美国联邦政府合作教育政策研究

马永红　陈丹

摘要：联邦政府的政策支持是美国合作教育成功的关键因素。基于制度有效性视角，构建了联邦政府合作教育政策的分析框架。在梳理联邦政府合作教育政策发展历程，并总结每个阶段合作教育政策特点的基础上，发现联邦政府合作教育政策设计理念讲究实用性，与美国社会文化价值观相契合;适用范围广泛，结构完整，规则清晰;实施机制健全，有力地推动了美国合作教育的发展。基于此，提出健全我国合作教育政策体系的建议。

关键词：美国联邦政府;合作教育;政策;制度有效性

合作教育是把课堂学习与生产性工作经验学习结合起来的一种结构性教育策略。学生的工作领域与其学术及职业目标紧密相关，通过理论与实践结合获得渐进的经验。学生、教育机构和雇主在合作教育中建立一种伙伴关系并承担特定的责任[1]。党的十九大报告提出要深化产教融合、校企合作。《国务院办公厅关于深化产教融合的若干意见》（2017）也提出要全面推行校企协同育人，用10年左右时间，实现教育和产业统筹融合、良性互动的发展格局。我国合作教育自20世纪80年代引入以来已得到较大发展，但目前还存在一些不足，尤其是政策体系不完善，对合作教育发展的支持和保障作用力度有限。有调查显示，超过60%的高校认为“缺少政府引导和政策支持”是制约校企合作的主要因素[2]。我们在对北京市263家企业进行调查时也发现，政府的法律法规约束和支持引导对促进企业参与合作教育的动力相对较弱[3]。因此，健全合作教育政策体系是解决我国合作教育发展问题的当务之急。

美国合作教育自1906年诞生至今已有一百多年的历史，目前已发展成熟并成为世界标杆。美国合作教育的成功与联邦政府的政策支持密不可分。国内外现有关于美国合作教育政策的研究主要涉及合作教育发展过程、法律出台情况介绍、政策实施效果等，但大多是对合作教育政策内容的描述，而缺少系统梳理和深入分析，尤其对“合作教育政策为何有效”的问题未能进行系统性探讨。目前有关政策研究的理论较多，包括國家中心和决策理论、多源流理论、制度理论等。其中制度理论重点关注制度的有效性问题，为我们研究美国联邦政府合作教育政策为何有效等问题提供了思想资源。因此，本文试图在梳理美国联邦政府合作教育政策发展历程的基础上，总结其合作教育政策在不同阶段的特征，从制度有效性视角揭示其合作教育政策有效性的原因，为我国合作教育政策体系的完善提供借鉴与参考。

一、制度有效性视角的合作教育政策分析框架

不同领域的学者对制度有效性内涵的理解不同。法学领域的制度有效性主要指法律制度自身设计的合法性、合理性与完整性。经济学领域的学者们对制度有效性的关注集中在制度效率上。在政治学领域，学者们通过制度的实际实施效果来判断制度的有效性。我国学者张文健基于博弈视角提出“制度有效性指的是制度的实施效率，即制度被主体认同，遵循的程度”[4]。

关于制度有效性的影响因素方面，斯托克把机制的有效性划分为三种：机制通过影响功利行为体的行为选择来影响问题解决的行为;机制可以影响问题领域内任何正确和恰当的行为认识;机制可以影响特定行为目标和手段的“认知显著性”。[5]新制度主义政治学认为，制度自身的合理性与合法性、制度与环境的相适应性、制度相关人对制度的认知和遵守是影响制度有效性的三个因素[6]。冯务中认为，影响制度有效性的因素包括制度的来源、制度人性化的程度、制度结构健全的程度、制度自我实施的能力、制度的公平性、制度与制度环境的契合度等[7]。禇松燕认为，“制度是否有效，依赖于被执行和被遵守的情况”。人们对制度的遵守与否主要基于利益的理性计算;制度有效性的发挥需要相应的运行机制，这种运行机制应该和人们的利益建立连接点，与制度导向相衔接并契合社会的文化和传统。[8]赵立莹认为，有效性包括目标确定、实现目标的能力以及目标实现的效果三个核心要素[9]。

综合以上研究成果，本文认为考察制度有效性应该关注制度设计、执行、结果的全过程。其中，制度设计包括制度理念的合理性和制度结构的完整性，制度理念的合理性指制度理念的科学性，与社会文化价值观的契合程度;制度结构的完整性指制度的适用范围以及规则是否健全。制度执行指制度的实施机制是否能有效影响制度相关人的行为。制度结果即制度的实施效果是否达到了预期目标。基于此，本文构建了基于制度有效性视角的美国联邦政府合作教育政策分析框架（如图1），即在梳理合作教育政策发展历程的基础上，考察其政策设计理念、政策结构、政策实施效果，以找到美国联邦政府“合作教育政策为何有效”的答案。

二、美国联邦政府合作教育政策的发展历程

自独立后的两百多年间，在战争、技术进步和经济发展等多重影响下，美国联邦政府合作教育政策的制定经历了初始期、高速发展期和逐步完善期三个时期，不同时期的合作教育政策各有特点。

（一）初始期：1862年至1945年

独立之始至19世纪中叶，是美国西部开发的重要时期。土地的辽阔为联邦政府以土地支持教育发展提供了可能。1785年、1787年国会分别通过《土地法令》和《西北法令》，允许联邦政府以土地支持教育发展，为后来《莫里尔法案》及一系列支持赠地学院发展相关法案的通过奠定了基础。

南北战争时期，美国农民的土地被战争严重消耗，农民生活十分窘迫。为发展农业生产技术，保障农民权益，1862年国会通过《莫里尔法案》，规定联邦政府拨出土地给各州“在5年内至少建立一所讲授与农业和机械工艺有关知识的学院”[10]。法案实施后，大量以农、工专业教育为主的赠地学院由此产生，包括康奈尔大学、麻省理工学院等。《莫里尔法案》形成了教学、科学研究和技术推广服务相结合的高等教育新体制，奠定了合作教育的雏形。《莫里尔法案》颁布后一段时间内，联邦政府不断出台新法案，继续鼓励创建农业和机械技术学院。1887年《海奇法案》出台，要求各州建立农业实验室，将农业教育与科学研究相结合。教学与农业生产的关系由此变得更加密切。1890年国会又通过永久立法颁布实施《第二莫里尔法案》，规定联邦政府每年为赠地学院提供拨款用于教学。赠地学院逐渐帮助美国成为全球农业生产的领头羊。

19世纪末，美国完成了近代工业化，科学发展给社会带来深远影响。一些新的哲学思想应运而生，其中影响最大的是杜威提出的“从做中学”。杜威认为，“只有把学校和社会统一起来，才能从根本上提高教育的实际效果”[11]。这一实用主义哲学思想为合作教育的产生提供了思想基础。1906年，施奈德在辛辛那提大学开始实施合作教育计划，“将参加合作教育计划的学生分成两组：一组在校学习，另一组在当地工廠工作，一周之后，两组互换工作岗位”[12]。美国合作教育正式起步了。

此后一个阶段内，国会密集通过相关法案推动合作教育的发展。1914年国会通过《史密斯·利弗法案》，通过财政支持促使美国南方各州和边疆地区的农民掌握产学研合作模式，帮助他们更好地学到先进的农业科学知识和技术。1917年《史密斯·休斯法案》出台，提出农业、商业、家政以及工业科的实践活动时间要求，规定工业夜校教学内容为学生白天工作内容而进行的充电[13]。该法颁布后，教育分化为以升学为目标的普通教育和以就业为目标的职业教育。按照法案精神，联邦职业教育委员会率先认同了合作教育并鼓励学校开设合作教育课程。底特律大学和罗彻斯特理工学院等先后开设了合作教育课程，阿提卡学院、俄亥俄州制订了合作教育计划。1934年《乔治·埃里泽法案》出台，对职业教育给予更大支持，同时也促进了合作教育的发展。1937年国会通过《国家学徒制法》，明确学徒培训的实施由雇主和相关合作伙伴与学徒配合进行，企业支付学徒工资并提供与工作内容相关的培训。在这些法案的推动下，一些院校陆续接纳了合作教育计划，如1911-1915年，宾夕法尼亚州的试验性高中合作计划，波士顿、马萨诸塞的零售推销合作计划相继建立。1917年，辛辛那提的合作计划从工程学延伸至商业经营。三年后，“辛辛那提大学经济系学生史黛拉参加了合作教育商业经营计划，开创女性参加合作教育之先河”[14]。1937年，加利弗尼亚大学戴维斯分校的农业合作教育计划确立，极大地丰富了大规模农业经营。

这一阶段，联邦政府合作教育政策呈现以下特点：一是政策目标主要是扭转高等教育重学轻术、脱离社会发展轨道的观念，促进高等教育融入社会，培养专用人才，提升社会专业技术水平，以满足工业革命的需要。二是实施机制方面，联邦政府主要通过土地赠与和农业项目支持、技术资助等较为简单的形式来引导、支持各州实施合作教育。三是实施效果方面，推动合作教育正式起步，所涉及学科领域和教育群体逐步扩展。学科领域从最初的农业生产领域逐渐延伸至工程领域、商业领域;教育群体由初期的大学阶段逐步向中等教育第二阶段扩展。

（二）高速发展期：1946年至1980年

二战后至20世纪80年代，美国成为世界经济强国。为确保其世界霸主地位，美国付出诸多努力，推动高等教育实现大众化。联邦政府也不断出台法案加大对合作教育的支持力度，促使合作教育在职业教育、高等教育、中学教育、特殊教育等各个领域都产生了新的飞跃。

一是在职业教育领域，为摆脱二战影响，提高职业教育质量，1946年国会出台《乔治·巴登法案》，规定对各类职业教育按一定的教育质量要求设置职业技术课程，并从联邦至各州都给予财政补助。“1956年，职业教育经费增至1.07580亿美元。美国职业学校或训练班达29285所，由于部分职业学校较好的实施了合作教育，因此毕业于这类学校的学生普遍受到各工矿企业和社会的欢迎。”[15]合作教育逐渐受到社会各界关注。

1963年国会通过《职业教育法》，提出开展工读课程，大学生要参与学校学习与带薪工作交替轮换的合作教育。各州的职业教育部门要与企业合作，政府为工读课程提供财政资助。1968年、1972年、1976年，国会又多次修订《职业教育法》，延续对合作职业教育项目的经济资助，推动职业教育领域校企合作发展。

70年代，美国开始开展“生计教育”运动。1974年国会通过《生计教育法》，提出以雇主为基础的生计教育模式，要求学校与工商企业合作办学，为学生提供实践机会，保证学生所学课程与社会要求一致。到70年代末，全国有9300个学区实行了生计教育，占全国16740学区的一半以上。[16]

80年代，国会先后通过《合作训练法》（1982）、《就业培训合作法》（1983）、《卡尔·D·伯金斯职业教育法》（1984）。其中《合作训练法》（1982）是美国历史上第一个由政府与私人和团体共同参与制定的成人职业训练法案，以法律的形式肯定了企业在人力资源培训决策上平等的权力，使职业教育与私人机构在提供培训和相关服务方面可以进行合作。[17]《卡尔·D·伯金斯职业教育法》（1984）强调以面向就业为核心，更加关注学生在工作场所的学习和雇主的要求，鼓励工商企业和教育机构间建立密切合作关系，共同拟订培训项目和课程。[18]

二是在高等教育领域，1964年国会通过《经济机会法》，规定拨款资助高等学校的“工读计划”，使贫困学生能够半工半读继续学业，到1977年度联邦政府对此计划的资助超过4.4亿美元。1965年《高等教育法》规定学生可以在低利率贷款、工作—学校计划和奖学金计划中得到资助;允许“发展中学校”使用规定的款项发展合作教育计划，社区学院也可从“院校发展”资金中获得22%的份额，用于推进商业和雇主的合作活动。[19]在这些措施的推动下，合作教育的有效性得以提高，被人们认为是向上流动的入场券。1968年《高等教育法修正案》取消“只有被定为发展中学校的院校才符合拨款条件”这一限制，所有实施合作教育计划的中等后教育机构都可向教育总署申请合作教育经费资助。《高等教育法》（1972）第四-D条款单独列出资金资助合作教育。1976年《高等教育法》第八条款提出设立合作教育基金。这些资助及以后的拨款使得合作教育的培训、研究、评估计划都得以实现，大大提高了合作教育在高等教育中的地位。

三是在中学教育阶段，自1970年开始，美国国会批准拨出专款资助各州各中学阶段的合作教育，以支付专职项目协调人的费用，提供实习场所及设备，资助学生等。联邦政府还设有专门负责合作教育项目的官员，指导、帮助州一级合作教育。由于联邦政府的支持，中学阶段的合作教育迅速发展，注册合作项目的高中生人数从1969年的246394人猛增到1977年的628150人，远远超过了大学阶段合作教育学生人数。[20]

四是针对特殊人群，联邦政府通过的《职业康复法案》（1973）规定，“让残疾人士在主流社会里接受职业训练，给残疾人提供并扩大工作机制，在任何情况下，不得以其残疾为由而剥夺任何一个残疾公民在接受联邦财政援助计划活动中的参与权及应享受的利益中对其进行歧视”[21]。1985年，国会重新修改了《公平劳动标准法案》（1938），使合作教育的法制保障进一步完善。合作教育使许多参加特殊教育的学生获得了不同的体验，这种体检是他们在传统学校氛围中所感觉不到的。“合作教育已经证实了是提供给特殊人士的一种有效方式。”[22]

另外，联邦政府还开始出台税收优惠政策来提高企业参与合作教育的积极性。1978年《工作税收抵免目标法》允许企业享受联邦政府抵免收入税，数目是第一次给合作教育雇员6000美元的50%[23]。1980年《拜-杜法案》则通过“允许企业拥有相应专门权或独占性”和“大学要尽使专利技术实现商业化;减免向大学投入研发经费企业的税收”[24]，加强产、学、研的协作，激励美国对科技的研发与国际竞争力，实现科技带动经济复苏。

这一时期，联邦政府合作教育政策的主要特点是：一是政策以发展科学、提高国家竞争力、振兴经济为目标。二战后，世界政治经济格局发生转变，全球化竞争加剧。为在科学技术上领先，提高国家竞争力，联邦政府积极推动合作教育的发展。二是实施机制方面，联邦政府对高等教育的影响力逐渐加强，开始通过财政资助、税收减免等手段影响和引导合作教育发展。三是实施效果方面，联邦政府以立法的形式确立了合作教育的法律地位，促使合作教育得到社会各界的广泛认可。合作教育实施群体多样化，包括中学教育、中学后教育以及特殊群体人员在内，形成了多層次的合作教育体系。参加合作教育的高校、企业和学生数量也显著增加。

（三）进一步完善期：20世纪90年代至今

20世纪90年代开始，社会经济的快速发展对劳动者素质提出了更高要求。为提高劳动者就业能力，缓解就业压力，振兴经济，联邦政府进一步出台法案促进合作教育发展得更完善。

1990年国会通过《卡尔·D·伯金斯职业与应用技术教育法》，规定联邦政府提供促进产业与教育合作、技术准备有关的经费。法案包含《技术准备教育法》这一独立法案，对高中生实施技术准备计划，使高中生通过4年或6年的学习能同时获得职业技能和学位证书，为学校培养人才和企业聘用人才搭建通道。1998年国会又通过《卡尔·D·伯金斯职业技术教育法》，进一步强调产教一体化，以更充分地发展中学和中学后学生的学术能力及职业技能。

为解决青年就业问题，联邦政府提出向德国学习实施青年学徒计划。1992年布什总统签署《国家青年学徒法》，对青年学徒计划予以扩展和规范。规定加强企业、学校、社会与政府之间的协作，整合学校与工作本位学习，使学生为中学生教育和未来的职业选择做两手准备。青年学徒计划强调合作教育的实用性，增加了企业与学校之间的联系，实现了学生学业与职业之间的无缝衔接。[25]

1991年劳工部成立“获取必要技能部长委员会”，其发表《职场要求学校做什么》的报告反映了雇佣单位对学生学习的要求，对推动合作教育发展有重要意义。为回答报告提出的问题，帮助学生顺利从学校进入职场，1994年美国总统克林顿签署《美国2000年教育目标法》和《从学校到工作机会法》。《美国2000年教育目标法》提出“每家美国大型企业都将参与强化教育与工作相联系的活动”，要求美国工商界承担起帮助美国人在工作岗位上提高职业技能的责任，鼓励未接受高等教育的学生留在学校学习规定的课程，并在与社区大学之类的学术机构合作的工作岗位上接受两年的实际训练。[26]《从学校到工作机会法》旨在建立一个包含各州的完整“从学校到工作机会”的全国性系统，促进各地区学校、企业、劳工组织、政府、社区组织、家长、学生、国家教育机构，地方教育机构，培训和人力资源服务机构之间建立合作关系[27]。这两项法案把校企合作置于核心地位，将美国的校企合作推上一个新的台阶。

为保证合作教育的质量，联邦政府还推动建立合作教育认证制度。在1995年召开的合作教育协会年度会议上，正式通过美国《合作教育项目属性（标准）》，并提议成立正式的合作教育认证制度。1998年，美国合作教育认证委员会成立，出台《合作教育标准》作为美国合作教育认证标准。自此，美国合作教育认证制度正式拉开帷幕，合作教育项目有了质量保障制度。

2006年国会通过《卡尔·D·伯金斯生涯和技术教育法案》，用“生涯和技术教育”取代了“职业和技术教育”，将职业和技术教育延伸到工作阶段，支持中学/中学后教育机构、学士学位授予机构、工商界和中介机构等结成伙伴关系。同年布什总统签署《提高美国竞争力计划》，提出政府从2007年财政预算中拨款1370亿美元用于资助研发项目，旨在“向1万名科学家、学生、博士后和技术人员提供为企业创新做贡献的机会”[28]。在《美国竞争力计划》的基础上，2007年8月国会通过《美国竞争法》，提高企业和高等教育机构对科学、技术、工程和数学的参与度，并对综合研究生教育和研究实习项目给予拨款资助。2009年，奥巴马总统签署《美国复苏与再投资法》，规定联邦政府投入近1000亿美元用于教育领域，鼓励地方教育机构与私人部门、慈善组织之间合作;大学勤工俭学基金2亿美元，为本科生或研究生提供兼职机构并帮助支付教育费用。[29]为帮助美国青年更进一步做好参与知识型全球市场的准备，2012年国会又通过《为美国未来投资：职业技术教育转型的蓝图》，强调职业技术教育要与劳动力市场对接，要与高等教育机构、雇主、产业合作伙伴等建立强有力的合作关系，为学生在高增长行业获得重要职位做好准备。[30]

这一阶段，联邦政府的合作教育政策主要呈现以下特点：一是政策以提高美国人的就业能力和就业程度，缓解社会经济危机，提高高等教育的国家社会服务功能为目标，将社会本位和个人本位的教育目的紧密联系在一起，反映了社会利益和个人利益的有机结合。二是实施机制方面，加大资助力度，通过税收优惠等财政杠杆发挥宏观调控职能，引导市场和社会资源成为合作教育财政资助的重要力量。同时，推动建立合作教育认证制度，完善合作教育质量保障体系。三是实施效果方面，合作教育模式多样化，产生了青年学徒制模式、学校-工作多途径学习等新模式，这种新模式改变了过去主要由学校承担教育的传统，形成了学校、雇主、工会代表、社区代表、教育专家等广泛参与的局面。

三、美国联邦政府合作教育政策的制度有效性分析

（一）政策设计

1.政策理念与社会价值观相契合

纵观美国联邦政府合作教育相关政策的发展历程，可看出其政策理念是实用主义。每一阶段的合作教育政策都紧紧围绕社会经济发展情况，旨在解决社会面临的急切现实问题。从培养专用人才，满足工业革命需要，到争取科技领先，提高国家竞争力，直至近年来以提高就业程度，缓解社会经济危机为目标，莫不如是。这种实用主义与美国社会文化价值观相契合。实用主义哲学是产生于美国本土的哲学，也是美国民族文化的精髓，它把经验论以及来自欧洲的哲学和美国人特殊的科学和宗教观结合在一起，在美国经久不衰。实用主义在教育上体现为教育与生产劳动相结合，教育应为社会服务，对经济发展产生作用，对受教育者发生影响。美国合作教育政策之所以有效，在于其始终围绕合作教育培养学生实践能力，有效培养现代经济发展所需人才的目的，同时满足了受教育者和社会经济发展的需求。

2.政策结构完整

美国联邦政府合作教育政策结构完整，主要体现在两个方面：一是政策适用对象范围广泛，对中学教育、职业教育、高等教育、特殊教育等不同层次、不同群体的合作教育都进行了规范，推动美国形成一套多层次的合作教育体系。二是具体法案逻辑结构清晰，规则完整，一般由适用条件、行为规则、违规后果等部分组成，明确规定各参与方的职责和权利。如《卡尔·D·伯金斯生涯和技术教育法》（2006）明确了向州和地方政府生涯和技术教育开展提供经费资助及评估的实施细则，以及各级政府、相关教育机构及受教育者的权利和责任。对于没有达到实施要求的，都明确了改进和调整措施，以及具体的惩罚和问责机制，对合作教育的各参与者都施加影响。

（二）政策实施机制

1.目标引导

根据美国联邦宪法，教育是各州的事务，联邦对各州的教育只有引导、协调的义务却无干涉的权力。因此，联邦政府在制定合作教育相关政策时，不在法案中进行强制性规定，而是通过具体、明晰的目标来引导合作教育事业的发展方向。如《从学校到工作机会法》的目标是解决“一项全国性议题：在全球经济形势下具有竞争力所需的技能和教育与美国教育系统培养下的学生所拥有的知识、技能和能力之间的巨大差距”[31]。同时，每一项政策都体现了美国公共政策的目标选择，符合美国每一特定历史时期的社会发展方向。通过目标引导，国家意志和利益在合作教育政策中得以体现。

2.财政资助

财政资助是联邦政府推动合作教育发展的特点之一。从发展历程看，联邦政府对合作教育的资助经历了从最初的土地赠予、农业技术培训等简单形式到财政拨款，直至政府进行宏观调控，通过财政资助、税收优惠等手段，引导高校、企业以及行业广泛参与的过程。

联邦政府的财政资助分为直接资助和间接资助。直接资助指联邦政府拨付经费支持合作教育的发展，包括无条件的直接资助和有条件的直接资助。无条件的资助指没有额外的、附加的条件，就可以获得联邦政府的经费资助。如《从学校到工作机会法》规定1995年至1997年相继投入1.08亿元和1亿元给技术准备计划，投入2.45亿美元，3.05亿美元，4亿美元给学校工作计划。[32]有条件的直接资助指根据联邦政府拨付的经费多少，各州还必须给予一定的配套资金后，才能得到联邦政府的拨款。如1914年《史密斯-利弗法案》使用匹配基金的方式，将联邦拨款作为种子基金，激励各州和地方为教育投资。这种资助方式在强化联邦政府主导功能的同时，突出了州与地方在合作教育问题上的主体地位，使合作教育能够在联邦指引的方向中前进。为了获得联邦拨款，州政府都愿意提供配套经费。正如达文珀特所言：“它是人类本质中的一个怪念头，对我们来说却是幸运的。为了从联邦国库中获得一个美元，任何州都愿意提供两个美元。”[33]

间接资助指通过相关法案提供税收减免政策等，间接支持合作教育的发展。如前所述《拜-杜法案》建立起了政府—大学—企业的关系框架，为大学与企业界的研发与合作提供了政策驱动，使大学将知识产权作为大学孵化融资和创建新公司的基础，发挥了企业的作用。在该法案刺激下，企业向高等学校提供的总资助额也不断增加，从1985年8.5亿美元增加到1995年的42.5亿美元。[34]在联邦政府的带动下，各类基金会、行业协会等民间组织在合作教育中发挥巨大的作用，如福特基金对美国东北大学的合作教育给予巨额资助，并出资建立全美合作教育中心。

3.保障和监督机制

一是建立合作教育认证制度，保障合作教育质量。美国合作教育项目认证制度由认证体系、认证标准、认证程序等组成。美国合作教育认证委员会是合作教育认证制度的实施主体，国家合作教育委员会等各类合作教育专业协会则发挥重要补充作用。认证标准包括使命与目标、院校内部关系、雇主及外部合作教育、学习环境、学习产出及项目效果等五大部分。认证程序包括自我评估、材料提交、初步审核、送审确定、正式审核、认证结论、认证申诉等。经过不断的改进和完善，合作教育项目认证制度获得了越来越多院校、雇主和学生的认可，已成为美国合作教育在整个高等教育领域发挥作用的重要制度保障。

二是建立相关考核监督机制，保证合作教育项目的执行。如《从学校到工作机会法》规定，劳动部和教育部两部部长应该在法案通过的2年内，每年向国会递交STW项目执行报告，内容包括所获得的资助情况和联邦对STW项目的评价结果等;劳动部和教育部负责对各州受联邦资助的STW机会项目的全国性评价，并要求在1998年9月30日之前完成;州和地方STW合作项目应按照两部部长规定的时间向联邦递交自评报告，并主要报告不利于项目开展的信息。

（三）政策实施效果

在联邦政府政策的支持引导下，合作教育各参与方互动密切，共生共荣。据统计，目前美国开办不同层次、不同类型和不同形式合作教育项目的院校已有1000多所。高校积极尝试，形成了包括技术准备计划、从学校到学徒计划、青年学徒制、校办企业、生计学校、校企契约等多样化的合作教育模式。企业积极主动参与，将提供实习岗位视为理应承担的社会责任。目前参与全美高等教育合作教育的跨国公司、小型企业、政府机构和非营利组织超过5万家，其中全球100强企业中有80多家参与了合作教育计划。[35]参与合作教育的学生也受益颇多。一方面，学生在实习期间可以获得收入，用赚得的工资补贴学费和生活费。如辛辛那提大学每年有数千名学生分布在全美及世界各地从事各种实习工作，该校参与合作教育的学生一年收入达数百万美元之多。另一方面，他们在实习阶段可以获得工作技能和知识，毕业后更容易获得工作。有调查显示，在所有加入合作教育项目的公司中有87.3%會考虑再聘用合作教育学生加入未来的带薪实习或是给这些学生提供全职职位。[36]

總之，联邦政府的政策对合作教育发挥了积极推动作用，使其经过百余年的发展达到相当高的水平。1985年，林克莱特在其编辑的第四次世界合作教育会议的论文集《教育与工作界：积极的伙伴关系》的第一章导言中称：“在美国，高等教育与工商业的合作处于一个令人艳羡的高水平。”[37]

四、美国联邦政府合作教育政策对我国的启示

基于以上制度有效性视角对美国联邦政府合作教育政策的分析，我们得到如下启示。

一是合作教育政策理念应与我国国情相契合。特定的制度与制度环境构成一定的制度生态。在这种制度生态中，制度只有与制度环境相契合才能发挥有效性。美国合作教育政策理念是实用主义，与美国社会文化价值取向相吻合，这是其取得成功的主要原因之一。我国是社会主义国家，实行的是社会主义市场经济，注重集体主义价值观。因此，政府在制订合作教育相关政策时，应在借鉴美国经验的基础上，抓住合作教育“实用”本质的同时，结合我国文化背景和传统要素，探索符合我国政治经济制度和社会价值观的合作教育理念。

二是应完善政策结构，加大合作教育适用范围，明确参与方的权利义务。制度只有在结构健全的情况下才能正常运转从而发挥有效性。目前我国在中央层面有《教育法》《职业教育法》《高等教育法》等法律原则性涉及各个层次的合作教育，但整体而言，职业教育的校企合作政策相对更全面。如《关于职业院校试行工学结合、半工半读的意见》（2006）、《职业学校校企合作促进办法》（2018）等。近年一些省市也相继颁布了地方性职业教育校企合作法规，如宁波市等。但这些法规主要针对职业教育层次，未纳入其他层次的合作教育。因此，我国政府应参考美国经验，出台系统性合作教育政策，将各个层次的合作教育纳入其中，明确各参与方的权利义务，为各省市推行具有区域特色的合作教育提供基本制度框架。

三是健全政策实施机制。诺斯指出，制度需要具有“实施特性”才有效。这种实施特性体现为制度应具有较精细的约定即机制促使人们遵守制度，机制的核心是在人们的利益与制度预设的具体目标之间建立起动态的行为关联，使制度可实施。当前我国《高等教育法》《职业教育法》等仅对合作教育做了原则性要求，缺乏配套的实施办法，操作与执行性差。其他合作教育政策文件以教育部门意见、通知等为主，对高校行政约束力强，但对企业和政府管理部门的约束力有限。企业是参与合作教育的重要主体，当前我国合作教育出现高校热、企业冷的情况，主要在于企业参与热情和积极性不高。参考美国做法，政府应当做好赞助者和规范者的角色，在立法、税收等方面提供政策保障，充分发挥公共财政的税收杠杆调节作用，构建以政府和市场为主共同承担教育投资的机制，并完善合作教育质量保障机制，推动各方积极参与，促使合作教育真正落实。

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（責任编辑 陈志萍）