高职院校内部控制制度建设研究

张露 张莉

摘 要：ISO9000标准质量管理体系和内部控制制度框架在管理目标、具体内容上有着密不可分的关系，高职院校内部控制制度执行是否有效，对其教学、科研和后勤服务等业务质量会产生直接或间接的影响，同时，质量管理的优劣直接反映了高校内部控制制度执行的有效性。因此，结合COSO内部控制体系，分析目前高职院校在内部控制建设方面的现状，并将ISO9000标准质量管理体系融入高职院校内部控制体系中，提出高职院校内部控制制度的完善措施。

关键词：高职院校;内部控制制度;全面质量管理

中图分类号：G647      文献标志码：A      文章编号：1673-291X（2019）05-0157-03

据2017年广东统计年鉴反映，目前广东省高职院校共有85所，占广东省高等院校（149所）57%，说明高职院校是广东省培养高技能人才的重要场所，主要培养服务于生产、建设、管理等各行各业一线高技能人才，省内也出台了建设一流高职院校的很多政策，有力促进了高职院校的发展。当然，往往机遇与挑战并存。部分高职院校规模扩张迅速，但是管理制度却没有及时调整，由于旧制度无法满足新业务，无法实现风险管控，导致高校管理质量跟不上、财务风险问题与日俱增。政府部门和部分高职院校管理层也意识到了内部控制制度建设与完善的重要性，自国家出台《行政事业单位内部控制制度规范》以来，很多高校也开始制定适合本校的内部控制制度。笔者经过多方调研和查阅文献资料，考察了目前高职院内部控制建设现状，并结合ISO9000标准质量管理体系，提出如何通过完善内部控制制度来实现高校全面质量管理的提升。

一、高职院校内部控制制度现状分析

历经多年的发展，我国高校的管理制度和模式虽然有了很大的改进，很多高职院校管理层越来越重视高校财务和管理的内部控制，以期达到确保单位经营活动的效率和效果、资产的安全性、经营信息和财务报告的可靠性的目的，但是，近几年高校财务危机、违纪现象仍然频出，说明其内部控制建设和执行情况不容乐观，高校内部控制建设仍然存在诸多问题，以下是笔者结合COSO内部控制体系总结出的四个主要问题。

（一）内部控制环境不被重视

高等学校经济活动的内部控制范围本应该包括学校的行政事务、科研、教学、基建等，但是目前国家并没有出台统一的高等学校内部控制体系，高校大多参照《行政事业单位内部控制制度规范》和《企业内部控制制度》来自行编制，由于没有统一标准导致某些非经常业务未受到应有的重视，如投资、工程等;有的单位虽建有规章制度，但并没有得到有效执行。究其原因，主要是由于很多高校管理层只注重规模扩张，忽视了内部控制制度建设的重要性。在ISO9000标准中，提到了领导者作用的原则，领导者应该创造并保持适宜的内部环境，使员工能够充分参与组织目标的实现活动。可见高校管理层是否营造一个良好的控制环境会直接影响教职员工的工作状态，从而影响高校教学科研质量、基建设施建设质量等诸多方面。

（二）风险评估系统不健全

作为以公办高校为主的国家，我国高校财务活动一直都是依赖于政府财政拨款，因此很多高校并不重视风险评估。但是随着高校扩招、经营业务的扩大，各种配套设施的建设越来越多，资金需求量越来越大，高校的资金来源也开始多元化，除了财政拨款外，各高校开始开拓其他融资渠道，这无疑也增加了高校的财务风险。但是，由于风险管理意识不强，高校在进行投融资决策时，很多没有考虑其可行性和自身偿债能力，导致资产管理效率低债务危机等问题，甚至有的高校已经资不抵债，财务风险凸显[1]。高职院校为了提升教学质量、优化学生学习环境而筹资购买先进教学设备、建设图书馆、宿舍楼等都是无可厚非的，但是如果通过负债筹资而没有考虑将来还本付息的能力，只是一味追求质量的提升，从长远来看，对学校、对学生也是不利的。因为如果学校陷入财务危机，将会引起一系列连锁反应，如优秀教职员工离职、教学质量下降、生源质量数量下降等，这些都是重大质量风险，可见，提高风险防范意识是高校强化风险应变能力、实现全面质量管理的必要条件。

（三）控制活动执行不力

控制活动作为内部控制五要素中的核心要素，包括执行管理层指令的各项政策和程序，有助于内部控制总目标的实现。但是，目前大多数高校并没有建立完善的控制活动方案或者并没有按制度办事。例如，浙江大学环境与资源学院的常务副院长陈英旭授意其博士生陆续以开具虚假发票、编造虚假合同、编制虚假账目等手段，将1 022.664 6万元专项科研经费套取或者变现非法占为己有。这说明，我国部分高校在资金支付授权审批等方面并沒有严格按照内部控制制度执行，以至让这样的违法行为得逞，给国家和人民带来巨大损失。ISO9000标准以产品和服务形成中的质量控制为关注焦点，在高校实质上就是保证科研质量和教学质量的控制活动得以有效执行，通过控制活动将质量风险降至更低，所以控制活动执行不力也直接影响着全面质量管理的实现。

（四）内部监督缺乏力度

高校内部控制中的监督是指由监督部门依据国家相关政策法规采用一系列专门控制方法，对高校内部控制范畴中的各种经营活动进行监督、检查、评价和督导活动。监督体系的作用在于帮助高校审核各项经营活动，提高高校的运行效益。根据王卫星等在论文《我国高校内部控制的现状及建议》一文中指出，在被调查的59所高校中，只有6所是由校领导负责监督和执行内部控制，其他53所高校的内部监督和评价工作均由监察、审计或财务等部门单独负责监督和执行，且这些部门均缺乏独立性[2]。说明高校管理层对内部监督的参与度普遍不高，多数管理层还未作为主要责任人参与到内部监督中来。可见，大部分高校的内控监督人员都不符合审计独立性要求，没有权威性，审计过程也难以正常执行，尤其是学校校长、书记带头腐败时，调查人员更是心有余而力不足，导致审计结果失真现象严重，内部审计部门形同虚设。ISO9000标准倡导过程方法原则，即基于风险的思维建立PDCA（计划—执行—检查—整改）循环体系，其中检查环节的目的和内部控制中的内部监督要素一致，都是为了对学校的各项经营管理活动进行有效监督、检查和评价，以及时发现问题并予以改进[3]。

二、结合ISO9000标准完善高校内部控制制度

ISO9000质量管理体系系列标准吸收了各国先进的管理思想与管理理念，将国际范围内各组织的质量管理和保证活动统一起来，并得到国际广泛认可，使用范围也从工业产品的质量管理，扩展到服务业、政府等非营利性组织。广东工贸职业技术学院于2007年通过了ISO质量管理体系认证，运用ISO9001质量管理方法来提升学校的管理质量，实现管理目标[4]。ISO9000标准一直沿用八项质量管理原则，即：原则1——以顾客为中心;原则2——领导作用;原则3——全员参与;原则4——过程方法;原则5——管理的系统方法;原则6——持续改进;原则7——基于事实的决策方法;原则8——互利的供方关系[3]。根据COSO框架，内部控制包含内部环境、风险评估、控制活动、信息与沟通、内部监督五个方面。实际上，在ISO9000系列标准中，也从这五个方面对质量控制进行了规范化，只是在表述上以質量为主线。下面，笔者将ISO9000标准的基本原则融入COSO内部控制框架内，以完善高职院校基于全面质量管理的内部控制体系建设。

（一）构建良好的内部控制环境

首先，内部控制环境包括管理哲学、经营风格、组织架构等内容。阿尔文·A·阿伦斯等 在2013年指出，管理层的态度决定一个组织是否能得到有效控制，如果该控制受到管理层的重视，则同样会被组织中的其他人遵守;如果组织的其他人员认为管理层们并不关注此控制，则该项控制目标基本不可能实现[5]。因此，调动高校管理层实施内部控制的自觉性和积极性是建立完善内部控制制度的基础。其次，管理者应具备实施全面质量管理的知识和技能，起到领导者作用。再次，在人力资源方面，应制定公平公正的人才选拔、奖惩机制。最后，有了管理层的重视和奖惩得当的激励机制，还需要建立一个完善的制度执行机制。高职院校和企业的组织架构以及决策机制不同，高校的决策权依不同事务分别由党委、校长办公会议、学术委员会、教学指导委员会和教职工代表大会掌握。学校内设的教务处、财务处、科研处、二级教学科研单位按照各级决策机构的决定执行相关行政事务。纪委、审计监察等监督组织则对决策机构的决策程序、内容是否合理合法，执行机构的行动是否符合决策要求等进行监督。因此，所有学校层面相关事宜必须经相关组织决议通过才可执行。教职工代表由教职工直接选举产生，教师代表一般约占 60%，让教师也参与学校管理工作，充分体现高校民主法制、公平公正的管理理念，最终实现ISO9000标准中的全员参与原则，使学校全体管理人员、教职工都自愿参与到内部控制的实施中来，让高校各级工作人员自觉遵守内部控制，营造一个良好的内部控制环境[6]。

（二）加强高校风险管理

高校风险管理是一个复杂的过程，管理层应树立风险管理意识，建立风险预警体系，明确风险预警标准，组建风险分析团队，强化风险管理理念，采取有效措施管理和控制风险。高职院校教学管理质量的形成过程其实存在着各种质量风险，例如招生制度不透明可能影响生源质量、设备采购环节出问题会影响设备质量等，因此质量管理部门要组织学校各相关职能部门按照确定风险承受度、识别风险（包括内部和外部风险）、评估质量风险和制定相应的应对措施。首先要考虑的是如何识别风险。应深入了解各项业务活动，以识别和预计可能出现的风险。例如，招生活动中由于信息不透明、招生工作人员权力过大等都可能给不法分子可乘之机，还有后勤管理中的食品安全、设备使用等也应得到重视。其次是如何进行风险评估。应利用风险预警体系分析风险发生的可能性，若风险发生可能性小，应减少关注度，若风险发生可能性大，通常要高度关注。最后是如何应对风险。要根据分析结果，确定风险的应对措施，最终有效控制质量风险。高校应把风险管理的各个环节结合起来，强化风险的全面管理，促使高校保持良好的经营管理状态，保障学校持续、健康、稳定地发展。

（三）完善控制活动，抓住关键控制点

笔者认为，应将ISO9000标准的过程方法、持续改进原则融入高校内部控制活动当中，高校控制活动包括资金收支、全面预算、会计核算、绩效评价、资产管理和合同管理等内容[4]，由于篇幅所限，下面重点介绍资金收支方面、全面预算控制和绩效评价三个方面如何实现。

1.资金收支方面

首先，要严格执行资金收支的授权审批制度。高校的所有活动包括行政事务、教学科研等都应纳入其范围。根据各种经济活动的性质和发生的金额大小，制定权责明晰、互相牵制的授权审批制度，以规范各类资金支付审批程序。其次要设置独立的验收部门和验收专家库，对采购项目的数量、外观、性能等进行严格检查，付款时要对采购合同、发票等重要资料进行严格审核，避免伪造附件未被发现[7]。此外，除了考虑资金收支的流程规范外，还需将对质量活动的现金支出与企业筹资、投资以及资金营运结合起来，严格纳入资金预算考核评估体系，在资金支付前需由质量管理部门检查该业务活动是否在预算内，是否符合质量要求，避免因与质量相关的活动导致资金链断裂。

2.全面预算控制

高校全面预算应涵盖教学、科研和行政事务全过程，它是高校财务管理的重要组成部分。全面预算主要指预算的编制、预算执行、预算分析和结果考核四个动态过程。因此预算控制将贯穿于整个控制活动始终。应建立一个能全面反映各项资金活动和收支状况并符合ISO9000 标准的财务预算管理体系，在预算范围内考虑资金需求和资金来源，在保证财政拨款主渠道畅通的基础上，不断细化教学、科研、后勤服务和其他各项收入的管理，从而提高高校财务管理质量和教学服务质量。

3.绩效考评和激励机制的贯彻执行

绩效考评是指评定人运用科学的方法，依据企事业单位的规章制度评价考核本单位个人或部门对经济资源的利用、配置效果的过程。首先，高职院校应针对质量控制拟定专门的绩效考评标准，将其融入绩效管理工具中，比如平衡计分卡、360度考评等。其次，突出对质量经济性的评估与改进活动。合理支出预防成本与鉴定成本，降低内部和外部损失成本，将整体质量运行成本控制在可接受的范围内。最后，根据绩效评价结果，构建合理完善的激励机制，赫兹伯格的双因素理论提到真正能够激励员工的不是保健因素，而是激励因素。所以，在任何单位，既想要发挥“人”的主观能动性，又能实现内控目标，就必须注重对各级人员的绩效考评和激励机制，制定科学合理的薪酬结构，完善激励报酬计划，切实发挥关键因素“人”在内控活动中的重要作用。

（四）有效执行高校内部监督机制

ISO9000标准质量管理体系与高校内部控制都特别注重内部审计程序。应该设立专门机构或专门人员对该院财务内部控制情况进行监督和检查，建立健全内部审计和监督检查制度[2]。首先，为了实现全面质量管理目标，内审部门中必须拥有质量管理的专家或者具有质量管理方面知识、技能的审计人员，且不能由质量管理部门人员兼任。其次，随着高校经营业务越来越复杂，内部审计仅仅依靠每年一次的年审已经不足以获得充分适当的审计证据来评价内部控制有效性，因此，高校应将内部审计的监督职能贯穿于整个经营活动当中，包括教学、科研、行政事务、投资、融资、采购等各种事项。内审部门人员应对高校各个项目的事前、事中和事后都执行相应的监督措施，以确保各事项的顺利进行[8]。最后，内部审计除了对信息进行提炼和分析、发现问题外，还需提出整改意见，保证高职院校各项业务活动持续改进，以确保内部控制和全面质量管理目标的实现。

参考文献：

[1]  陈莹.从COSO报告看我国高校内部控制体系的构建[J].会计之友，2011，（2）：111-113.

[2]  王卫星，程莹.我国高校内部控制的现状及建议[J].常州大学学报：社会科学版，2016，（3）：34-40.

[3]  梅玮，吕红涛.企业内部控制框架内整合全面质量管理体系研究[J].企业改革与管理，2014，（8）：35-36.

[4]  唐毓秋.基于内部控制的高校财务管理研究[J].海南热带海洋学院学报，2016，（5）：124-128.

[5]  杨有红.论内部控制环境的主导与环境优化[J].会计研究，2013，（5）：67-72.

[6]  郑雅.ISO9000质量管理在高校管理中的应用[J].经济研究导刊，2017，（8）：145-146.

[7]  刘永泽，唐大鹏.关于行政事业单位内部控制的几个问题[J].会计研究，2013，（1）：57-62.

[8]  乔春华.高校内部控制研究[M].苏州：苏州大学出版社，2014：297-299.