，更好地守住不发生系统性风险的底线。

二是推动进一步扩大金融体系对外开放，深化利率、汇率市场化改革。积极稳妥扩大金融体系对外开放，稳步推进人民币国际化，提高QFII、RQFII、QDII、RQDII、沪股通、深股通及港股通等通道的资金流通效率，有序实现资本项目可兑换。积极推进实行准入前国民待遇和负面清单管理制度，逐步放宽或取消相关金融领域中外资股比例限制，统一市场准入标准，平等地对待国内资本和外国资本。进一步深化利率市场化改革，在已有的基础上逐步整合央行规定的存贷款基准利率和货币市场的市场化利率决定机制，实现“双轨合一”。稳步推进人民币汇率形成机制改革，不断提高汇率政策的规范性、透明度，引导市场预期，保持人民币汇率在合理均衡水平下的基本稳定。

三是完善财政金融协调机制，推动财政政策和货币政策更好地协同发挥作用。加强和改进金融调控，坚持以供给侧结构性改革为主线，加强货币政策与财政政策协调配合，在稳增长、促改革、调结构、惠民生、防风险等方面形成调控合力，更好地为新时代经济发展保驾护航。进一步完善财政金融协调机制建设，推动财政政策和货币政策协同发挥作用，在现有的协调机制基础上，扩大协调范围，强化沟通制度，确保各项政策能够形成合力，形成完善的、统一的宏观调控体系。

四是贯彻落实好《中共中央、国务院关于完善国有金融资本管理的指导意见》，推动提高国有金融资本管理水平。随着我国金融体系的快速发展，国有金融资产规模迅速扩大，已经成为国有资产中的重要组成部分。2018年6月，国务院发布《指导意见》，系统提出新时期完善国有金融资本管理的一系列政策措施，明确各级财政部门按照权责匹配、权责对等、权责统一的原则履行国有资本出资人职责。落实《指导意见》并全面完善国有金融资本管理需要统筹协调施工图、时间表和责任单位，细化目标任务、强化督促落实，确保加强国有金融资本管理顺利推进、取得实效，不断提高管理的科学化、规范化、市场化和专业化水平，形成更加符合新时代要求的国有金融资本管理体制机制。落实好《指导意见》的相关要求，才能进一步优化国有金融资本管理水平，更好地促进国有金融资本保值增值、提高竞争力和放大国有金融资本功能，保障实现国家战略目标。

五是深入推进债券发行机制改革，更好地引导市场利率形成。进一步完善国债、地方政府债券、政策性金融债发行机制，使其更好地发挥市场利率引导作用和利率市场标杆作用。另外，需要进一步完善国债期货市场建设，推动利率掉期等金融衍生工具的发展，进一步稳定市场利率预期，使其在宏观经济稳定中发挥更大的作用。

六是大力加强金融服务薄弱环节，推动发展普惠金融和绿色金融，增强服务实体经济的能力。①刘昆:增强财政金融协调共同推进结构性改革［J］.财政研究，2016（02）:3-6。由于传统金融体系对小微企业、个体自营户、生产性农户的支持不足，需要积极发挥财政的引导作用。通过费用补贴、资金奖励等方式激发普惠金融活动中相关利益主体的积极性，推动普惠金融可持续发展。积极运用数字普惠金融等金融创新成果，推动普惠金融稳步发展，进一步降低金融服务成本，扩大金融服务覆盖面，深化金融服务渗透率。