农地规模经营的推进机制：中日比较的启示

沈费伟

(杭州师范大学 公共管理学院，浙江 杭州 311121)

规模经营类似于西方经济学中的规模经济的概念，其核心是经济效益问题，其实质是生产要素的配置问题。农地规模经营主要反映的是农地规模对农业经济效益的影响。实践表明，农地面积的大规模集中经营，有利于推广农业机械设施，提高农业劳动生产率，增加农民收入，进而提升农民的生产积极性。我国从1978年农村改革形成了以单个农户为经营主体的家庭小规模经营状况。小规模分散经营尽管有其优势，但是随着经济条件的变化，其弊端日渐暴露出来，例如不利于农业技术的推广应用、造成农业固定资产重复购置和低效率使用、阻碍农业基础设施的建设及抵御自然灾害能力的提高、不利于生产要素的优化配置和降低了农业劳动生产率。

日本人多地少，农村呈现出土地零星分散、私人占有、小规模家庭经营等特点，始终面临农业自然资源较为稀缺的困境，这和当前我国实现农地规模经营所面临的问题极其相似。尽管如此，日本在农地规模经营推进机制方面积累了许多经验，并且实现了农地规模经营的优质绩效，因此选择日本作为现阶段我国农地规模经营推进机制的借鉴对象具有代表性和说服力。与实践需求相对应，国内学术界对这一主题虽然进行了一定程度研究，但是缺乏国外农地规模经营推进机制研究。基于此，本研究尝试在中日农地规模经营对比基础上，致力于探寻日本在农地规模经营推进机制方面的可借鉴经验，立足中国农地规模经营推进机制的演变历史与现状，最后围绕优化农地规模经营推进机制的三个重要问题提出改进和完善的政策建议，有利于推进我国农地规模经营的绩效。

一、农地规模经营推进机制的内涵与考察要素

“推进机制”是一个比较中国化的概念，国际文献中的相关研究相当薄弱。和推进机制比较接近的概念是Performance Regime，它最初被界定为“为提升绩效水平而构建的制度化行动网络”[1]。农地规模经营推进机制是指为实现农地规模经营效益而围绕目标定位、推进方式、组织安排和绩效信息所展开的实践行动和制度体系。当前，学界关于农地规模经营推进机制的考察要素主要从农地规模经营的模式选择、绩效评价以及制度创新三方面展开。

(一)农地规模经营的模式选择研究

从各国农地规模经营的经验来看，由于自然地理条件和经济发展水平等方面存在较大的区域差异，各地呈现出了多种不同的农地规模经营模式。一些学者对国外的农地规模经营模式进行了分类总结，主要可以划分为：土地资源丰富的大型家庭农场经营模式和土地资源相对稀缺的农地合作经营模式[2]。学者们在对我国农地规模经营模式的研究中，分别根据经营主体，政府和市场作用的强弱程度等将农地规模经营模式进行了分类描述[3]。在对农地规模经营模式选择的探讨中，一些学者根据地区特征、发展现状[4]，或单一农地规模经营模式的运行机制[5]，因地制宜地提出农地规模经营模式的选择依据。

农地流转是实现农地规模化经营和农业产业化的重要前提[6]，对实现土地规模经营有着重要的影响，学术界对此进行了深入的研究。一些研究认为，随着农地流转的法制建设和制度改革的推进，我国已初步形成了适合农村土地规模经营的制度格局[7];但也有不少学者提出我国农村土地市场面临许多制度约束，发展并不完善[8]。为此，有学者对农地市场的发育现状、不同模式类型、主要影响因素进行了分析[9]。也有学者对农民农地流转意愿[10]或农地承包经营权的退出意愿进行研究[11]，并有学者通过运用logit模型分析影响农地分散经营向规模经营转变的外部环境因素[12]。

(二)农地规模经营的绩效评价研究

目前关于农地规模经营的经济绩效评价的研究有很多，主要从农业成本收益、土地产出率、劳动生产率[13]，生产资料配置效应和成本效应[14]以及农业生产效率[15]等方面进行考察。一些研究认为当前我国农业生产规模较小是阻碍生产率提高的重要原因，实行农地规模经营对降低农业生产成本、提高农民收入有积极影响[16]。也有学者分析了生产率土地规模之间的关系，提出劳动生产率与土地规模之间存在正向影响关系，但与土地产出率呈反比关系[17]。此外，一些研究对比分析了不同农地规模经营模式在农业生产效率方面的表现，如合作社与集体农场之间等[18]。关于农地规模经营经济绩效的评价方法，有研究运用多元回归模型分析土地经营规模的扩大对生产要素配置效率的影响，有学者运用DID模型对不同的土地规模经营模式的绩效进行对比分析，也有学者运用DEA模型从不同农地经营规模、不同区域等的角度评价农地规模效率[19]。还有研究运用multi-input-multi-output model对农业的技术效率、规模效率等进行了分析[20]。

关于农地规模经营的社会绩效评价，学者主要是从农地规模经营对粮食安全影响的角度进行分析，发现大规模的耕地流转发生之后用于种粮的比例并不大，耕地“非粮化”现象比较突出[21]。关于农地规模经营的环境绩效评价，大部分学者对此只进行了定性的描述，认为实现农地规模经营之后，经营主体倾向于投入更多的农业机械、农药、化肥等替代农业劳动力[22]。总体而言，目前对我国农地规模经营的综合绩效评价的研究相对较少。学者们大多通过构建经济绩效、社会绩效和生态绩效的“三重绩效”评估体系，运用层次分析法(AHP)等综合评价方法对农地规模经营的综合绩效进行分析。

(三)农地规模经营的制度创新研究

目前对于推进农地规模经营的相关政策制度的创新研究，主要集中在土地政策、农业金融政策、种粮扶持政策、农业合作政策及农业劳动力转移就业政策等方面。一是有关土地政策，主要建立有效的土地流转激励机制，培育农村土地市场；促进农地合理有序地流转，为实现农地规模经营创造条件[23]。二是农业金融政策，加快建立农场金融和保险等业务，为不同模式的农地规模经营拓展融资渠道[10]。三是种粮扶持政策，对粮食生产进行补贴，降低生产成本，激励农业投资[24]。四是农业生产经营组织创新政策，合理引导不同农地规模经营方式的发展，鼓励农业经营模式多样化的存在和发展[25]。五是农业劳动力转移就业政策，加强农村剩余劳动力的就业安置工作，改革户籍管制制度等[11]。

综上所述，关于农地规模经营推进机制中的治理模式、绩效评价、制度创新等方面，学者们做了大量的研究。但现有研究还存在一些不足：首先，在对农地规模经营的治理模式研究中，学者们从不同角度、对不同区域的农地规模经营模式进行了分类总结。但由于对农地规模经营模式的分类和认识标准因人而异，研究难以形成统一模式依据的核心原则。其次，在农地规模经营的绩效评价研究中，国内外的学者们较多地关注了农地规模经营的经济绩效，但对社会绩效和生态绩效的研究较少；对农地规模经营综合绩效评价的研究成果也十分有限。最后，在农地规模经营的制度创新中，主要还是停留于农地规模经营的地方性、区域性的政策探索过程之中，缺乏整体明确的系统规划。也即，已有研究还没有涉及如何在农地转出和转入两方面实施具有规模化经营偏向制度的问题，更没有研究如何对现有农地规模经营制度进行重大改革。基于此，当前需要在了解日本农业规模经营推进机制的演变规律基础上，揭示农业规模经营推进机制的特征，再结合我国农地规模经营推进机制的历史与现状，最后提出完善农地规模经营推进机制的对策建议。

二、日本农地规模经营推进机制及特征

自20世纪60年代以来，日本经济的快速增长给日本农地经营带来新的问题与困境，表现为农业劳动力老龄化、兼业化，农业生产“后继无人”；耕地连年减少、抛荒严重；农业生产能力持续下降，食物自给率降低。日本意识到只有借助农地规模经营才能提高土地的利用效率，才能增加农业收入及农产品的国际竞争力。因此，日本提出诸多扩大农地经营规模的推进措施，旨在通过改变土地零碎化的经营格局来提高农业生产力水平。尽管日本在推进农地规模经营过程中有些政策收效甚微，但总体上改变了农地零碎化的经营格局，推动了农地的规模化经营，提高了农业生产效率与农产品的国际竞争力。

(一)不断完善法律法规，健全农地流转制度

目前日本颁布的农地管理法律共有130部之多，但其核心主要由《农地法》《土地改良法》《农业振兴地域建设法》和《农业经营基础强化促进法》4部法律构成。除此之外，还包括《特定农地租赁法》《构造改革特别区域法》《景观法》《市民农园整备促进法》等[26]。上述政策法律在农地规模经营推进机制方面发挥了重要作用，譬如，1961年出台的《农业基本法》和1962年修订的《农地法》，都突出了政府放松对农户占有农地面积管制的思想。1975年修订的《农振法》规定，在指定区域内的农户可以自由地签订或解除租期10年以内的短期土地租赁合同，放松政府对农地租赁行为的管制。2009年通过修订的《农地法》强调，允许企业及私人公司进行农业生产经营活动，使得许多公司法人纷纷涌入农业生产领域，其最长的农业租赁时间拓展到50年，表明政府放松对公司法人进入农业的管制。

(二)综合运用各项制度，确保农地政策实施

为了充分发挥农地规模经营的效益，日本政府制定了一系列与农地改革相配套的制度体系。通过各项制度的运用，不仅有效保障了特定阶段的农地流转绩效，且提升了整个农地改革的规模经营。第一，认定农业者制度。通过该项制度的实施，能够有效地将大规模土地流转到认定农业者手上，实现了农地利用的规模效应。截至2013年2月，日本认定农业者数量达到23.34万个，其中法人1.67万个(包括农业法人836个)[27]。第二，特定法人农地租赁制度。2005年，在修改的《农促法》中补充完善了对特定法人农地租赁制度的内容，将原来只有在农业特区中实行的向特定企业法人流转农地的规定，延伸到全国层面。在该项制度推动下，农地流转出租制度更具针对性和整体性。第三，农民退休金制度。农民退休金制度在日本已实行多年，其良好的实施效果不仅保障了农民的晚年生活权益，且实现了农村土地向子女或其它农户流转的规模效应。

(三)实行财政金融政策，保障农地市场运行

日本积极实行促进农地经营规模化的财政金融政策，通过鼓励传统小农户流转出租其土地，并且给予高昂的财政补贴以及对其免费培训就业知识，在保证传统小农权益的同时，促进了农地的规模经营。第一，出台农地流转财政补贴政策。一是制定实施长期出租农地的奖励政策。对于出租自己农地时间为3～6年者，每公顷给予财政补助10万日元；出租时间6年以上者，每公顷给予财政补助20万日元[28]。二是实行兼业农户退出农地经营政策。日本政府规定兼业农户如果将自己的土地卖掉，不仅能够获得除土地本身价值外的政府62万日元退耕补贴，而且减免卖掉土地收入的所有税收。三是对大型农场主依据其租赁的农地规模给予相配套的财政经营补贴，帮助其开展农地生产活动。第二，制定农地流动信贷优惠政策。对于流转租入土地面积达到特定规模的，给予低息贷款优惠；对于流转租入土地面积达到特大规模的，给予无息贷款优惠。第三，制定农地流动税收激励政策。对于流转形成的大型农场，除了给予土地流转财政补贴和银行贷款优惠之外，还对其流转土地创造的收益进行税收减免政策，快速推进规模化经营。

(四)建立各种服务组织，促进土地流转效率

为了方便农户之间土地的买卖与租赁，日本专门成立了中介服务组织及其他社会化服务组织。首先，设立农业委员会，优化农地流转的各项审批工作，不仅可以有效地促进农地集中，解决土地纠纷，而且可以对政府进行监督。其次，成立农业合作组织，推动农地经营的规模化。2012年，日本全国的农业合作组织的耕地面积为49.9万公顷，每个农业合作组织平均33.9公顷[29]。合作组织经营面积的增加预示着农地规模经营的趋势。再次，成立农地保有合理化法人，有助于将小规模经营的农户土地进行出租流转到大、中型农场者手中。最后，设立集落营农组织。按照日本农林水产省的解释，所谓“集落营农”是以“农业集落”为单位而成立的组织。集落营农组织使土地采取了共同利用的方式，有助于农地规模经营的顺利推进。

(五)培育农业经营主体，推进农地规模经营

自20世纪60年代起，日本便注重培育农业专业经营者，其培植的新型农地经营主体主要是农业法人，具体包括：农事组合法人、农业生产法人和有限公司。除重点支持农业经营者外，日本还着力培育新兴的农业接班人。鼓励青年人从事农业经营，加强对新农业生产者的培训，建立农民年金制度，对未满35岁和35岁以上的农业者由国库分别给予每月4000～10 000日元的保险补助，使农业生产者能安心从事农业经营。2012年度农业白皮书《食品、农业、农村的动向》显示，随着日本为提升农业生产效率及国际竞争力而推行农业规模化政策，耕作面积为20公顷以上的农户和法人比例增加显著，从1990年的16%增加到2010年的32%，增长1倍，极大地促进了农地规模经营的绩效。

三、中国农地规模经营推进机制的历史与现状

我国自1978年在农村开始改革以来，家庭联产承包责任制的实行大大提高了农户的生产积极性，使农业生产率得到了很大的提高。但是随着市场经济体制的建立和发展，农村改革的不断深入，传统的家庭土地经营方式已经不能完全适应农村市场经济的发展。首先，随着非农就业机会增多，从事农业生产的机会成本增加，大部分农村青壮年劳动力选择到非农领域就业，致使从事农业生产的劳动力总体素质下降，造成土地粗放耕种、甚至抛荒。其次，因为农业的比较利益低，农业生产者在投资和采用现代农业生产要素上缺乏积极性，致使农业生产能力低下，严重影响我国农业现代化建设。最后，从经济理论角度而言，小规模土地经营不仅会导致农业现代化水平落后、规模不经济、降低经济活动的效率，甚至还会破坏生产力。因此，通过农地规模经营推进机制的确立，借此提高土地生产效率，提高农民种粮效益，维持农民的合法权益，是实现乡村振兴事业的突破口和着力点。

在此背景下，党和政府开始尝试在政策上引导、鼓励农户开展各种形式的农业适度规模经营。1986年，中央1号文件首次出现了适度规模的概念，标志着我国土地适度规模经营问题正式提出。此后，党中央和国务院连续在很多重要文件和若干决定中多次提出要发展农业适度规模经营。2010年，中央一号文件提出，稳定和完善农村基本经营制度，健全土地流转经营权管理，实现依法、自愿、有偿流转形成适度规模经营。2012年，党十八大报告进一步提出，要在适度规模经营基础之上构建集约化、专业化、组织化、社会化相结合的新型农业经营体系。2013年，中央一号文件提出，鼓励农村土地主要向专业大户、家庭农场、农民合作社等新型农业经营体系集中经营。2018年，党的十九大报告更是从构建现代农业产业经营体系的角度，提出了培育新型农业经营主体，实现小农户和现代农业发展有机衔接的要求。上述政策战略都体现了农地规模经营推进的重要性和国家的重视程度，希望通过扩大农户的生产经营规模来克服农户小规模生产效率低下的问题。

农地规模经营并不是简单的土地归并，而是农村生产经营方式的一次变革，涉及农民切身利益，在工作中应该充分尊重农民的意愿和主体地位，发挥其主动性和创造性。因此，寻找影响农民参与土地退出和集中的驱动因素，对保护农户权益和如何有序推进农地规模经营具有积极意义。近年来，我国部分地区，尤其是经济发达地区，以土地适度规模经营为推进农村改革和农村经济上新台阶的突破口，取得了许多成功的经验。现实中由于农业生产力水平、农业生产关系类型和农业的自然条件等方面存在显著的地区差异，造就了形式多样的农地规模经营模式，但却忽视了农地规模经营可以统一遵循的核心原则问题。

另外，目前我国还没有统一形式的土地流转中介机构。尽管在经济发达的东部沿海地区浙江、江苏、广东等地有类似的中介机构，但广大的中西部地区尚没有，许多农户之间的流转都是通过私下的谈判，签订流转协议达成，这种不规范的交易形式势必抬高了交易成本，阻碍了农地规模经营的推进工作。加之现有法律对农地流转还存在着许多限制条款，例如《农村土地承包法》第37条对转让的限制、第31条不允许耕地继承、《担保法》第37条不允许耕地抵押等[30]。这些条款都在不同程度上影响了农地的流转和集中，对扩大农地经营规模极为不利。总体而言，目前我国的农地流转基本上还处于自发无序的状态，如果没有政府的引导，在相当长的时期内都不可能实现农地集中、规模化配置，因此迫切需要借鉴日本农地规模经营推进机制的成功经验，以此促进我国农地流转经营的规模化和长期化。

四、完善农地规模经营推进机制的三个问题

中国人多地少，工业反哺农业的力度很小，农地承担着农民的就业、养老等社会保障功能。这些特殊国情决定了稳定家庭承包经营是我国一项需要长期坚持的基本制度。但是，稳定家庭承包经营不应该成为推进农地规模经营的瓶颈。借鉴日本农地规模经营推进机制的成功经验，在完善中国农地规模经营的推进机制方面需要注意三个问题：遵循农地规模经营模式的核心原则、提升农地规模经营绩效的治理措施、实行农地规模经营制度的优化创新。未来我国亟需建立一个既能确保适度管制、又能促进农地流转的农地制度推进体系，才能有效促进农地规模经营的现实绩效。

(一)遵循农地规模经营模式的核心原则

农地规模经营尽管没有全国性的统一模式可以参照，但却依然蕴含着可遵循的核心原则。首先，坚持和完善中国现行的农地流转制度是基础。相较于日本农地流转法律体系的精细完备与内容丰富，我国的农地流转法律体系还比较简单粗放，很多内容没有明确规定，这些都严重影响了农地规模经营的实施推进，因此需要在坚持中国现行农地流转制度的基础上加以健全完善。随着我国经济社会发展，土地承包中新问题、新情况不断出现，因此我们应该学习日本的经验，根据国情发展变化，设立新的农地流转制度绩效评价机制。同时，废除农地流转的种种限制，适度加大对农地抵押和农地继承等方面的激励，保证各个农业经营主体在市场上的平等地位，切实推进农地规模经营事业发展。根据日本的经验，农地的所有权尽管属于私有，但是其产权结构是稳定、清晰和完整的。反观我国目前农地产权结构存在的严重缺陷就是农地所有权主体的虚位，因此，我国农地流转制度改革应坚持“三权分置”原则，强化农村土地承包权，赋予农民长期而有保障的土地使用权，通过立法把土地承包权所有权化。

表1 中日农地规模经营推进机制比较

其次，建立健全农地流转中介服务机构是保障。日本的“农业合作组织”、“农业委员会”、“土地管理公司”等各类中介服务组织在农地规模经营中发挥着重要的作用，它们通过为农地流转提供法律咨询、政策指导、资金借贷、管理服务等中介业务，促进了大规模农地向大、中型农场集中经营。因此，当前我国需要建立起统一、专门化的农地流转中介服务组织，通过健全相关管理制度与服务政策，切实发挥中介服务机构在推进农地规模经营中的绩效。完善的农地流转中介服务机构在农地流转中除了提供基本的诸如提供农地租赁信息、帮助寻找农地交易对象之外，还需提供诸如农地流转矛盾纠纷化解、流转信贷担保、价格评估等方面的服务。政府需要在政策、税收和资金等方面给予积极支持，确保农地中介服务组织机构能够真正承担起保护农户权益、促进农地流转经营的重担。

(二)提升农地规模经营绩效的治理措施

以往农地规模经营主要从经济指标层面进行评价，其实农地规模经营更是一个社会问题，因此需要纳入社会因素的考察，其中以人民为中心的理念是提升农地规模经营绩效评价的基本理路。在实践农地规模经营评价机制，提升农地规模经营绩效的治理措施方面，我们需要尊重农户意愿逐步推进农地规模经营。日本的农地规模推进机制就非常强调突出尊重和保护农户意愿，政府在面对日益变化的社会经济发展环境，结合农业和农户发展的实际情况，制定了符合农户利益的农地流转政策，受到了农户的积极支持。相较于日本的农业经济发展水平，我国还相当的发展滞后，并且在农户整体素质层面确实也存在着较大的差距，但是这并不影响依据农户的意愿来推进农地规模经营的条件。因此，当前我国政府应该学习日本农地规模经营推进机制经验，密切在保障农户自愿流转农地基础之上制定出相应的提升农地规模经营绩效的治理措施，为农地的流转和规模经营创造条件。

除此之外，还需要培育农业经营主体来实现农地规模经营。从日本农地规模经营推进机制实践来看，无论是从20世纪60年代初出台的“自立经营农户”“农业生产法人”制度，还是到90年代确立的“合意的农业经营体”，直到当前的“农民协会”“集落营农”，日本政府非常注重通过培育新型农业经营主体来发展壮大农业规模经营生产。借鉴日本经验，中国需要加强农业经营主体的培育，提高农地经营者的素质。在培育现代农业经营主体过程中，需要组织和团结以农户为经营主体的核心力量，同时通过积极引导法人企业、私人公司等市场主体进入到农业生产经营过程之中，为农户提供全方位的社会服务。通过培育农业经营主体的壮大，切实推进农地流转与管理工作，增强农地规模经营绩效，维护我国的粮食安全与农村稳定。

(三)实行农地规模经营制度的优化创新

农地流转制度的变革创新是保证农地规模经营顺利推进的重要前提，也是实现农地资源优化配置的关键基础。借鉴日本经验，我们需要重点做好农地规模经营方面的转出与转入两方面的财政金融偏向制度。

一是农地转出方面的引导制度。具体包括：(1)对于出租面积较大，且流转时间较长的农户，给予流转奖励和补贴；(2)对于农地流转过程中一次性卖断农地承包经营权的，增加额外的资金奖励；(3)在60岁以后自愿流转农地的，除了领取国家规定的养老金之外，还应该给予配套退休补助金，激发老年人推进农地规模经营工作的积极性。

二是农地转入方面的激励制度。具体包括：(1)针对中、大型农场者中顺利转入规定大规模面积的，除了给予必要的低息或免息贷款措施之外，还应该给予种子、化肥、农药、技术以及农业生产基础设施等各个方面的财政补贴；(2)依据中、大型农场的农业生产成本，适当增加政府在农业生产中的产品价格保护和增值补助优惠措施；(3)给予转入农地的经营主体给予农业社会化服务指导，帮助解决其生产过程中遇到的各类难题，扶持其发展壮大[31]。

通过上述财政金融制度的有效实施，切实推进我国农地规模经营的绩效。