谈如何做好高校建设工程管理审计

刘 长 明

(东北大学，辽宁 沈阳 110819)

1 开展高校建设工程管理审计的背景

近年来，随着高校基本建设经费的投入不断增加，教育部对直属高校的建设工程审计工作也不断提出新要求。高校建设工程从竣工结算审计到全过程审计的10年时间里，在完善高校工程管理、防范潜在风险、防止高估冒算等方面发挥了重要作用，但也存在一些共性问题，如审计内容局限于业务事项，审计部门紧跟基建部门，做着量价审核的基础性工作，出具的多是完善清单、控制价、合同管理等技术文件的审计意见，缺少对工程建设中的管理决策失误、制度漏洞、责任缺失等问题的监督和评价。为此，教育部下发了《关于加强直属高校建设工程管理审计的意见》，要求各高校实现建设工程项目各阶段业务和管理活动的审计全覆盖，以内部控制审计、造价审计为重点工作内容，以控制工程造价、规范工程管理、落实管理责任为工作目标，做好建设工程管理审计工作。

2 如何做好高校建设工程管理审计工作

2.1 转变思路 内外结合开展工作

高校建设工程管理审计工作覆盖面广，工作量大，审计工作思路要从做审计向管审计转变，通过面向社会择优选择社会中介机构为内部审计服务，才能解决审计人员编制与审计需求间的矛盾。工作中将内部审计的管理优势和社会中介机构的技术优势有效结合互补，社会中介机构以做为主，偏重微观繁琐的量价审核工作，内部审计以管为主，偏重全面宏观的控制审计质量和效果。工程造价咨询行业中的社会中介机构良莠不齐，市场竞争激烈,造价执业人员流动性大，个别社会中介机构为了承揽审计业务,不惜采取各种手段低价中标，中标后再聘请业务水平低的执业人员降低成本，根本无法保证审计质量。社会中介机构的工作本质上是提供审计咨询服务，审计咨询服务质量的核心是派出人员的综合素质和能力，因此，社会中介机构的招标与施工、材料设备招标的侧重点不同，不能侧重商务报价的高低，而要侧重企业的综合实力和信誉、审计人员的综合素质和专业能力。通过公开招标，设置合理的招标评分指标，以资格入围服务的方式把好准入关口，才能从众多的社会中介机构中择优选择入围单位。

审计工作中内审部门过分依赖和信任社会中介机构，缺乏有效的监管和制约，会使社会中介机构的自由裁量权过大，在经济利益的驱使下，可能产生审计风险。因此，审计部门要对社会中介机构实施全程的监督和管理。首先是合同管理。在咨询合同条款中，要明确双方的责任和权利、细化审计的服务内容、工作要求、付费标准、拟派服务人员、奖惩措施等内容，使社会中介机构能够按照学校审计处的个性化管理要求开展工作。其次是日常管理。审计处派出工作人员作为新校区工程项目负责人主导审计工作，组织协调处理工作中遇到的问题，按照双方签订的委托合同监督检查社会中介机构的工作质量。建立社会中介机构之间相互复审的机制，减少自由裁量权。通过召开审计例会，定期巡查施工现场，检查跟踪日记和考勤记录，及时了解审计动态与过程，修正社会中介机构的工作偏差。最后是考核管理。审计处对社会审计机构派出人员的职业道德、专业技能、工作态度、审计质量四个方面进行考核和评价，结合考核结果，通过审计任务分配实施奖励和处罚，实行优胜劣汰的竞争机制。

2.2 准确定位 回归审计本源职能

高校建设工程审计工作中，基建与审计部门的职能定位不清，会造成基建部门管理职能缺位，审计部门越位参与工程项目建设的管理和决策中，工程造价控制和确认成为审计的工作重点，偏离了审计的监督评价的本源职能。审计部门之所以在造价管理职能上越位，根本原因是将教育部文件中“建设工程项目未经审计不得办理竣工结算”的要求曲解为“建设工程项目的竣工结算以审计结果为准”，并写入施工合同的结算条款中。由此延伸至施工阶段参与工程管理，确认涉及造价变化的签证、变更、材料单价。“未经审计不得办理竣工结算”是高校内部审计的一种控制和监督行为，审计部门在建设工程的管理闭环之外，履行的是监督和评价职能。而“竣工结算以审计结果为准”是审计代替高校在确定工程造价方面的一种民事法律行为，审计部门成为了工程管理中的最后一环，履行的是造价管理的职能。这种曲解不但在合同中赋予了审计确定工程造价的法律权利，也为基建部门的职能缺位找到了正当理由，审计部门置身在基建部门与施工单位的矛盾之中，本质上分离了工程质量、进度、造价三个有机统一的指标，违背了工程管理的规律，根本无法控制工程质量和造价。

目前，各高校的基建部门和审计部门在工程建设过程的职能交叉中通过长期磨合形成了平衡，基建部门减少了自身的工作量，转移了矛盾和风险，不愿主动承担已经转移的造价管理职能，审计部门想要单方面改变面临的阻力很大，即使已经认识到了也不得不维持现状。因此，改变审计职能越位的现状不能一蹴而就。首先工程审计人员提高自身的综合素质和知识结构，系统学习审计专业理论知识，从审计理念上认识到工作中的职能越位的问题，认识上的转变才能带动工作上转变。其次，审计部门要通过沟通交流，与学校领导和基建部门在“未经审计不得办理结算”的理解上达成共识，使基建部门主动承担起将造价管理的职能和决策的责任和风险，恢复和重建工程审计的监督机制。最后，要依靠上级主管部门的政策和文件，自上而下推动解决审计的职能越位问题。2017年6月全国人大常委会取消了“以审计结果作为竣工结算依据”的规定，这是政府审计的一个转变，相信高校主管部门也会对高校内部审计加强业务指导，完善相关政策和文件，从而推动解决各高校建设工程审计职能越位的问题。

2.3 突出内控 完善审计结果运用

做好建设工程管理审计工作，审计部门要把内部控制审计作为工作的核心内容，缺少或弱化内部控制审计及其结果利用，建设工程管理审计只能是扩大版的全过程审计。内部控制审计对于财务审计人员并不陌生，但大多数工程审计人员的专业知识局限于建筑工程相关专业，缺少对审计理论和财务知识的系统学习，对建设工程的内部控制审计一时不知从何入手。高校建设工程管理经过多年的发展，在岗位设置、工作流程、制度建设方面已经非常成熟和完善，但高校工程建设领域却一直是贪污腐败的重灾区，施工过程中经常出现签证超过时效补签和越权审批，监理公司对材料档次和品牌把关不严，设计错漏导致拆改缺少追责问责等问题。这些问题在本质上是规章制度执行不到位，相关责任人岗位的履职不力，合同条款执行不严的管理问题。因此，在建设工程内部控制审计的实践中，工程审计人员和财务审计人员要相互弥补业务知识方面的不足，成为财务、审计、工程、法律等方面的综合性人才，从日常量价审核的基础性工作中发现难点和疑点问题，对工程管理活动中屡审屡犯的共性问题梳理和总结，站在学校全局角度从机制上、制度上提出解决和预防问题的审计意见。

审计意见落实难是当前高校审计工作中普遍存在的问题,很大程度上制约着审计监督的效果。因此必须建立完善的审计结果运行工作机制使审计结果有效发挥作用。首先是信息反馈和沟通机制。每项建设工程项目在竣工结算审计完成后，审计部门要从学校管理与服务内部控制的角度，在工作机制、管理制度上提出审计意见，通过相互沟通交流，化解矛盾，共同探讨整改措施，建立和谐的审计关系，减少审计结果运用的阻力。其次是跟踪检查机制。审计部门督促相关管理部门责任人组织制定整改方案，限期整改落实审计意见，跟踪检查后续工程项目中是否仍有同类问题出现。相关管理部门不愿承认自身存在管理漏洞和职能缺位，或使本部门权利受到制约，敷衍应付、拖延抵触审计意见的，审计部门可以将情况上报校领导，争取校领导的支持和重视，由上至下督促审计意见落实。最后是责任追究机制。对审计意见中涉及的岗位责任人决策失误、履职不力给学校造成损失的，要追责问责，实行人事、纪检监察、组织、审计各部门协调联动，把审计监督与党管干部、纪律检查结合起来。

3 结语

建设工程管理审计是一种全过程、全方位的审计方式，能够解决以往审计触碰不到解决不了的管理内控缺陷和体制机制问题，全过程审计到建设工程管理审计不是审计工作内容的增加，而是审计目的和效果的跃升。高校审计人员在今后的工作中，要不断提高自身的综合素质，突破全过程审计的发展瓶颈，揭示风险、完善管理、推动治理，为学校建设发展保驾护航。