新时代我国国有企业混合所有制改革路径探究
——基于全球化时代市场经济的视角

姜 凌，许君如

混合所有制经济是指在同一经济组织中不同的产权主体通过控股参股、合资合作、并购重组等方式, 实现资本多元投资, 相互渗透、贯通、融合而形成的新的产权配置结构和经济形式。它具有财产来源社会化、产权结构层次化、投资主体多样化、出资者责权有限化、企业管理科学化等基本特征, 是一种内在兼容、优势互补、富有效率的企业组织形式。*王恒：《西方国家发展混合所有制经济的借鉴与启示》，《湖北经济学院学报》2007年第4期。中国共产党十八届三中全会明确提出混合所有制是基本经济制度的重要实现形式。党的十九大进一步提出深化国有企业改革，发展混合所有制经济，培育具有全球竞争力的世界一流企业。*习近平：《决胜全面建成小康社会 夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利》，北京:人民出版社，2017年。在我国经济发展由高速增长向高质量增长转型，并持续推进逐步引领新一轮全球化进程的新时代，要充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，就必须进一步对市场重要微观主体国有企业进行改革，发展混合所有制经济，激发企业活力和创造力。推进国有企业混合所有制改革的实质是，在社会主义市场经济条件下，通过重构国有企业的产权结构，将不同所有制性质的资本主体联合在一起，实现主体多元化，并按照市场规则来激励微观主体各参与方，充分发挥各参与方不同所有制的特点，取长补短，优化资源配置，提高运行效率，实现政府资本价值提升。

一、国有企业混合所有制改革研究综述

混合所有制作为全球普遍的经济形式，在欧美和亚洲的日本、新加坡等国都有较早的实践。国有企业不仅仅是社会主义国家特有的经济现象，也存在于许多西方国家中，只是在不同国家的定位和目标不尽相同。因此，国有企业混合所有制改革在呈现出全球化特征的同时，在不同国家亦有其不同特点。

国外对国有企业混合所有制的研究，更多地从公司治理和企业绩效的角度来阐述。首先是从国有企业为什么要进行混合所有制改革的角度出发，分析国有企业效率低下的原因。科斯认为，企业的边界最终将由市场机制的边际交易成本和企业组织的边际组织成本相等时的那一点决定，他强调企业的边界决定了企业的效率。[注]科斯: 《论生产的制度结构》，盛洪、陈郁译，上海：上海三联书店， 1994年。从世界范围来看，国有企业的目标多重性通常被视为造成其效率低下的重要因素，政府官员可能通过行政手段影响国有企业的管理者，使国有企业的目标发生变化从而导致国有企业效率低下。[注]A.Shleifer, R. W. “Vishny,Politicians and Firms,” The Quarterly Journal of Economics, Vol.109,No.4,1994,pp.995-1025.从市场运行来看，国有企业有多重目标追求，在某些情况下政策对国有企业的影响甚至超过市场价格，这就是国有企业效率低下的原因。[注]M. Boycko, A.Shleifer, R. W. Vishny, “A theory of Privatization,” Economic Journal, Vol.106,No.436,1996,pp.309-319.Young-Sam Kang，Byung-Yeon通过使用固定效应模型对企业绩效和所有权结构关系进行分析，表明市场化国有企业绩效优于政府控制下的国有企业。[注]Young-Sam Kang，Byung-Yeon, “Ownership Structure and Firm Performance: Evidence from the Chinese Corporate Refor,” China Economic Review，Vol.23,No.2,2012,pp.471-481.国有企业越接近市场化的运作，在解决效率方面就越显著，混合所有制改革就是国有企业更接近市场化运营管理的路径。Cuervo 和 Villalonga提出国有企业进行改革后，企业目标从多元化向一元化转变，企业股权所有者更多以经济利益为导向，在发展战略和经营策略制定方面更趋完善。[注]A. Cuervo, B. Villalonga, “Explaining the Variance in the Performance Effects of Privatization,” Academy of Management Review, Vol.25,No.3,2000,pp.581-590.

我国理论界和实际经济部门的专家学者早在上世纪80年代就开始进行相关研究。以吴敬琏为代表的经济学家提出在国有企业改造过程中引入非国有资本，保持国有控股或参股。此后，在国有企业混合所有制改革的研究中，众多学者也进行了多方面的研究拓展。发现在坚持公有制为主体的基础上，通过构建现代企业制度、引入非国有资本、实行混合所有制改革，对提高国有企业绩效同样可起到重要作用。宋立刚和姚洋利用面板数据研究了国有企业改制对企业绩效的影响，混合所有制企业的资本利润率都比纯国有企业的资本利润率高。而控制权转移对国有企业绩效的影响比所有权转移对国有企业绩效的影响更为显著。[注]宋立刚、姚洋：《改制对企业绩效的影响》，《中国社会科学》2005年第2期。胡一帆等人以世界银行对中国300家左右的国有企业的调查数据为样本，研究发现民营机构控股的企业比国有控股的企业绩效表现更好。[注]胡一帆、宋敏、张俊喜：《中国国有企业民营化绩效研究》，《经济研究》2006年第7期。

近年来我国就国有企业发展混合所有制合法性和优越性等的研究,较有代表性的包括:何自力等阐述了新时期发展混合所有制的目的和意义；[注]何自力:《混合所有制经济：性质、目的与根本方向》，《人民论坛·学术前沿》2014年第9期。李维安、郑志刚等从不同视角研究了国有企业混合所有制改革的逻辑原理和实现路径。[注]李维安:《深化国企改革与发展混合所有制》,《南开管理评论》2014年第3期。郑志刚:《国企公司治理与混合所有制改革的逻辑和路径》,《证券市场导报》2015年第64期，第12页。武常岐和张林以1998—2007年的工业企业数据为样本，比较研究了国有企业改革中企业所有权变化和控制权变化对企业绩效影响的差异，结果显示，当非国有资本进入国有企业以后，尤其是国有企业的控制权转移到非国有股东以后，国有企业的经营绩效将明显提高，表明国有企业改革中控制权的转移才是完善国有企业改革推进的重点。[注]武常岐、张林:《国企改革中的所有权和控制权及企业绩效》，《北京大学学报》2014年第5期。黄速建在对国有企业改革的特征阐述的基础上，通过数据统计对我国混合所有制企业发展概况做了描述，阐述了发展混合所有制经济的正当性，指出国有企业进行混合所有制改革的重点问题。[注]黄速建:《中国国有企业混合所有制改革研究》,《经济管理》2015年第7期。廖红伟、丁方则进一步从混合所有制产权理论角度，就产权多元化对国有企业经济社会绩效的综合影响分析中使用的理论体系，对产权理论、委托-代理理论及股权结构理论及中国混合所有制改革的借鉴做了阐述。[注]廖红伟、丁方：《产权多元化对国企经济社会绩效的综合影响——基于大样本数据的分析》,《社会科学研究》2016年第6期。许光建、孙伟则指出混合所有制改革面临“政府热、企业冷”的局面，要攻克改革难关，首要目标是提高国有企业和国有资本的运营效率，要与供给侧结构性改革紧密结合，营造公平市场环境，逐步放开垄断领域。[注]许光建、孙伟:《国有企业混合所有制改革的五个关键问题》,《国企周刊》2018年第7期。

综上所述，就国有企业混合所有制改革模式而言，国外主要从公司治理和企业绩效的角度来考察；我国则在坚持公有制为主体的基础上对上述问题加以探索。在新的历史时期我国经济发展方式由以往粗放型的高速度模式向高质量模式转换的情况下，如何立足我国国情，借鉴西方发达市场经济国家的经验教训，健全现代企业制度、完善企业法人治理结构，进而从根本上增强企业特别是国有企业的活力和创新能力，国有企业混合所有制改革无疑是一重要途径。

二、西方发达国家混合所有制经济的发展与启示

混合所有制经济最早起源于西方国家。现代资本主义的混合所有制经济从某种程度上形成不同的财产关系和阶级关系，以一种新的经济运行方式、轨迹和机制使得经济得以健康发展、社会矛盾相对缓和。因此，研究和分析西方国家混合所有制经济，了解和学习其经验，对我国深化国有企业改革，推进供给侧改革和经济高质量发展能起到很好的启示和借鉴作用。

(一)西方发达国家混合所有制经济的起源和发展

在西方市场经济发展早期，经济处于自由放任状态，由市场自行配置社会资源，调节总供需水平的大致均衡。二战后，发达国家在资本关系内部可能的限度内，越来越把生产力当作社会生产力来看待，国有企业一度得到较快发展。英国于1945—1951年和1974—1975年两度“国有化”高潮，除把英格兰银行收归国有外，还把濒于破产的铁路、煤矿、内河航运等许多部门实行国有化。英国国有企业在采煤、电力、铁路、邮政、电讯、煤气等部门所占的比重为100%。1979年国有企业占到全国劳动力的8.1%，国内生产总值11.1%，国内固定资本投资总额的20%。法国经过 1944—1948年、1981—1982 年两次“国有化”运动，1982年政府控制了全部银行存款的90%，全部信贷的85%。在非金融领域方面，政府控制了 100%的公用事业、84%的航空工业、75%的军火工业、63%的有色金属工业、54%的基础化学工业、44%的家用和办公用的电子工业。国有企业占全国有企业销售额的 30%，出口总值的1/3，生产投资的30%以上。[注]360百科：《资本主义国有化》，2018年7月10日，https:∥baike.so.com/doc/9273229-9607104.html，2018年8月5日。

20世纪70年代中期，资本主义世界性经济衰退，国有企业数量不断增加但经营收益不佳，市场竞争力持续衰退，如何更好地运营国有资产受到政府更多关注。考虑到降低财政压力和拓宽引进社会资金，西方国家政府积极推进国有企业的改革。其中，英国、德国最为典型, 其改革措施主要包括: 一是通过招标、拍卖的方式整体出售给私营企业；二是对国有企业进行股份制改造, 部分出售国有企业股份, 将国有企业变更为混合所有制企业。在经历了国有化和私有化的反复交替之后, 国有企业包括国家单独投资建立的企业、国家控股企业大幅减少, 国有经济在整个所有制结构中所占比例已下降到10%左右。[注]智麟：《西方国家的国有企业比例及思考》，2018年7月10日，广东省国有资本研究会，https:∥mp.weixin.qq.com/s?src，2018年8月5日。生产资料所有制在内容和形式上的不断更新，出现了多元化、多层次的变化趋势，混合所有制开始成为重要形式。

(二)西方发达国家混合所有制经济的特点

西方国家在各自的实践中形成了不同特点的混合经济模式。主要有美英为代表的自由市场经济模式，德法为代表的社会市场经济模式，以及一些欧美学者倡导的市场社会主义经济模式等。在不同的模式指引下成立各种私人股份公司、国家政府公司、社会公众公司，以及各类公众基金，并建立了发达的资本市场。从西方发达国家混合所有制实践来看，其模式的特点包括国有股权规范管理、国有股权比例占比规模缩小、国有资本实行功能划分、股权产权明晰、履行国家社会经济职能以规避控制权弱化等。

1.国有股权规范管理

国有股权是国家所有权在公司中的一种体现，它在公司治理结构中有经营性和公益性之分。经营性的国有股权有一定的盈利要求，而公益性的国有股权主要完成政府要求完成的公益性项目，没有盈利的要求；有些国有股权需要兼顾经营性和公益性，盈利就不是公司的唯一价值，需要通过完成一定社会职能和解决民生问题来体现国有股权的意义，因此，国有股权的规范性和任务型比公司业绩和经营业务更加重要。

西方发达国家法人持股主要通过两种模式，一是如投资基金等非银行金融机构持股的模式；二是银行机构等企业之间相互持有股份的模式。无论国有股权在公司中占比多少，政府通过间接的方式参与公司经营管理，通常以出资比例为限行使自身权益。国有股权在行使权力时必须遵循国家的法律法规和国有资产监管要求，包括股份的进入和退出、人员的委派、公司发展战略、公司内部规章制度的确立、业务发展方向、对公司经营管理层的授权等方面，都是按照公司内部的流程来进行表决，并以此实现对董事会和经营管理层的监督作用。

2.国有资本功能定位

国有资本的一个重要职能就是依照国家、政府的要求推进开展各项工作，包括基础设施建设、学校和医院等公益性项目建设、国家重点产业的转型升级及产业生态圈打造、环保和生态环境治理、国防军队建设等方面。西方国家国有资本的功能定位在经济发展的不同时期而有所差别。在工业化前期，国家主要作为上层建筑，为自由竞争的资本主义经济发展提供良好的社会政治环境，而少有对经济的直接干预，国有资本规模范围亦比较小；到了工业化中期，资本密集程度和投资水平较高，投资周期较长，风险较大，垄断竞争条件下的国家不仅作为上层建筑，且作为经济基础的组成部分直接参与社会经济活动，国有资本得到较快发展；到后工业化时期，服务业等第三产业在国民经济中比重迅速增长，国有资本规模和范围的收缩也就成为必然，这也为国有企业股权多元化的混合所有制提供了可能。在现实中，国有独资的企业大部分主要从事公益性行业、公用事业及特殊行业；而控股和参股类的混合所有制国有企业，则较普遍地涉及到竞争性行业和垄断性行业；有些国有企业被赋予增值和盈利的要求，并兼顾国家全局利益和社会公共利益服务，在拥有经营自主权的基础上，按照市场规律和一般经济法则运行，并在完成社会目标的前提下，尽可能地盈利。

3.股权产权界定

国有股权比例在不同的国家高低有所不同。但这与经济效率不一定正相关。在英国，公私混合企业中政府持有的资本比例通常低于其他国家，而其实际的效率并不比其他国家低。

除了股权比例确定，西方国家还对于公司股权的产权进行明晰界定，形成科学的公司治理结构。混合所有制公司中，政府持有的股权更多地在于战略方向和原则，政府官员基本不插手企业内部事务，经营管理都由私人股权所有人来承担和实施操作，利用股权的多元化，较好地避免了内部人控制现象。

4.社会融资政策机制

在社会融资政策机制上，美国、加拿大国家的混合所有制企业多采取直接融资方式，主要依靠政府担保机构自身健全的融资机制。日本主要以银行贷款和政府提供财政补贴手段为主,企业通过发行债券及上市的间接融资方式。德国等欧洲国家的大型企业则偏重通过民营化，从私人投资者那里获得资本，以弥补政府投资不足。[注]景春梅：《混合所有制经济在西方是怎么做的？》，《中国中小企业》2015年第5期。

(三)西方发达国家国有企业混合所有制的启示和借鉴

纵观西方国家国有企业混合所有制的发展历程，有许多值得我们借鉴的经验。

第一，混合所有制是国有企业市场化高效运行的必然路径。国有企业市场化运作是近年国有企业改革提得最多的方面。市场化的实质是运用市场法则和遵循市场规律来运作公司，使之实现股东利益最大化。如何实现市场化，选择什么样的路径，混合所有制提供了很好的解决方案。

第二，混合所有制是国有企业规范运作的天然模式。股权结构多元化情况下，尤其是在社会资本高度参与和国有资本规模合理控制下，主导权交由市场化股东，从而能够严格按照公司化运作，形成控制权在监督下行权的制衡机制。

第三，混合所有制有利于政府更好行使职能，促进社会经济主体良性发展。政府的职能和角色发挥，最直接的就是利用社会资源，有效配置资源，提高资本效率，获取资本的合理化收益。积极推进混合所有制改革，鼓励政府资本参与各类市场投资，都将有助于引导社会资本积极参与国家资本市场化运作，更好发挥政府资本的主体作用和社会价值。

第四，混合所有制改革是推进经济全球化的需要。经济全球化条件下，生产资料所有制形式的多元化和多层次化成为必然。这首先是基于当代社会生产力的发展和生产社会化程度的提高，要求生产资料占有形式相应发生变化。随着科学技术的快速发展和参与国际化分工的日益扩大，更大范围的国际合作协作，要求打破国界、协调各国之间的经济关系；现代化的生产规模巨大，需要解决巨额资本和重大科技项目的研究和开发耗资巨大的问题，混合所有制经济正是能够很好解决这类问题的有效路径。基于生产资料私有制特别是私人垄断所有制的基础，突破传统的私人生产资料占有的局限，国有资本及其与私人垄断资本混合的形态进入社会再生产的领域，这是全球化时代市场经济国家社会大生产得以正常运转所不可或缺的保障。正如马克思、恩格斯经典作家所指出的，“这是作为私人财产的资本在资本主义生产方式本身范围内的扬弃”，[注]马克思、恩格斯:《马克思恩格斯全集》第25卷, 北京：人民出版社，1974年，第493页。是社会生产力水平和生产社会化高度发展条件下资本主义生产关系的局部调整或新的部分质变。它使得生产和资本的社会化推进到更高的程度，客观上在一定范围内适应了全球化时代社会生产力的发展。[注]姜凌等: 《当代资本主义经济论》, 北京：人民出版社，2006年，第28-31页。

混合所有制在市场经济实践中的发展，从宏观层面来说，可以使得国家干预等来避免市场经济体制运行过程中出现的失灵问题落到实处；从微观层面来说，与私人经济的联合可以提高国有企业的整体运行效率；就企业发展而言，各种资本的混合，有助于激发企业发展活力，提高企业运营效率。不同西方国家的国有企业有着不同的公司股权架构、资金来源和业务发展方向，在按照政府意志去完成公司治理和经营管理方面有着一定差异；但以混合所有制的思路来解决国有企业经营不善却是相同的。世界银行1994年的研究报告中发现并认可竞争性市场能有效提升国有企业的核心竞争力和经营水平，从而实现公司绩效的改善。混合所有制企业作为国家经济生活中非常重要的企业组织形式, 显示出较强的生命力。[注]王恒：《西方国家发展混合所有制经济的借鉴与启示》，《湖北经济学院学报》2007年第4期。

三、我国国有企业混合所有制改革的意义和实践路径

我国社会主义初级阶段基本经济制度的基础——以公有制为主体、多种所有制经济共同发展的生产资料所有制，与发达资本主义市场经济国家存在着本质区别，目的是不同资本的优势互补和提高市场竞争力，是以维护和积极扩展全体人民的利益为出发点的。我国建立以公有制为基础的社会主义生产资料所有制，生产力发展在不同产业和地区的不平衡性、多层次性，使得在相当一个时期，社会主义生产资料所有制带有多元性、多层次性和多样性的特点。

习近平总书记在党的十九大报告中强调，必须毫不动摇巩固和发展公有制经济，毫不动摇鼓励、支持、引导非公有制经济发展。两个“必须毫不动摇”的基本理论逻辑应该是：多种所有制经济的发展并不是目的，而是要探寻公有制为主体的经济有效实现形式，加速发展我国生产力，实现“两个百年”的宏伟目标。混合所有制作为当前及今后相当一个时期我国基本经济制度的重要实现形式，其健康发展有利于进一步巩固和完善我国的基本经济制度；有利于深化国有企业改革，增强国有经济的活力，放大国有资本的功能，提高其竞争力；也是中国共产党所倡导的减少政府对微观经济事务的干预，正确处理政府与市场的关系，让市场在资源配置中起决定作用，让各种所有制资本依法平等使用生产要素，公平参与市场竞争，相互促进，共同发展的重要保证。国有资本与其他各种资本以混合所有制形态进入社会再生产的领域，这同样也是全球化时代市场经济条件下，我国社会生产得以正常运转所不可或缺的保障。

(一)进展和成效

早在改革开放初期，我国国有企业改革便经历了“放权让利”阶段。在这一阶段，企业的经营自主权得到扩大。随着改革开放的深化，以国有企业控股、参股为主体的，兼容外商投资企业或其他社会资本的股份制企业为主要形式的混合所有制得到较快发展。1993年通过的《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》指出，国有企业的改革方向是建立“产权清晰、权责明确、政企分开、管理科学”的现代企业制度，要让国有企业真正成为市场主体。在此基础上，国有企业开始现代企业制度改革。中共十八届三中全会明确提出混合所有制是基本经济制度的重要实现形式。我国逐步形成了以公有制为主体、多种所有制经济成分共同发展的、以混合所有制为特征的基本经济制度，企业所有制结构及股权结构开始逐渐更多地由市场来决定。

从政策层面看，国家从宏观战略层面为国有企业改革提出指导性意见。2015年9月国务院国发〔2015〕54号《关于国有企业发展混合所有制经济的意见》进一步明确指出，国有资本、集体资本、非公有资本等交叉持股、相互融合的混合所有制经济，是基本经济制度的重要实现形式。与企业追求利润最大化的假设不同，我国国有企业除经济目标外，还在很大程度上承担着政策性目标，包括社会性目标和战略性目标。为此，国资委、财政部和发改委于2015年12月发布了《关于国有企业功能界定与分类的指导意见》，将国有企业界定为商业类和公益类。要求商业类国有企业按照市场决定资源配置的原则来进行改革，强调其市场性；而公益类国有企业则更强调其社会性，从而为国有企业健全现代企业制度、完善国有企业的治理结构提供了重要依据。2016年末，中央经济工作会议提出“混合所有制改革是国企改革的重要突破口”，改革节奏明显加快。

在实践探索中，我国国有企业混合所有制的发展主要采取三种路径：一是引入非国有资本参与；二是引入战略者投资平台；三是采取增资扩股、出资新设等方式探索实行企业员工持股计划。从发展历程看，以1998年为起点到2008年的十年，是混合所有制改革缓慢发展的尝试阶段；2013年至今，特别是2016年末中央经济工作会议提出“混合所有制改革是国企改革的重要突破口”后，混合所有制改革节奏明显加快，取得的进展显著。一是混合所有制企业户数不断增加。统计数据显示，2013—2016年间，中央企业混合所有制企业户数占比由65.69%提高至68.93%；实施资产重组67项，累计注入资产4994.03亿元；71家央企所属211家子企业通过产权市场转让部分股权引入合作者，成交281宗，其中非公资本受让宗数占比75.09%。二是重要领域混合所有制改革有序推进。石油、铁路、民航、电信、军工等领域先后试点推进。截至2017年9月底，通过引入战略投资者和设立新公司等路径，已完成40多家外部投资者引入，吸引各类资本900多亿元。外部投资者平均持股比例达48%。三是国有控股混合所有制员工持股试点拓展。中央企业首批10户子企业试点，完成首期员工出资入股；21个省市(区、市)地方国有企业126户试点正在进行。[注]国务院、国资委、改革办：《国企改革探索与实践——地方国有企业100例》上，北京：中国经济出版社，2018年，第3、4页。国有资本布局和结构得到不断优化，进一步放大国有资本功能，提高了国有资本配置和运行效率。经过多年来国有企业混合所有制改革的试点工作实践，一批国有企业通过改制发展成为混合所有制企业或正在积极探索混合所有制改革，并取得了初步成效。

以江苏高投集团为例，2014年初就在二级管理公司层面开展了内部混合所有制改革。改革四年来，已发展成为国内一流的以产业金融、科技金融、文化金融为特色的现代金融投资集团，始终稳居国内股权与创业投资行业第一方阵，成为具有国资背景的行业翘楚和市场著名品牌，如表1所示。[注]宗和：《江苏高投成为唯一国企混改样本》，《江南时报》2018年1月16日。

表1 江苏高投集团混合所有制改革内容和成效

数据来源：根据宗和《江苏高投成为唯一国企混改样本》整理，《江南时报》2018年1月16日

此外，央企前两批共19家参与了混改试点；目前第三批混改试点一共31家，包括中石化、东航、联通等混改相继落地，各地方改革试点更是星火燎原。截至2016年底，中央企业及其下属企业中混合所有制企业占比将近70%；省级国有企业及其下属企业中混合所有制企业占比达到47%。石油、电力、电信、航空、军工等重点行业和领域均有个案式改革探索，如表2所示。[注]李锦:《中国国企混合所有制改革的路径与趋势——在中国国企混改与企业并购(成都)峰会上演讲》，2018年6月21日，https:∥mp.weixin.qq.com/s?__biz=MzA3MDAxOTk5MA%3D%3D&idx=1&mid=2650248807&sn=2da30c7221b98f77bd3ce7cf09541471，2018年7月25日。

表2 东航集团混合所有制改革情况

数据来源：柏蓓：《东航物流：民航混改“第一样本”的这一年》，中国混合所有制与国企改革研究网，http:∥www.yccn.org/newsshow.asp?id=1431&big=6，2018年7月19日

通过国有企业混合所有制改革的探索，现代企业制度进一步完善，公司治理结构逐步规范，大多数试点企业已从计划经济体制附属的传统国营企业,转变为市场经济体制下的独立自主经营市场主体。2017年央企实现利润首次突破1.4万亿元，同比增长15.2%，经济效益增量和增速均为五年来最好水平。[注]李锦:《中国国企混合所有制改革的路径与趋势——在中国国企混改与企业并购(成都)峰会上演讲》，2018年6月21日，https:∥mp.weixin.qq.com/s?__biz=MzA3MDAxOTk5MA%3D%3D&idx=1&mid=2650248807&sn=2da30c7221b98f77bd3ce7cf09541471，2018年7月25日。

(二)存在的问题和难点

我国现有的国有企业混合所有制改革也面临着一些问题。主要表现为：

第一，政府通过掌握国有企业的控制权可能会干预国有企业的正常经营，使得国有企业在资源配置中将同时考虑经济目标和政策目标，甚至出现“政企不分”的现象；仍然存在市场化的社会资本和外部投资人畏惧不前，担心焦虑的“政府热，市场冷”的情形。

第二，国有企业有资源优势，但非国有资本担心进入国有企业后，由于股权产权界定问题、控制权分配问题等导致话语权丧失和资金亏损；部分已经完成股份制改造、建立了现代企业制度的国有企业，也存在由于股权结构中国有股和非国有股所有制性质差异所带来的治理困难；在一些条件下国有股股东在企业中享有非对称控制权，即在拥有相同股份的条件下，国有股由于所有制差异，其股东可能在实际中享有更多的控制权。

第三，产权组织形态多元化使得在单一公有制基础上逐步形成的国有产权管理模式和法规制度遇到许多问题，迫切需要加快产权制度改革与创新，加快建立和完善公平公正公开、规范有序的产权交易市场。

此外，还有国有资本管理监督智能边界不清晰等问题，导致不能很好地按照市场规则运行，效率低下，贻误商业机会，甚至带来损失等问题出现。如何按照市场规则，以股权结构为基础，依法解决好混合所有制国有企业产权界定、产权交易和控制权分配等问题，是亟待解决的一系列重要现实问题。为此，深入了解国有企业混合所有制改革的特点、并提出相应的改革建议，在理论和实践中都具有重要意义。

四、深化我国国有企业混合所有制改革的基本思路与政策建议

国有企业混合所有制改革是一项艰巨而复杂的系统工程。概括起来应当考虑遵循以下基本思路：

第一，建立规范的法人治理结构。现代企业法人治理结构是企业规范运行、效率提升的基础，合理的激励和监督机制是企业发展壮大的保障。要持续梳理与优化国有企业制度流程体系，规避运营风险，提升业务运作效率。建立并完善经营计划制定、下达、执行、反馈的闭环工作流程及机制。

第二，建立完善的法律制度。自上而下的国有资产监督管理体制能够提供有效的制度保证，能够切实实现国有资产保值增值的目标，并强化对地方和部门的职责及各项制度的执行要求，构建完备的国有资本经营预算制度和企业经营业绩考核体系。

第三，遵循市场化的产权交易规则。要加快推进产权制度的改革与创新，健全公平公正公开、规范有序的产权交易市场，使产权市场成为各类市场主体有序竞争、资本流动、资产重组、扩张发展的平台，从而有效推进国有企业形成适应市场经济发展的现代企业制度，强化国有企业的活力和创新性。

第四，清晰界定国有资本功能作用。现有的国有资本大部分存在于一般竞争领域，没有充分发挥其带动引导作用，也影响了其市场竞争力的形成。需要进一步调整布局，加大资本运营力度，提升国有资本运营优势与效率，着力提升核心竞争力。要坚持创新驱动发展战略，创新国有资本投资和运营模式，推动资源整合，提升国有企业在经济发展中的作用。

第五，优化资源配置方式。既要发挥政府的宏观引导作用，更要尊重市场在资源配置中的决定性作用。国有企业混合所有制改革要把尊重市场经济规律和企业发展规律，与产权多元化及企业法人治理结构完善结合起来，以此作为提高国有企业治理效率的重要基础。政府对待微观领域包括国有企业在内的企业政策，要实行负面清单管理，坚持一个“活”字，即放开搞活，使企业真正成为大众创业、万众创新的市场经济活动的主体。要注意区分商业类国有企业和公益类国有企业的不同特点，进一步减少政府对国有企业特别是商业类国有企业的直接干预，从而促使实现国有企业市场效率的最大化和自身的正常发展。

第六，正确处理好控制权分配。以市场导向为基本方向，按照现代企业制度的基本架构，以股权结构为基础，切实保障混合所有制国有企业的各类出资人的产权权益，防止出现国有资本边缘化或权益被弱小化。同时，要调动各类参与者的积极性，消除对非国有资本的歧视，从法律层面保证非国有资本与国有资本享有同股同权，即在国有企业控制权分配过程中，实现公平公正，以提高国有企业的决策效率。

第七，实行激励约束相容机制。在混合所有制改革过程中，加大国有企业管理人员的市场化选聘力度的同时，强化市场考核机制，促进国有企业激励约束相容。深化企业的治理结构和体制机制改革，实现企业激励约束制度的动态调整，提高企业的决策效率和经营管理效率。与此同时，不断完善国有企业的相关法律法规，从制度层面为国有企业混合所有制改革的顺利进行提供保障。

第八，明晰资产产权资本多元参与。允许各类社会资本参与国有企业混合所有制改革。明晰集体资产产权，鼓励集体资本、非公有资本和外资等各类资本参与，鼓励养老基金、社保基金等各类基金介入，也包括资本市场资金等，借此分散股权，形成股权多元化。分散的股权结构有助于股东之间相互制衡，从而形成科学的法人治理结构，为企业融资、风险投资提供更好的平台。

第九，梯度进行分类实施。区分行业和领域性质以及企业规模，具体分析、分阶段推进。针对国有企业进行的混合所有制改革，不应一概而论。一方面要根据其所属具体行业和领域以及企业规模加以区分，坚持因业施策；另一方面要分清是具备混合所有制改革条件的企业还是已经实行混合所有制的国有企业，对处于不同阶段的这两类国有企业要采取有区别的改革措施。

基于以上思路，在当前及今后一个时期内推进我国国有企业混合所有制改革，应着手抓好以下几个方面：

第一，分类细化推进国有企业混合所有制改革。区分不同领域和行业特点以及企业规模。政府要根据企业不同特点，有区别地考核其经营业绩指标和国有资产保值增值情况，考核中要引入社会评价。对主业处于市场化程度很高的竞争行业和领域的国有企业，积极引入其他各类非国有资本实现股权多元化，坚持以资本为纽带按市场规则完善混合所有制企业治理结构和管理方式，各类出资人以股东身份履行权利和职责，使之成为企业的市场主体。对主业处于关系国家安全、国民经济命脉的重要行业和关键领域的商业类国有企业，要保持国有资本的控股地位，支持非国有资本参股。根据不同行业的特点放开竞争性业务，规范营利模式，稳妥地推进国有企业混合所有制改革。对公益类国有企业和具备市场化条件的其他国有垄断行业企业，则渐进规范地开展混合所有制改革。根据不同公共产品，公共服务行业和领域业务特点，加强分类指导，鼓励其他经济成分以多种方式参与经营，推动具备条件的国有企业实现混合所有制改革。

第二，资本多元化推进国有企业混合所有制改革。首先，允许经确权认定的集体资本、资产和其他生产要素作价入股，非公有资本可通过出资入股、股权收购或置换、可转债认购等多种方式，参与国有企业改制重组或国有控股上市公司增资扩股。明晰各类资产产权，鼓励集体资本、非公有资本和外资等各类资本参与，鼓励养老基金、社保基金，包括资本市场资金等各类基金介入，形成股权多元化的相互制衡。有序吸收外资参与国有企业改制重组、合资合作，鼓励通过海外并购、投融资合作等方式，充分利用国际资本、技术和市场等要素资源，深度参与全球产业链、价值链整合，强化参与国际经济竞争的优势。其次，鼓励国有资本以多种方式入股非国有企业。以资本为纽带，充分发挥国有资本投融资运营的资本运作平台作用，通过投资入股、联合投资、并购重组等多种方式，对发展潜力大、成长性强领域的非国有企业进行股权投资或股权融合。

第三，明晰界定股权资产产权，完善健全产权交易规范运作机制。首先允许各类社会资本参与国有企业混合所有制改革，就必须明晰界定股权资产产权，这样才能吸引各类社会资本积极介入，打开国有资本与市场资本相互参与渗透的通道，并实现规范治理和高效有序运行。其次是严格资产评估，建立健全股权流转和退出机制，加快建立和完善公平公正公开、规范有序的产权交易市场，使之成为各类市场主体有序竞争、资产重组、扩张发展的平台。通过市场化的手段，利用产权市场，为国有资本的有效退出尽可能扩展有效溢价空间，为国有资本增值和避险提供保障路径。由此，既可激发国有企业的活力和壮大民企的实力，也可从根本上为企业的创新力开拓发展空间。

第四，健全多层次治理机制，优化控制权分配。首先是进一步确立和落实企业的市场主体地位，健全混合所有制企业的法人治理结构。在现代企业制度的架构下，通过国有企业控制权改革，提高控制权配置效率，以及国有企业的经营绩效。其次是进一步在国有股股东和非国有股股东之间优化控制权分配，提高非国有股股东在国有企业经营管理中的决策权，强化企业对市场的敏感性，处理好所有者与经营者之间的关系。确保企业治理规范、激励约束机制到位。政府不得干预企业自主经营。再次是健全完善企业激励约束相容机制。要建立严格的决策监督体系，聘请适当数量的外部董事和独立董事，加强对企业自身和管理层的监督，加大董事会运作的透明度和规范性，增强企业职工对企业经营的民主监督力度。

第五，用好资本市场平台通路。资本市场是企业实现融资的重要渠道和有效手段，而国有企业上市不仅打通了资本市场直接融资的通路，也能够进一步健全公司治理结构和明晰产权效力，建立起激励约束机制。国有资本证券化率作为国有企业改革的一个重要任务，深入推进国有企业公司制、股份制改革，优化国有经济布局和资源配置，对于“做大”“做优”“做强”国有企业有着积极的作用。

第六，科学监督适度放松规制。对国有资本的监督管理十分必要，在实际操作中应按照市场法则科学制定监管制度办法，做到宽严适度，有针对性。一要针对股份合作的混合所有制建立科学合理又切合实际的国资监管体系，既监管到位又具备可操作性。二要大胆突破，适度放松规制。包括加快推进开放管理层持股、员工持股通路，降低混合所有制创投公司资本市场退出划转社保基金比例等，通过改革尝试，在吸引合作伙伴的同时留住人才。