网络舆情中地方政府回应“失灵”现象透析
——以安徽六安教师讨薪舆情事件为例

王春娟 ，解启梅

(1.武汉理工大学 政治与行政学院，湖北 武汉 430000)

引言

在中国共产党第十九次全国代表大会的报告中，明确指出中国社会的主要矛盾已经转变为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。但是，中国依旧处于社会转型的关键时期，依然存在着复杂多变的社会矛盾，譬如官民关系、贫富差距、仇富心态、医患矛盾、权益纠纷等社会矛盾，尤其在新媒体蓬勃发展的互联网时代，网络空间存在着巨大的张力，网络空间与现实社会实际上属于一个不断进行有机互动的整合体。在互联网高速发展的大背景下，网络空间中的政治舆情也同样是社会矛盾的集中表现之一。

《现代汉语词典》将舆情定义为“公众的意见和态度”。在中文的语境中，“舆论、舆情、公共舆论、民情、民意”等大致具有相同的内涵，都是指众人的议论、意见或看法。我国学者张克生认为舆情是民众在自我认知和情感的基础上对社会客观事件以及政府决策过程所产生的主观社会政治态度。[1](P59-62)张克生强调了政府决策所涉及的社会客观事件是紧紧与民众所关注的利益联系在一起的。

网络空间这个独特的社会空间又赋予了政治舆情演化的多种可能性。具有扁平化、匿名性的网络空间使得更多新阶层突破时空、身份的限制，形成了“观念”群体或潜在的政治舆论源，不少草根阶层突破了信息壁垒，有更多的渠道获取信息。同时，伴随着政治意识的觉醒，也会更多的关注切合自身利益的政治讯息以及表露自己的利益取向。网络空间的时效性不仅使热点事件在舆情发展中保持着持续的关注度，而且容易引发相关事件的舆论潮。网络空间的互动性打破了现实社会的信息壁垒，让以往那些不容易接收热点信息的新阶层有了渠道时刻关注自己的切身利益。[2]民众期待自身利益得到政府的有效关注与回应，政府回应作为对民众利益表达的一种反馈，有效回应也是增进政府公信力一种有效途径。越来越多的地方政府利用网络及时对民众的质疑做出回复，然而，仍旧不少地方政府在很多网络舆情中存在政府回应“失灵”的现象。因此，地方政府回应网络舆情回应的能力亟待提升。

一、网络舆情中的地方政府回应“失灵”

政府回应是政府对民众利益诉求表达的反馈过程。美国学者斯塔林认为回应是责任性的一种体现。我国学者何祖坤曾指出：“政府回应，就是政府在公共管理中，对公众的需求和所提出的问题做出积极敏感的反应和回复的过程。”[3]网络舆情中的政府回应是指在舆情管理过程中，政府以公开发表言论、落实相关举措等公开性、互动性方式对民众质疑部分做出了明确反馈的过程。这个过程需要政府与民众进行良性互动，民众通过网络表达自己的政治诉求和切身利益，政府有责任对此给予适当的回复与反馈，及时满足民众合理合法进行政治参与的愿望，并且确保网络平台互动渠道的畅通，从而能有效进行对话沟通，以协调双方的利益冲突。

政府回应的有效性建立在政府与群众的良好互动的基础上。政府只有积极正面回应网络舆情，才能化舆情危机为新的转折点，树立良好的政府公信力和政府形象。不回应或不当的回应只会适得其反，使得政府回应“失灵”，从而引发二次舆情危机。[4]面对网络舆情，政府回应“失灵”大体表现为不回应、回应缺乏、回应过度、回应偏离。政府不回应是指政府对于舆情事件中政府责任部分拒绝表态、抗拒解释、甚至不作为；回应缺乏是指政府在舆情事件中回应内容不足，有所隐瞒或未能及时掌握全面信息履行信息公开的职责，不能满足民众的基本知情权，亦未能采取有效措施保证民众的切身利益；回应过度指在舆情事件中政府采取的回应方式过激，粗暴应对民众的合理合法的诉求表达；回应偏离是指政府表面上采取积极的正面的回应，实际上回应内容与舆情事件中民众关注的核心利益不相符合。

本文通过对安徽六安市教师讨薪事件这一具体案例进行梳理，分析地方政府回应“失灵”的具体表现及其原因。

二、网络舆情中地方政府回应“失灵”的表现

2018年5月27日上午9时许，安徽六安市金安、裕安两区及其所辖乡镇的部分教师在六安市政府南大门聚集，讨要拖欠工资，教师们称工资已拖欠一年之久，结果未得到相关部门明确回复，反被警察带离现场。教师与警察的冲突视频被社交媒体曝光后迅速暴露在网络当中，由于两者职业的特殊性，事件迅速发酵，引起了人们的强烈关注，人民日报等大V官媒都纷纷批驳拖欠教师工资一事。六安政府在此次舆情危机事件中利用网络发布通告，但回应有效性明显不高，回应中表现出回应缺乏、回应偏离等不恰当回应行为，具体表现如下：

(一)回应主体缺乏协同性

总体来看六安市政府的回应行为，回应主体之间缺乏内部沟通和协调。回应公众最及时的是六安市公安局，作为直接接触涉事教师群体的执法者，六安市政府就网传视频做出了最初的回应。六安市公安局通过官方微博@六安公安在线发布了《关于六安教师维权处警情况的通报》，通报表明了六安市公安局在整个执法过程未发生暴力行为且严格依法执行，对涉事教师进行了规劝和处置，极少数违法人员带离现场后也由学校相关负责人带走。而六安市政府在事发两天后才迟迟发布公告，且公告中指明并未拖欠教师工资，同时对于民警执法不当表示歉意。六安市政府与六安市公安局发布的公告前后重点不一。六安市公安局作为直接执法者，属于六安政府的职能分支，与六安政府一同是这次舆情事件的回应主体。但显然六安政府缺乏主体间的协同回应能力，虽然政府涉事主体都正面做出了回应，但并未有效地将事件的前因后果呈现给急于了解情况的网民及群众。

(二)回应过程缺乏主动性

六安市政府的回应缺乏主动性，并且地方政府官媒在发声的同时也疏于倾听民众声音。教师讨薪舆情事件被曝光网络后近两日，29日14：24，六安市人民政府才在官网回应“六安教师维权讨薪事件”，称没有拖欠教师工资，少数民警执法简单粗暴，对此事诚恳道歉。六安政务网络平台@六安市教育局发布、@六安市人民政府发布、@六安发布等账号，与六安市政府官方网站保持着统一步调，先后原文刊发《六安市人民政府关于金安区、裕安区部分学校教师集访有关情况的通报》。同时官微@六安公安在线关闭评论，在舆情发酵后，六安市各个官方账号关闭官微评论的做法更是激怒了网友。这种疏于倾听民声的做法不仅易使得政府处于被动地位，更加有损于政府公信力。

(三)回应内容缺乏针对性

网络舆情事件中的核心问题是政府应真正回应的对象，六安政府和六安公安局在此次舆情事件中都缺乏“讨薪”这一核心问题的正面回应。实际上，教师们讨薪根源是当地地方政府未及时落实国家财政部和人社部关于一次性工作奖励的相关政策。据《中国新闻周刊》报道，2017年11月17日安徽省教育厅公布了一组《各地一次性工作奖励发放情况统计表》，根据数据统计，截止当时，安徽六安市包括市直、三个区和四个县在内的全部教师，从未得到过所谓的一次性工作奖励。关于一次性工作奖励未及时到位的问题，安徽等多地已出现过教师上访政府进行维权的事件。政府选择性回避舆情危机中的核心问题，如此一来不仅使作为此次事件的受害者——教师群体利益诉求未得到及时解决，网络舆情中的民众本应享有的知情权和监督权也没有得到及时落实。

(四)回应目的缺乏科学性

网络舆情中政府回应的目的应该是为疑惑者解惑，为利益受损者解决问题。现实社会的矛盾迁移到网络空间中，舆情之所以会得到爆炸性蔓延，一方面得益于网络空间匿名性、互动性等特点，另一方面是网民的同理心。[5]共同的政治态度、意见、以及情绪容易在网络空间中找到组织，从而掀起强大的网络舆情。[6]不少地方政府在回应方面已经逐渐摆脱了不作为、不回应等官僚作风，但是回应目的缺乏科学性，即便做出了舆情回应往往收效甚微，甚至引起新一番的网络质疑。六安事件中，面对六安政府的通告回应，不少网友表示疑惑。网友@明天下雨呢：“重点不在警察，而是上级下的命令，谁下的命令？为什么不发绩效？要有责任人出来负责。”[7]政府回应目的不纯粹，使得回应本身没有带来本质问题的解决。政府回应缺乏对网络舆情发展的预判，“兵来将挡，水来土掩”式的回应目的无法科学有效的指导政府回应网络舆情。

二、网络舆情中地方政府回应“失灵”的原因

网络舆情中，地方政府在尝试做出积极回应的同时，也存在政府回应“失灵”的问题，具体表现在回应主体缺乏协同性、回应过程缺乏主动性、回应内容缺乏针对性、回应目的缺乏科学性等。针对这几点表现，本文提出相应的原因分析：

(一)地方政府网络舆情有效回应意识欠缺

网络时代，人人都是“主播”，皆能借助网络平台自由表达自己的政治观点，网络舆情已然成为了民情的风向标。但是地方政府管理人员往往视舆情为猛虎，不能正视群众的声音。无论是热点事件的直接利益相关者，还是网民们，都期待从政府回应中了解政府的态度和举措。随着自媒体时代的发展，地方政府对于网络舆情关注度和重视度也在逐步提升。但网络舆情危机中，地方政府有效回应意识欠缺，忽略了回应与有效回应之间的差距，进而产生了一系列不当的回应行为，诸如切断网评，被动回应等。尤其是地方政府官员，对舆情中包含的民情缺乏敏感度，对舆情工作进行指导的过程中欠缺大局意识和问题意识。如此一来，地方政府回应的效果也大打折扣。

(二)地方政府网络舆情有效回应能力不足

地方政府回应“失灵”的重要原因还在于地方政府网络舆情有效回应能力不足。政府有效回应能力不足主要表现在于地方政府官员及管理人员无法有效应对互联网时代新媒体的快速发展。“现在处于社会转型期间，在一些涉及官员腐败、弱势群体和群体利益等敏感问题上，网民的言论往往带有偏激性和情绪化等特点。”[8]地方政府缺乏专业的舆情管理团队，舆情管理工作缺乏系统的规范和准则，不能准确把握社会情绪，讲清楚问题成因、解决方案和制约因素，往往错失舆情发声的黄金时间。同时，地方政府缺乏固定的舆情管理顾问，一旦舆情危机发生，往往是相关领导部门做出回应，面对纷杂的网络言论，地方政府公关能力有所欠缺。

(三)地方政府网络舆情回应问责不足

政府部门之间、管理人员缺乏有效的舆情回应问责机制，同时内部之间明显缺乏协同性。“在我国传统政治文化中，官员的级别不仅是其身份的标志，在某种程度上还是其特权的象征，刑不上大夫的政治回避观念和实际的豁免性操作在我国多数地区依然或多或少存在。”[9]地方政府管理人员在网络舆情面前，往往默认行政管理、行政命令，自上而下被动回应舆情风波，事后也难以及时对回应不当的行为进行行政追责，久而久之，政府回应直接弱化了网络舆情管理工作。网络舆情管理问责不到位追根溯源是行政问责体系不健全。舆情回应与舆情管理缺乏约束，常常在网络舆情中表现为对公众质疑的回应欠缺。

(四)地方政府网络舆情回应目的站位不高

地方政府回应网络舆情的目的缺乏科学性，根本原因在于地方政府网络舆情回应目的站位不高。地方政府的回应目的占位不高首先源自对路舆情发展缺乏预判，从而引发政府还在回复热点舆情，网民关注点又到了质疑政府回应行为的本身。其次，政府回应动机并不纯碎。有研究认为，政府回应是判断民主程度的一个标准。[10]政府回应的目的如果缺少了对民主价值的追求和保障，那么政府回应就缺乏了与民众的互动，沦为单向的灌输模式。[11]为了回应而回应是对地方政府公信力的一种消耗，地方政府回应网络舆情的目的一旦偏离为人民服务的根本宗旨，政府与民众沟通的渠道便难以滋养民主的沃土。身为百姓官的地方政府只有将“人民当家作主”的本质融于政府回应之中，才能使回应达到民心所向的目的。

三、网络舆情中地方政府避免回应“失灵”的可行路径

在网络政治参与日益频繁的背景下，任何一件小事件都极有可能引发全网的关注和热评，利益相关者也乐于借助互联网这个平台，来扩大自身影响力以满足切身利益。每一个网民在这场舆情大讨论中都将自己视为潜在利益相关者，积极主动地发表着自己的政治观点和利益诉求。网络舆情的复杂性和多变性使得地方政府需要用主动的、创新的方式进行积极的回应，提升网络舆情中地方政府回应能力的有效性。因此，地方政府应积极把握网络舆情源头，树立主动回应意识；遵循舆情变化规律，加强舆情管理队伍建设；警惕二次舆情，构建回应问责体系；摆正政府回应目的，加强舆情变化预判。

(一)把握网络舆情源头，树立有效回应意识

倾听广大网民的声音是洞悉民意民情最直接、最真实的渠道之一。从纷纷扰扰的网络传播渠道中收集信息，要求政府舆情信息工作者要有真切的群众意识和求实的服务意识，只有深刻洞悉各个阶层民众的切实利益，才能在他们的呼声中感知到舆情发展的倾向与势头。在网络空间中把握舆情的源头，要求政府相关部门要熟练掌握互联网技术，善于洞悉海量信息中的舆情风向，建立健全网络民意监测机制，网络民意监测机制的完善不仅要求政府进一步保证网络空间中民意调查渠道的畅通，还要求政府相关部门善于利用网络平台获悉民意走向。如今自媒体的发展产生了许多意见领袖，对于这类新意见阶层的政治话语表达要尤为重视。同时，移动互联网的飞速发展进一步使得舆情环境多变难控，舆情危机事件层出不穷，建立健全舆情预警处理机制尤为重要。六安教师讨薪的利益相关者是教师群体，由于这个职业群体的特殊性，引起网民的广泛关注。政府只有及时做出舆情危机预判，才能在各类舆情事件的日常回应中做到临危不乱，处事有序，以规避回应“失灵”。

(二)遵循舆情变化规律，提升舆情管理能力

王来华曾就舆情发展的过程总结了舆情变化规律，他认为舆情规律从时间的角度而言可分为发生过程、变化过程、结束过程。舆情不会一直只涨不落，但舆情的消失并不代表民众社会政治态度的消失，网络空间中舆情在同类事件上的转移显得轻而易举，即使在不同性质的热点事件上，舆情的发生都是导致政府公信力危机的重要原因。“当某一具体公共事务走出人们的视线之后,人们就失去了对该事件表达意见的兴趣。不过，之前在大脑中形成的新认识不会消失，它会变成人脑中固有成见的一部分，并在内在和外在因素的影响下不断积淀和完善。”[12]这固有成见的一部分包含了对政府的态度，也间接影响到未来不可预测的舆情走向。因此，在舆情的涨涨落落中，地方政府要重视一种常态化的舆情回应管理，舆情回应的常态化管理要求地方政府部门不单单只重视舆情危机的回应与处理，要加强地方政府舆情管理队伍建设，并将此作为改善网络舆论治理的重要标准。加强培育地方政府官员的媒体素养，开创官民沟通新渠道与新模式，实现政府回应制度化和科学化；加快地方网络舆情回应平台的体系化建设，多方位推动政府网站、政务微博微信、新闻发言人制度等官方舆论阵地建设。

(三)警惕二次舆情，构建回应问责体系

二次舆情生成大多是针对政府处理方式部分所产生的新的舆情，政府舆情治理的及时性和合理性是两个重要尺度，政府不恰当的处理方式极有可能加重舆情危机，从而导致舆情迁移，即从对热点事件的关注转移到对政府回应行为不当的批驳，这不利于政府树立良好的声誉和形象。国务院办公厅发布的《2018政务公开工作要点》强调要对政府舆情回应工作的有效性进行评估，建立问责制。涉事部门及相关管理人员在处理重大政务时，不回应或者做出不当回应，都应该被处以通报批评及要求整改。[13]一方面，要正确看待新舆情的产生，舆情事件的发展必然带来新的舆情生成，政府的反馈也会引起舆情的进一步发展。另一方面，要警惕负面舆情的产生。归根结底，负面舆情有时是源自小部分群体冲突，舆情处理未能满足一部分人的利益需求而导致了这部分群体的不良情绪。因此，地方政府相关部门要及时了解负面舆情的来源和原因，因势利导，对症下药，切不可忽视这些负面舆情。如果没有及时有效控制这些负面舆情，容易引发网络政治谣言和网络暴力。

(四)摆正政府回应目的，加强舆情变化预判

摆正政府回应目的是政府通过回应来提升公信力的前提。早在2000年就有研究表明，从设计政府回应流程来看，政府回应不仅应该重视对公众意见的聆听，还应该注重公众服务需求的满足。[4]地方政府回应只有真正表达了群众心声，解决了群众关心的民生问题，才能赢得群众的信赖。摆正科学的回应目的要求地方政府从宏观高度认清回应的本质，政府回应是政府执行力的先行，政府回应包含了公共服务和政府执行力等民主价值的内容。除了对政府回应的目的提升到为民服务这一更高层次追求外，还要求地方政府从宏观层面看待网络舆情的发展与演变。地方政府大多数为了回应而回应的现象源自急于对实时舆情进行回复与反应，同时却缺乏了对整体网络舆情发展形势和民众核心利益的敏感。地方政府应当加强对网络舆情的预判，同时也加强对舆情变化的预判，如此一来才能了解群众痛点，在变化的形势中直击问题，对症下药。

结语

回应是当代政府应有的责任。有效的回应是地方政府管理水平的体现，不仅应该主动对网络舆情做出正面回应，而且还应积极适应新媒体时代下全民皆声的新趋势。地方政府应当转变僵化的管理思维，对瞬息万变的网络舆情有所预判，积极借助官方新媒体渠道做出舆情回应，与网民和民众进行沟通与协调，不断提升网络舆情回应能力和舆情治理能力。更为重要的是，地方政府作为百姓官，应当本着为民解决问题的务实态度来回应民众质疑，提升行政管理水平，处理好现实中的各种利益冲突与纠纷，与群众保持好有效的沟通和联系，如此一来才不易陷入回应“失灵”的困境。