中小学民主管理中的问题、原因及对策

石长林

我国中小学实施民主管理虽然取得了不少成绩，但由于理解民主管理理念存在偏差、维护自身利益等原因而导致学校民主管理存在一些问题，具体表现为：部分领导者欠缺民主管理作风;学校民主管理主体单一化;学校民主管理制度体系不健全;学校管理未能实现全程民主化。要解决目前我国中小学民主管理现存的问题，需要采取一系列措施：学校领导者要以身作则，坚持民主管理作风;坚持多元管理主体，促进师生参与学校管理;做好顶层设计，健全学校民主管理制度体系;实现全程管理民主，促进管理过程的民主化。

中小学民主管理   民主管理作风   民主管理主体  民主管理制度

一、学校民主管理概述

学校民主管理是指学校管理者在管理过程中要充分发扬民主，依靠和尊重其管理对象，不断强化学校成员主动参与学校事务的意识和权利，努力调动他们参与学校管理的积极性，不断提高学校效能的管理活动。要完整把握学校民主管理概念的内涵需要明确两点：其一，学校民主管理是一种活动过程。作为一种活动过程，学校民主管理分为计划、执行、检查和总结四个阶段，从而形成一个完整的管理周期。在每个管理周期之内、在每个管理阶段之中，学校各级管理者都要以民主精神来推动各项工作的顺利开展。其二，学校民主管理以民主精神统领学校工作。这主要表现为学校领导者民主治校、各级管理者践行民主管理、学校所有成员主动参与管理及制定民主管理制度等方面。

二、我国中小学校民主管理存在的问题与原因

1.部分领导者民主管理作风欠缺

学校实施民主管理，最为关键的要求就是领导者要在管理过程中树立并体现民主管理思想。但從现实来看，很多中小学校的领导者并没有坚持民主管理治校理念，在领导岗位上缺乏民主意识，工作中欠缺民主管理作风。学校要实施民主管理，如果领导者欠缺民主管理作风，那么学校民主管理的办学价值观就无法通过学校领导班子及其成员身体力行地展示出来，学校师生员工就很难从内心深处认可民主管理，其主动参与学校管理的积极性必然大打折扣。

导致这种问题产生的主要原因，一方面是部分领导者认识上不到位，没有看到学校民主管理的重要价值，缺乏对民主管理理念内涵的深刻认识;更为重要的原因是，由于深受“官本位”思想的影响和出于维护自身私利的考虑，导致他们不愿意坚持民主管理理念立校，于是在工作中欠缺民主管理作风就成为必然，他们习惯于通过采取“一言堂”“家长制”方式来作出学校重大决策，其结果必然导致师生不满的现象出现。

2.学校民主管理主体单一化

在现实中，不少学校领导习惯于依靠行政系统“自上而下”的指挥链来调动各级管理者的积极性、主动性和创造性，这样的做法实际上只发挥了管理者这一类“主体”的作用，从而导致学校民主管理主体比较单一化，其存在的主要问题就是忽视“教师”和“学生”这两类“管理主体”的作用。

导致这种问题产生的原因主要是，学校领导者没有充分认识到“学校管理系统”的独特性以及“师生参与学校管理”的重要性。学校管理系统的独特性在于，它是以教育人、培养人，把学生培养成为社会主义建设者和接班人作为自身的根本使命。具体来讲，学校管理系统的受教育者是“人”，教育者也是“人”，统御和指挥该系统中的受教育者、教育者进行教育工作活动的各级管理者也是“人”，这是一个独特的“人—人—人”系统，有别于“人—人—物”的一切其他系统。在这个学校管理系统中要把学生教育、培养成为人才，的确离不开学校各级管理者积极性的发挥，但它更需要学生本人的参与，也有赖于教师的创造性工作。因此，学校领导者只注意发挥管理者这一类“主体”是不够的，忽视教师、学生这两类“主体”参与学校管理的积极性，学校民主管理都将是不彻底的，其管理效果也是难以达到理想境界的。

3.学校民主管理制度体系不健全

学校民主管理有序运行需要规章制度进行保驾护航，完善的学校规章制度能够为学校民主管理提供坚实的基础。对我国中小学校制定的规章制度进行分析，发现其共性问题是学校民主管理制度体系不健全，没有制定出一些重要的规章制度，或者即使已经制定出来，但其包含的内容不具体、不全面。表现尤为突出的有，一是监督反馈制度不科学。很多学校制定的监督反馈制度，没有科学理顺决策、执行、监督反馈之间的关系，将监督反馈职能往往赋予学校执行机构来承担。这样带来的结果是，学校缺乏专门性的监督反馈机构，学校的执行系统兼作反馈系统，由于学校执行者身兼数职（执行、监督、反馈等多种角色），关于重大决策是否正确、指挥行动是否得当、执行决策是否走样、工作效果是否良好，都难以得到及时地、客观地反映，出现工作偏差也不容易得到及时纠正。二是缺乏校务委员会制度。长期以来，我国广大中小学校并不重视咨询职能，也很少设立诸如校务委员会、学校理事会之类的学校咨询机构，常见的做法是学校咨询任务“一般是由有关的职能部门给分管的校领导出主意而完成的”[1]，因此，大多数学校都没有制定专门的校务委员会制度。

导致学校民主管理制度体系不健全的原因：一是部分学校领导者由于深受我国传统“人治思想”的影响从而对规章制度在学校民主管理中的重要性认识不足;二是学校领导者及其学校成员对学校制度体系的内涵、组成内容等重要问题的理解存在分歧;三是学校制度建设工作是一项长期的事业，需要逐步推进，不可一蹴而就，必须经历一个时间较长的积累过程;等等。

4.学校管理未能实现全程民主化

学校民主管理要求在学校管理过程的每一个阶段都要实现民主化，即计划、执行、检查与总结的具体阶段都要发扬民主精神，确保学校成员全程参与学校事务管理。从现实来看，很多学校未能真正实现“全程民主化”，突出地表现在四个方面。

（1）计划阶段：教师参与学校重要事务决策不充分

计划阶段的核心事务就是决策工作，要求管理者在决策过程中必须充分发扬民主精神，让学校成员尤其是作为关键执行者的教师参与到决策过程中来。但从实际来看，很多中小学校对学校某些重大问题，如重要干部的任免、学校目标规划的确定、规章制度的出台、教师福利的分配等事项进行正式决策之前，发扬民主作风不够，未能充分听取和尊重教师的意见。学校成员尤其是教师参与学校重要事务决策不充分，必将导致学校重大决策缺乏坚实的群众基础，不仅无助于学校决策科学化水平的提高，更为重要的是在执行阶段将阻碍学校成员尤其是教师去贯彻执行，严重地影响执行的效果。

导致出现这些现象的原因：一是学校管理者在认识上存在偏差，想当然地认为决定学校事务是领导班子的分内之事，无需教师参加;二是认为组织教师参与学校事务决策比较麻烦，同时不容易控制;三是学校没有建立一整套科学的教师参与决策的体制。

（2）执行阶段：学校成员缺乏足够的民主参与权利

学校成员要在各自的工作岗位上认真做好相应的各项工作，就需要上级充分认可下级的民主参与权利、赋予足够的民主参与权力。从我国中小学校管理实践来看，不少学校都程度不同地存在“下级民主参与权利内容界定模糊”“下级民主参与权力偏小”等问题。

导致上述问题产生的原因：一是部分学校管理者对学校成员民主参与权利的认识存在偏差;二是学校没有在规章制度中对学校成员的民主参与权利进行明确、具体的规定，各级管理者忽视下级民主参与权利的充分实现;三是有些管理者出于自身私利的考虑而有意忽视下级民主参与权利的存在，不愿意向下级授予有关权力。

（3）检查阶段：管理者只强调自上而下的单向检查

检查阶段是学校管理过程的中继环节，在每个学校管理周期中居于承上启下的地位，贯穿于整个学校管理过程中。但现实却不尽人意，我国相当多的中小学在检查阶段存在不少问题，最具普遍性的问题就是各级管理者只强调自上而下的单向检查。在制定检查目的、检查内容及其重点、检查对象等方面的检查标准主要根据上级部门的要求来确定，然后指令下级按照检查要求提前做好各项准备，管理者在规定时间进行走马观花式的检查。

导致这种问题产生的原因主要有：一是单向检查简单易行，节省时间;二是采取单向检查便于管理者发号施令，体现管理者的权威。

（4）总结阶段：管理者单方面作出总结的最终结论

“总结是学校管理活动过程的终结环节”[2]。我国中小学校的各级管理者在进行总结时很少让下级充分参与进来，习惯于单方面作出最终结论，然后按照既定要求进行奖勤罚懒、奖优罚劣。各级管理者单方面作出结论的做法，往往不能最大限度地发挥总结阶段的教育功能、激励功能，无助于学校工作在管理过程的下一个周期进行有效改进。

导致这种问题产生的主要原因是，学校管理者对总结价值的认识不到位，“官本位”思想作祟，认为“总结”就是管理者对下级工作的总结，根本无需下级的参与，失却了总结的功能。

三、解决中小学校民主管理问题的对策

1.学校领导者要以身作则，坚持民主管理作风

学校实施民主管理，须要学校领导班子所有成员充分认识到坚持“民主管理立校”理念的重要意义，并将我国教育法律包含的“民主管理思想”进一步具化至办学理念中，为学校领导班子及其成员坚持民主管理思想、转变工作作风提供坚实的制度保障。学校领导班子成员要严于利己，以身作则，将民主作风贯穿到学校所有的工作当中去，坚定不移地强调民主意识，始终如一地坚持民主治校，在学校管理过程中鼓励学校成员都参与到学校各种事务中来，充分发挥教师在课堂教学、教师专业发展等方面的主体性作用和教职工在学校管理中的民主参与作用，在重大问题和重要事项的决策上坚持“没有进行论证不决策，没有充分听取师生意见不决策”的重要原则，坚决反对“一言堂”“家长制”等做法。

2.坚持多元管理主体，促进师生参与学校管理

学校领导要重视教师在学校管理中的作用，必须坚持依靠教师办学的原则，充分调动教师参与学校事务管理的积极性。决定一所学校发展水平的主要因素就是学校教师队伍整体水平的高低。国家教育方针要依靠教师去贯彻，学校教育目标要依靠教师去实现，国家统一制定的课程计划、课程标准要依靠教师去实施，等等。教师是学校办学的关键主体，是学校所有资源中最核心的资源。因此，学校领导要保证广大教师积极参与学校管理，尤其要保障教师有效参加学校教育教学事务管理的决策与执行工作。

学校管理的根本任务是实现我国的教育目标，把学生培养成为德、智、体、美等方面全面发展的社会主义建设者和接班人。所以学校管理“不能单纯要求学生机械地服从他人的管理，而是要积极倡导和扶持学生开展力能所及的自我管理[3]，让学生在参与与自身有关的学校事务中获得自我管理与自我教育的机会，不断培养他们的自我管理能力，促进学生的全面发展。

3.做好顶层设计，健全学校民主管理制度体系

（1）做好顶层设计，明确学校民主管理制度体系的内容

学校领导者应重视“规章制度”在学校民主管理中的重要作用，组织学校所有成员深入学习相关政策理论，在“学校民主管理制度体系”涉及的一些重大问题上经过充分讨论而逐渐形成共识，做好“规章制度体系”的顶层设计，明确本校民主管理制度体系的主要内容，并作为学校制度建设的总纲领。

（2）理清管理职能关系，完善已有的学校监督反馈制度

学校管理者个人的局限性需要依靠群体智慧来弥补，各级管理者在学校管理过程中的失误要靠相应的监督反馈机构及相应的制度来加以避免。没有有效的监督和及时的反馈，就容易助长学校管理者在决策时主观武断、在执行时脱离实际，进而造成工作失误。因此，制定学校监督反馈制度对于学校民主管理具有重要意义。

解决我国中小学校监督反馈制度存在的问题，关键就是要理顺决策、执行、监督反馈之间的关系，真正确立监督反馈职能的相对独立性，结合我国的实际情况，可以明确规定相关部门成为学校主要的监督反馈机构，不仅负责处理学校的日常性事务，更应起到学校信息中心的作用，同时设专人负责监督全校的教育教学工作、行政管理事务，力争将反馈的触角深入到全校各个部门和工作的各个方面。

（3）重视咨询职能，制定行之有效的校務委员会制度

学校咨询制度为实现学校决策民主化与科学化提供了坚实的制度基础，它有助于调动学校成员参与学校管理的积极性，因此，制定学校咨询制度具有重要意义。基于我国中小学的实际情况，制定校务委员会制度的基本要求，明确规定学校成立由学校管理者、教师、学生、家长、社区代表及社会知名人士等组成的校务委员会，并保证其机构的相对独立性和权威性，作为学校领导者的智囊库，定期或不定期地对学校重大问题进行充分讨论，提出意见和建议，以供学校领导者决策时参考。

4.实现全程管理民主，促进管理过程的民主化

（1）计划阶段：构建教师参与决策的体制

要有效避免“教师参与学校重要事务决策不充分”现象出现。学校各级管理者要转变观念，高度认可“教师参与学校事务决策”的重要价值;要进行顶层设计，构建教师参与决策的体制，尤其是要对教师参与决策的内容、机构、程序等重要事项在学校相关制度中进行明确、具体的规定。

（2）执行阶段：保证下级拥有足够的权利

在学校管理过程中执行不仅为管理者提供检查的对象和进行总结的依据，更重要的它是认识转化为实践、设想变为现实的环节，因此，各级管理者必须充分认识到学校成员民主参与权利的重要性，在本校通过制度形式对之进行详细、明确的规定，保证学校成员充分享有民主参与权。各级管理者要强化学校成员民主管理的主体意识，不能仅仅把他们当作民主管理的客体，要明确所有学校成员是民主管理的主体，必须在实行岗位责任制的基础上将权力逐级分解到每位成员手中，使之拥有完成任务的主动权、采取措施的自主权、承担后果的责任心，这样学校成员就不是教条化地执行上级提出的工作要求、被动地完成上级布置的工作任务，而是在规章制度的框架内积极、主动、创造性地实现既定目标。

（3）检查阶段：发挥下级自我检查的作用

在学校管理中实行自上而下的检查是必要的，但在检查阶段仅仅采取自上而下的单向检查也是不够的。学校民主管理需要学校领导者高度重视下级自我检查的作用，力争实现管理者检查和下级自我检查的有机结合。上下级要共同制定检查标准。学校各级管理者在制定检查目的、检查内容及其重点、检查对象等方面的检查标准时，须要坚持上下级共同商定的原则，使检查者心中有数，被检查者也对检查标准清楚，制定检查标准的过程也是各级接受教育的过程，有助于让下级明白检查不仅是管理者的责任，也是所有成员的职责，这必将促使所有成员提高自我检查的积极性、责任感。检查必须做到结果检查与过程检查并重。各级管理者既要重視工作结果的检查，更要重视对工作过程的检查。管理者只强调自上而下的单向检查，实际上是只着眼于结果检查，会造成检查效果不好或可信度不高，不能全面反映学校管理工作的效能。要加强工作过程的检查，学校各级管理者就需要充分调动教师的积极性，积极参与检查尤其是进行各自岗位的自我检查。如果没有下级的高度参与，尤其是没有下级主动地进行自我检查，上级检查的效果往往会大打折扣。因此，各级管理者只有发扬民主作风，高度重视下级的自我检查，在此基础上鼓励他们积极反映问题并献计献策，为管理者在检查基础上对学校工作进行指导奠定坚实基础。

（4）总结阶段：让学校成员协商作出结论

学校管理者在进行总结时要避免单方面作出结论。虽然发挥管理者自身的主导作用很有必要，但总结工作必须让下级参与其中，力争把总结过程体现为是一个有领导地自下而上、上下级之间有机结合的过程，使之成为一个各级管理者、教师和学生互相协商的过程。具体讲，一般是先由上向下逐级提出相关要求，展开充分议论;再由下而上进行总结，学校各级管理者逐级进行汇总;最后是上下级之间充分结合、反复讨论而形成最终定论，其定论应是上下协商得出的结果。

总之，学校民主管理要实现理想的总结过程，最大限度地发挥总结的教育功能、激励功能，学校各级管理者必须充分发扬民主，采取多种措施让学校成员主动地参与进来，使总结阶段成为学校成员参与协商、相互认可的民主管理过程。

参考文献

[1] 孙绵涛.教育管理学[M].北京：人民教育出版社，2006.

[2] 杨颖秀.学校管理[M].北京：北京师范大学出版社，2012.

[3] 韩保来.学校民主管理制度研究[M].保定：河北大学出版社，2007.

【责任编辑  关燕云】