新时期资源型城市高质量转型发展之路

谢士强 曹红辉

[摘要] 作为以钢铁为支柱产业的资源型城市，在京津冀生态环境建设特别是蓝天保卫战等日益加强的今天，河北省武安市高质量转型发展显得异常严峻而紧迫。为了加快推进武安市及同类地区高质量转型发展，文章在借鉴相关文献和开展实地调研的基础上，对党的十八大以来武安市高质量转型发展的演变过程进行了系统回顾，对其基本现状进行了初步勾勒，指出武安市在战略引领、房地产发展、科技创新、评价标准和政府科学决策等方面的问题，并提出了制定全面高效的战略规划体系、充分发挥政府科技创新支持作用、构建科学合理的评价标准和借鉴设立政府专业研究机构等应因之策。

[关键词] 资源型城市;生态文明;高质量发展;转型发展

党的十八大以来，随着中国经济进入新常态和生态文明建设的创新提出与部署推进，并经过近年的积极探索，中国经济开始进入了新的发展阶段——高质量发展阶段，当然河北省武安市也不例外。[1][2]武安市位于河北省南部，太行山东麓，晋、冀二省交界处，是河北省邯郸市下辖的县级市，一座以工业为主的新兴城市，矿产资源以铁、煤为主，是全省58个重点产煤县（市）和全国四大富铁矿基地之一。在工业方面，主要以钢铁产业为主，虽然近年通过多次兼并重组进行产业结构调整，钢铁产业占其工业比重已有所下降，但仍占很高比重。①为了及时总结其转型经验，文章根据2018年9月的调研情况，结合国内外相关研究，从生态文明建设角度进行初步分析，以期对类似地区高质量转型发展提供有益参考。[3][4]

一、加快推进武安市高质量转型发展的重要意义

1.有利于促进武安市经济社会健康可持续发展

不管是钢铁资源，还是煤炭资源，甚至是其他不可再生资源，都是相对有限的，所以建立在资源基础上的粗放型发展模式必然不可持续，当然武安市也不例外，毕竟它也是建立在“一钢独大”的畸形产业结构基础上，更何况其目前所用的大部分铁矿石都是来自山东、山西和北京等地，以及南非、巴西和澳大利亚等国。一旦钢铁市场及原材料市场特别是铁矿石市场等发生重要不利变化，如原材料价格上升、钢铁出口受阻等，结果必然会导致武安市企业生产受到严重影响，其相关产业如交通基础设施等也会受到严重影响，进而其消费、投资和就业等也都会受到严重影响，最终必将影响到武安市经济社会健康发展。因此，及时启动其转型步伐并实施正确转型显得尤为必要，这一点从武安市公开要求和研究制定其产业转型方案，及时研究出台其有关关停并转举措，如2018年9月17日，武安市就研究制定和发布了《武安市人民政府关于印发武安市推动产能退出企业转型发展工作方案的通知》（武政发[2018] 45号）等也能得到一定印证。

2.有利于更好落实中央及河北省的生态环境建设部署

由于钢铁产业的最大弊端是造成严重环境污染，所以“一钢独大”的畸形产业结构必然会造成武安市及其周边地区环境严重污染，加之煤炭等其他环境污染产业，使得武安市生态环保任务非常艰巨。虽然经过采取去钢铁产能等有力举措，但也没有发生根本改变。根据河北省环保厅监测，2017年全省166个县市，按照空气质量综合指数从小到大顺序排名，武安市位列第158名，即使按照PM2.5浓度由低到高的顺序排名，其也是第95名。

与此同时，其所属的邯郸市也不容乐观，按照前者排名，在全省11个设区市，邯郸市排在第10名;按照后者排名，也是第10名（和石家庄市并列），而且全省唯独只有邯郸市的PM2.5浓度不降反升，201 7年达到86微克/立方米，同比上升了4.9%。[5]所以，加快推进其高质量转型发展无论对于自身，還是对于邯郸市甚至河北省，都是刻不容缓。

3.有利于武安市为全国资源型城市转型发展树立样板

不管是作为全国58个重点产煤县（市）之一，还是作为全国四大富铁矿基地之一，甚至是作为全国资源型城市之一，武安市及时开展产业转型并顺利实现高质量发展都会对其他资源型城市，尤其是同类的煤炭资源型城市、钢铁资源型城市、石油资源型城市和天然气资源型城市等转型发展产生一定的启示，既包括转型思路上的启示，也包括转型做法上的启示，还包括转型模式上的启示，毕竟不同资源型城市之间总会有一定的相通或相似之处，当然它们的转型发展也如是。因此，武安市坚持通过产业转型甚至地区转型等积极推动环境改善的举措和主要做法会对邯郸市、河北省进而全国其他资源型城市的环境改善有一定借鉴意义，抓紧推动其高质量转型发展样板意义非常明显。[6]

二、党的十八大以来武安市高质量转型发展的演变过程

党的十八大以后，武安市根据中央、河北省和邯郸市的总体战略部署及其有关专项战略部署，并结合自身发展现状及其畸形产业结构等突出问题，积极探索推进高质量转型发展，主要经历了两个发展阶段。

1.着重化解钢铁、煤炭等过剩产能，积极探索搭建转型发展的基本框架（2012～2017年）

（l）产业转型方面。一是坚持去产能特别是去钢铁、煤炭等过剩产能。针对钢铁产业过剩产能，及时明确“一个全面、两个突破”①的总体推进思路，创新建立全国首家县级产能交易互助平台，组织钢铁企业缴纳产能交易互助金、建立政策性奖补等机制，不断倒逼钢铁企业去产能。2013～2017年累计拆除（封存）高炉18座、转炉14座，压减炼铁产能931万吨、炼钢产能818万吨，力促3家钢铁企业整体退出，初步实现辖区内钢铁企业整体提质增效和围城企业退城进园、整合重组两个突破。同时，坚持把培育发展战略性新兴工业产业作为加快新旧动能转换的着力点，[7]通过加大招商引资力度和强化省内外大企业合作等方式，大力推动新能源、新材料和装备制造等产业人园发展。目前，正在推进球墨铸管4.0项目、新能源汽车生产基地项目和格力·邯郸（武安）中原智能装备基础件产业基地项目等建设，仅后者就涉及总投资1000亿元，设计年产量1000万吨。二是积极培育新产能。全市把旅游开发、现代物流和农业生产等作为新时期重要产业转型方向，通过及时引入中景信旅游投资开发有限公司、推进河北武安保税物流中心建设和大力促进农业特色化、现代化、产业化发展等，不断优化其产业结构，努力搭建其产业转型合理框架。

（2）城市转型方面。一是着眼“邯邢一体化、邯郸副中心”定位，按照“东接（在工业园区打造产城融合）、南延（打造沼湖新区）、西扩（打造西苑新区）、北拓（向北发展）、中优（旧城改造）"思路，坚持以道路先通拉开城市框架，兴建了1456公里的城乡道路，形成了中心城区“十纵六横一环”、县域框架“四横五纵”、乡村公路互联互通的交通网络。截至目前，武安市东部产业新区、南部沼湖新区已具雏形，新华大街南延线建成主体，曹公大街、西苑大街北段、湖北路西段、向阳路西延线全部开建，文苑北路、向阳北路等一批“断头路”正在打通，东部产业新区配套基础设施日益完善。全市城区人口由2010年底的23.6万发展到2017年底的24. 78万，建成区面积由27.4平方公里拓展到35.2平方公里，I型小城市框架基本形成。[8][9]二是以农村面貌改造提升为主要抓手，围绕不同乡镇发展特点，并结合各自发展现状，全面提速推进美丽乡村建设，其中，磁山被列为全国发展改革试点镇，伯延、阳邑、磁山进入全国重点镇，磁二、楼上等被评选为“十大美丽乡村”等。

（3）生态治理转型方面。一是坚持从源头治理，按照“科学、精准、协同、铁腕”治霾的总体思路，以中科院大气物理研究所为技术依托，制定实施“1+36”总体方案，仅2017年各方面环保投入就超过50亿元，相当于前五年总和。不仅在钢铁、焦化企业大力开展对标“德龙、旭阳”行动，完成各类治理工程229项，而且还聘请北京冶金工业规划研究院进行“一企一策”式深度治理。二是建立“三位一体”驻企监管机制，全部乡镇都设置空气质量监测站，力促14家钢铁企业23座停限产高炉全部停产到位，焦化企业出焦时间延长至48小时以上，并坚持在秋冬季错峰生产，从而实现时间、标准“两个最严”。[lO]三是全面开展“洗城”行动和加快推进“汽运改铁运”等具体措施，着力推进大气污染综合防治等，助力全市PM2.5平均浓度实现了大幅下降，群众对空气质量的直观感受度明显好转，在全省县市空气质量综合排名稳步靠前。

2.着重大气污染综合治理，推进高质量转型发展深入实施（2017年至今）

（l）产业转型方面。一是围绕构建“精品钢铁、新能源新材料、装备制造”三大干亿元产业目标，坚持加减并举和退城入园、兼并重组，继续化解钢铁、煤炭等过剩产能，并通过制定“一企一策”转型升级路线图、推动新兴产业项目尽快落地和深化新招项目对接洽谈等举措，逐步形成“龙头带动、多点支撑、竞相壮大”的新兴产业发展格局。二是利用工业园区“双创基地”优势，支持成立产业引导基金，扶持高新技术企业发展壮大，并通过加大招商引资，积极引进一批创新型高科技产业项目。三是以打造旅游强市为目标，继续强化顶层设计、健全西部路网、抓好景区提升和推动融合发展等，进一步推动旅游业加快发展。

（2）城市轉型方面。一是围绕打造“邯邢一体化和邯郸副中心城市”的战略目标，结合大气污染源头治理等，通过健全城乡规划体系、完善城市路网新体系、抓好重大工程项目实施、全面提升城市建设品位和健全城市综合管理体系等，不断推动建设“布局合理”的现代之城、“框架舒展”的大气之城、“功能完善”的宜居之城、“特色彰显”的秀美之城和“管理精细”的文明之城。二是以实施乡村振兴战略为契机，培育磁山、阳邑城市副中心，启动“百村振兴”工程，深入推进“厕所革命、污水处理、城乡垃圾一体化处理完善提升”三项工程等，统筹推进其农村民生基础设施工作，促进全市城乡有机更新和转型发展。

（3）生态治理转型方面。一是坚定不移分类推进燃煤替代，逐步削减煤炭消费总量。二是全面实施《武安市钢铁、焦化行业大气污染深度治理总体方案》和钢铁、焦化企业“一厂一策”治理方案（“1+22”方案），[ll]在钢铁、焦化行业实施500项烧结机脱硫、脱硝、脱尘等“六脱一体化”和“烟羽脱白”工程，建立企业无组织排放全口径清单，严格按照企业污染排放绩效分类监管，实行差异化管理、科学化限产等，深化工业污染治理。三是大力实施“增绿、净水、治土”行动计划，抓好生态屏障、旅游专线林带、环城林带等十大绿化工程，严格钢铁企业污水处理标准，全面落实“河长制、河湖警长制”，大力推进“绿色矿山”建设和露天矿山整治，建立农用地、企业用地土壤污染数据库等，全面抓好生态修复。四是建立空气质量保障应急指挥中心，实施“网格化、智能化、数字化、实时化”管控，构建“政府统一指挥、部门协调联动、有效精准防治”的空气质量防控体系。五是坚持“在线监测十现场监控十驻企监管”多管齐下，实现重点企业、行业、区域、部位实时全面监控，持续开展专项督查、凌晨行动、夜查行动、交叉执法等。

三、武安市高质量转型发展的基本现状和突出问题

1.基本现状

（l）产业转型方面。虽然武安市“一钢独大”的畸形产业结构仍然没有发生根本改变，但通过坚持着力推进第二产业转型特别是钢铁工业转型，并积极培育装备制造和现代旅游等战略性新兴产业，产业转型取得了重要阶段性成绩。根据武安市统计局发布的数据显示，尽管2017年，全市第二产业、工业的增加值分别是398.1亿元和385.5亿元，占全市GDP的比例分别是60. 27%和58. 36%;其中，钢铁工业增加值达到299.5亿元，占其工业增加值比重达到77. 69%，占其规模以上工业增加值比重更高达83. 7%。但其规模以上工业企业产量增速已发生明显变化，铁矿石和水泥熟料比上年分别降低15. 4%和16. 3%，而新兴工业水泥、汽车、泵和锂离子电池则分别增长11. 4%、20. 1%、27.7%和81. 6%。交通、邮电和旅游等产业也是增幅明显，特别是旅游综合收入达到70. 93亿元，比上年增长了41. 86%。

（2）城市转型方面。瞄准“邯邢一体化、邯郸副中心”定位，按照“东接、南延、北拓、中优”思路，经过六年多统筹谋划和不断加大城乡建设投入，已经建成了财富广场、体育中心等一批特色精品工程，兴建了矿建路西延线、湖环路、东南二环路等共计1456公里的城乡道路，并初步形成了中心城区“十纵六横一环”、县域框架“四横五纵”、乡村公路互联互通的交通网络。而且，其城市发展框架也已经逐步拉开，战略性南移正在推进，东部产业新区、南部沼湖新区具备雏形，城市综合承载能力不断提升。武安市统计局发布的数据显示，2017年，全市户籍人口城镇化率也已达到37. 73%，城区绿化覆盖率48. 66%，城区道路总长度330公里，集中供热总入网面积1069万平方米。另外，以美丽乡村建设为抓手，先后启动263个村建设，打造一批“乡村风情，城市品质”“太行风韵、武安特色”的美丽乡村，后临河、万谷城、没口峪已列人中国传统古村落名录，兰村、白沙也已跻身全国美丽宜居示范村行列等。

2.应高度重视房地产业在武安市高质量转型发展中的重要作用，并结合其产业发展现状、城乡建设布局、地区发展定位和过剩产能化解等，从生态治理角度继续加快推进其健康发展

房地产业发展与武安市高质量转型发展紧密相关，也与民生事业紧密联系。一是应从提高其经济实力、化解过剩产能、优化产业结构、推进美丽乡村建设、加快城镇化建设和吸引人才进入等角度，高度重视房地产业在加快实现武安市高质量转型发展中的重要作用，并从优化城乡生活环境、促进大气污染防治和提高城市现代形象等生态文明建设方面，全面把握其发展现状、主要布局、重要潜力和突出问题等。二是应通过继续推进城市老旧小区改造提升、启动实施乡村居住适度集中和探索建设现代化人才集聚区、医疗康养区、文化旅游休闲区等措施，并同化解钢铁过剩产能政策、人才引进政策、进城落户政策、城乡协调发展政策、推进地区一体化发展政策和打造邯郸副中心政策等结合起来，还应通过合理调整住宅建设用地和购房政策等，挖掘和不断释放房地产业的发展潜力，充分发挥其产业优势和就业优势等，继续加快其建设和发展。

3.应全面分析科技创新中政府的重要作用、基本特点和独特优势，并结合武安市高质量转型发展科技创新主要布局、发展现状和突出问题等，继续探索构建有效参与方式

科学技术是第一生产力，创新是引领发展的第一动力。一是应全面把握科技创新的专业性、创造性、风险性、投人性和收益性等基本特点，并通过比较不同主体参与的作用、效果和局限性，充分认识政府及时参与的重要意义和客观必要性。同时，要结合其基本属性、主要特点和重要意图等，着重分析其应该参与的主要领域、有效途径和方式，可以是跨部门、跨行业和跨区域，也可以是投入较大、风险较高和技术较难等领域，还可以是短期收益较小、长期收益较大和其他主体不愿甚至无力参与等领域，可以政策扶持，也可以牵头推动，可以独立参与，也可以牵头参与和联合参与等。二是应根据武安市高质量转型发展中的科技创新现状和诉求，围绕其过剩产能化解、新兴产业培育和生态文明建设等主要领域，继续鼓励钢铁煤炭企业加快技术创新，继续推动其中小高科技企业加快创新发展，抓紧牵头推动其水泥制作设备小型化和钢铁废气再利用等技术集中攻关，也可以探索设立市级科技创新奖，并对外公开招标有关课题等。

4.应深刻理解评价标准对其高质量转型发展的重要意义，并结合其在武安市高质量转型发展中的主要目的、影响因素、积极探索和突出问题等，加快总结构建科学合理的评价标准

评价标准是资源型地区推进高质量转型发展的指南。一是应从加快落实中央有关指示精神、积极承担地方主体创新探索责任和及时开展自身有关评价，认识加快探索和构建武安市高质量转型发展绩效评价体系的重要意义，并结合党的十八大以来其高质量转型发展的主要目的、关注领域、重要做法、基本成就、突出问题和战略意图以及国内外的研究进展、成功经验、失败教训和主要做法等情况，[15-17]抓紧确定其有关绩效评价的总体思路、实施方案、指标选取、权重设置和经验借鉴如美丽乡村评选、产能化解效果评价等。二是应根据其不同产业、不同领域、不同乡镇和不同阶段等的特殊情况，以及中央、河北省和邯郸市等的战略方案、实施重点和关注焦点，及时研究设立有关补充评价指标，并结合在其高质量转型发展中的重要贡献和特殊作用，而赋予相应权重，以尽量符合本地发展实际，从而逐步构建设置合理、科学规范、全面客观的总体评价及其专项评价体系。

5.应充分认识政府科学决策对于确保武安市高质量转型发展的重要意义，并结合其发展现状、突出问题、主要目标、可能选择和其他经验等，及时建设相对独立的专业研究机构

新型智库、专业研究机构等是现代社会管理体制中不可缺少的重要组成部分。一是应充分发挥专业机构作用，从提高政府决策科学化、促进政府决策民主化和推进政府决策专业化等角度，结合武安市规划编制、过剩产能化解、大气污染治理和水泥设备研制等实际，深入理解政府科学决策对于确保武安市高质量转型发展的重要意义。二是应认真分析目前政府科学决策的程序现状、研究机构的设立现状、重大问题的应对措施和实施效果的对比等情况，并围绕其重视运用不够、专业研究机构设立不足和重大問题研究资金投入不足等突出问题，在全面把握其高质量转型发展的最新形势和对政府科学决策要求等的基础上，积极借鉴国内同类县（区、市）特别是部分全国百强县的成功经验和主要做法，并根据有关省级甚至国家级研究机构的合作意向和基本意图，加快建立各种研究机构，可以是市情调研基地，也可以是专业研究中心，如和中国社会科学院部分研究所协商建立市情调研基地等。

总之，经过六年多的积极探索和坚持推进，武安市已在高质量转型发展道路上取得了很大成绩，并形成了初步经验，在2016年土地集约节约利用成效较好、闲置土地较少和落实重大政策措施成效明显、创造典型经验做法两项工作上还受到了国务院办公厅的通报表扬。[18]但是，与其自身的发展潜力相比，与全市人民的发展期待相比，与邯郸市甚至河北省对其的发展定位等相比，都还存在一定差距，即使已经制定的有关战略部署及实施方案，也都需要继续改进完善和创新探索，不断加大产业转型、城市转型、地区转型和生态治理转型等建设力度，而且还应充分结合存在的诸多突出问题及时解决，着重推进高质量发展总体战略的研究制定、从生态文明建设角度加快推进房地产业的健康发展、探索构建政府参与科技创新的有效方式、总结构建科学合理的高质量转型发展评价体系和借鉴设立相对独立的政府科学决策机构等工作。只有这样，才能在其高质量转型发展道路上不断取得更大成绩，并日益成为值得借鉴的转型发展样板，也才能及时带动更多资源型城市走上平稳健康的转型发展之路。

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