浅析丹凤县农村安全饮水工程的运行管理模式

张喜云

（丹凤县水利局,陕西 丹凤 726200）

0 前言

丹凤县位于陕西省东南部，秦岭东段南麓，县城距省会西安160 km，东西长62.1 km，南北宽65.5 km，总面积2438 km2，总耕地面积23 万亩，是典型的“九山半水半分田”的土石山区农业县。全县辖11 个镇、1 个街道办事处、132 个村、23 个社区、1823 个村民小组、2 个国有林场，总人口32 万人，其中农业人口27.71 万人，建档立卡贫困户24378 户82549 人。县境内水系较为发达，主要河流有丹江、老君、银花、武关等河流，有中小型水库7 座，总库容1589.5 万m3，其中中型水库1座、小ー型2 座、小二型4 座。

1 工程建设情况

通过“十三五”农村饮水安全工程以及脱贫攻坚安全饮水“补短板”项目的落实，全县累计建成农村20 人以上供水工程835 个，其中200 人以上供水工程119 处，供水规模1.5927 万m3/d，供水范围涉及全县12 个镇（办），155 个村（社区），72 个移民集中安置点，修建截渗坝428 座，水源井137 座，渗井218 座，取水构筑物52 座，蓄水池409 座，铺设输配水管道1800 km，标准化水厂31 座，解决19.35 万人饮水安全问题。完成了97 个村安全饮水补短补缺任务，200余处供水设施得到进一步提升。水源部分为地表沟溪水，部分为浅层地下井水，划定水源保护区280处。

2 运行管理中存在的问题

2.1 水源保护措施急需加强

脱贫攻坚工作开展以来，我县农村村容村貌及环境卫生有了很大的改观，但由于农村生活习惯粗放，没有专门的生活垃圾、污水的处理措施，且农村供水工程水源大部分为地表水沟溪水，现代农药、化肥的使用，遇到雨季地表水沟溪水易受污染，生活垃圾的不规范排放，有毒有害物质通过雨水渗到地下，浅层地下水易受污染，直接影响农村供水工程的日常饮用水水质安全。经采样化验水质微生物指标4 项超标，少量硝酸盐、硫酸盐、耗氧量、钙、镁、铁等指标超标。农村水源污染形势相当严峻。

2.2 分散式供水管理无完善成熟管理体系

实施脱贫攻坚工作以来，全县累计建成（包括补短板）并投入运行的饮水安全工程分散供水1155 处，分布在12 个镇（办）、155 个行政村（社区）（含89 个贫困村），由各受益村组村级水管员管理，目前已落实村级水管员158 名，对辖区内供水工程水质加药消毒、管网巡查、设施维护、收取水费等日常工作负直接责任。

由于分散式供水工程供水规模小，建设标准低，大部分无水处理设施，大部分农民无水卫生防护和生活用水消毒措施，用水量少，收费困难，利用手压泵、自备井等用水习惯不易改变，难以接受有偿用水。2019 年确定国家投资建设的分散供水水价为用户每户不超过5 元/月，实际上除过电力抽水用户承担相应的电费以外，大多数供水工程没有进行收费管理，基本没有水费收入。工程的正常运行成本支出，主要靠维修养护资金支持，资金和人力不足的，就会造成工程设施破损而得不到及时维修，影响群众正常饮水，无法满足安全长效运行需要。截至目前，分散式饮水工程占全县饮水工程总处数的60%以上，后续运行管理难度很大。

2.3 “重建轻管”局面难以扭转

丹凤县每个村（社区）虽然都落实了专职水管员，具体负责各村供水工程的日常巡查、维护，但农村安全饮水工程建成后管护责任还未真正落到实处。虽然所有供水工程移交给村委会作为责任主体管理，但村级组织没有主动将供水工程的运行管理当民生工作来抓，思想上不重视，对工程后续运行没有具体的操作思路，对管理中的问题有畏难情绪，运行初期资金不足，造成对一些工程运行管理存在问题坐视不管甚或“踢皮球”。由于宣传工作不到位，群众和村干部等用水主体“等靠要”思想比较严重，大多数人认为饮水就是水利局的事，有问题就找政府，身为用水户，惜水爱水护水意识很差。虽然各级法律、文件也明确了供水工程管护主体，但是管理人员缺乏技术、工程管理制度不健全，疏于管理，粗放经营，服务意识不强，服务质量不高，水质安全管理和监测工作不规范，水费收缴困难重重，千辛万苦建起来的安全饮水工程得不到有效维护，应有的效益发挥受到影响。

2.4 管护责任未落实到位

在解决农村饮水安全管理问题上，我县在项目建设中投入大量人力、物力、财力，在全县范围内建立了较完善的供水系统，但因供水点多、面广、分布零散的特点，加之区域季节性缺水等因素的影响，镇（办）未能将主体管护责任落实、落细，管护责任人名实不符，加之经费有限，导致管理任务执行难，因缺水上访、断水投诉现象等问题时有发生。

2.5 保障机制尚未形成

按照相关法律法规要求，丹凤县已制定《丹凤县村镇供水工程运行管理办法》等相关规章制度，落实了管理责任，

县财政部门按期拨付了农村供水工程维修养护基金，镇（办）、村（社区）管理收费运营、考核奖惩、保障措施机制尚未形成，大部分农村供水工程的建后管护工作由村干部兼管，专职管护人员少，缺乏管理技术与专业知识，导致工程日常维护不到位，设施抢修不及时，难以保障供水服务要求。

2.6 计量收取水费难度大

由于农村供水工程服务对象节水意识不足、水资源商品意识欠缺，“福利水，无偿用”思想根深蒂固于民众心中，对计量收取水费存在抵触情绪，部分农户虽然已安装了计量设施，由于监管不到位，用水量与供水量之间存在很大差异，而且农村供水工程缺乏监管人员，容易受灾损毁，维修成本大，致使农村供水工程入不敷出，不能持续、稳定运行。主要表现在以下方面：

（1）因农村水厂水价由政府定价，本着服务农民的经营方针，水费标准定价较低，造成执行水价与全成本倒挂。

（2）运行成本高，维修养护资金缺口大。我县农村饮水工程点多面广，管理难度大，随着工程运行年限增长，供水设施维修频率同时也随着增长，且大部分农村青壮年居民长期在外务工，用水人口多为老人、儿童，平常用水量小，加上部分居民对农村饮水安全意识不强，工程出现问题未及时反馈处理，漏损率较高，增加了工程运行成本，靠“以水养水”无法满足工程正常运行所需。

（3）水处理工艺落后，安全风险较大。目前大多采用传统的沉淀、过滤、加氯消毒工艺，难以处理硝酸盐、硫酸盐、钙镁等离子，加之絮凝剂残留、余氯超标等对水质安全造成一定影响，处理不善人为影响水源安全受到较大威胁，水质提升工作亟待解决。

（4）经营管理水平不高，江源供水公司面临负债经营。由于我县地形地貌基础差，管理方法和管理手段落后，技术手段和技术人员短缺，与城乡经济发展和人民对提高生活质量的要求相比，差距较大。大部分农村集中供水工程在建设过程中标准低，增加工程后期运行成本，加上因水费标准低，大部分农村水厂处于入不敷出的运行状态。

3 运行管理的建议

为进一步建立健全农村饮水工程良好可持续运行的管理长效机制，促使县、镇（办）、村（社区）切实落实农村饮水安全管理三级责任，确保农村供水设施正常运行，结合我县实际，积极探索适宜我县农村饮水安全工程运行管理模式。

3.1 从源头抓起强化保护措施保证饮水安全

结合本县“十四五”农村供水工程保障规划，重点加强水源地保护，做好农村饮水安全工程水源保护和监管工作。按照《水污染防治管理办法》，联合生态环境局划定水源地保护区，明确一、二级水源地保护范围，拉围栏防护网等保护，建设水源保护标志警示牌，接受群众举报监督。

针对集中供水和分散式供水工程的不同特点，划定水源保护范围，设置保护标志，明确保护措施，加强污染防治，保障供水设施安全。

加强宣传教育，积极引导群众认识到保护水源安全和自身利益的相关性，培养自群众“饮水思源”“自己吃的水源自己保护”意识，鼓励群众自觉参与到维护水源保护行动中来。做好农村饮水安全工程水源保护和监管工作。

3.2 创新管理，建立水质、水量监测信息系统

争取加大投入力度，建设农村饮水安全工程水质水量监测信息中心，配备专业人员，配备一套监测信息设备，利用物联网技术，通过布设监控和感应探头，及时将水质水量数据从监测点传回工作室，实现工作人员在办公室就能将全县的供水工程实时水质、水量数据显示在屏幕上、纸上，24 小时监控水质、水量情况。

制定和完善水污染事故应急预案，进一步明确安全饮水指挥部成员单位职责，落实各项预防措施，做好应急准备工作，促进发现问题及时督促解决。

3.3 强化水处理措施，健全“四级”水质检测监测机制

着力改造管网和水质净化消毒设施，重点加强简便、高效、价廉的超滤膜水处理和水质检测方面的新技术、新工艺、新设备的使用和推广，促进农村供水领域的技术进步，稳步改善水源水质状况。

建立农村水源和水质监控监测体系，通过定期不定期地对源水、出厂水、末梢水实施严格检测，保证生活饮水达到《农村实施生活饮用水卫生标准准则》的要求。对于规模化供水工程，建立供水水厂水质检测实验室，进行日常出厂水、末梢水的日检工作；由县江源镇村供水管理有限公司驻各镇（办）供水站定期按比例进行抽检；县级农村饮水安全水质检测中心进行巡检；由卫健部门监督监测。对于小型集中供水工程，由县级农村饮水安全水质检测中心进行巡检及卫健部门定期监督监测。对于分散式供水工程，由县级农村饮水安全水质检测中心定期按比例进行抽检。

3.4 明确专职水管员管护职责

为确保供水工程正常运营，将“三级责任”（县、镇＜办＞、村＜社区＞）落实落细，结合丹凤县水利实情，选聘一批热爱水利事业、具备基础性水利知识并经专业培训持证上岗的专职水管员，负责做好辖区内水利工程的日常巡查、定期检查和安全隐患排查、维修养护，水质检测，规范收取水费等工作。水管员应为居家的60 周岁以下的居民，优先选聘贫困户中有管理能力、原水管员或管水经验丰富者，采取个人申请、村（社区）推荐、镇（办）审核、县水利局备案的程序规范选聘。将水管员管护费用纳入县财政部门预算资金，根据村（社区）的大小具体确定拨付额度）将供水工程维修养护基金拨付至镇（办），镇（办）确保此项资金用于村（社区）供水工程日常维修养护工作。

3.5 深化产权改革，健全运营管理机制

结合农村集体产权制度改革，为盘活村级财政投入资产，建议将近年建设的农村安全饮水工程移交村级集体经济组织，纳入村集体经济经营性资产进行管理，让村级集体经济自我管理、自我经营、自我维护，实现收费管理，水费收入归村级集体经济。村级集体经济组织要切实承担农村饮水安全工程运行费用，主要包括电费、人员经费和供水设施、设备维护维修费等，要提取一部分收入用于支付水管员工资，水管员工资由水利局拨付各镇办的供水工程维修养护基金和部分水费组成，工资标准由各镇办、村（社区）根据实际情况确定，原则上每村每月工资不少于400 元～600 元。

3.6 科学制定水价收费标准，规范收取水费

农村饮水安全工程要通过依法合理定价、计量收费、群众参与，形成以水养水、良性循环的运行机制。水价的科学制定是保证农村饮水工程、社会经济和生态环境可持续发展的重要前提。保障水费收缴是维持农村安全饮水工程可持续发展的关键。

提高用水户“水商品”认识。逐步转变农民观念，改变农民将水视为“福利水，大锅水”的惯性思维模式，要利用广播，电视，门户网站和微信平台等多种形式，对供水管理条例和法规进行学习宣传，唤醒群众水商品意识，树立惜水、节水、依法依规有偿用水的新观念。

合理确定水价。水价的确定既要考虑供水形式、成本回收和政府补贴等，又要兼顾农民的经济收入和支付能力。结合严格的水资源管理制度，积极推动农村饮水安全项目水价改革，因地制宜制定适合当地用水效率和农民支付水平的水价形成机制。参照县物价局《关于丹凤县镇村集中水厂供水暂定价格的通知》（丹价发〔2018〕19 号）文件中的水价标准，结合辖区内实际情况，可采取“阶梯式水价”“两部制水价”等形式，逐步实行“计量收费”。全县农村饮水管理主要分四类，第一类为省水务集团丹凤分公司管理的集中“百吨千人”供水工程2 处；第二类为丹凤县江源供水公司管理的“千吨万人”集中供水工程1处，执行农村生活用水价格1.0 元/t～2.0 元/t。武关、峦庄等8 个镇共8 处“百吨千人”集中供水水厂由县江源镇村供水管理有限公司驻各镇供水站管理，执行农村生活用水价格2.0 元/t。按供水总表计量收取水费，全年约200 万元～300 万元；第三类为村级管理的小规模集中供水工程824 处以及第四类供水人口小于20 人的分散供水工程1155 处由各受益村组村级水管员管理根据实际情况分类实施收取水费。通过水价公示、收费监督等措施，提高收取水费的透明度和合理性。

提高服务质量。为方便农民缴费，可联合农商银行（农村信用社），推行银行预存代扣，网上交费等多种方式，拓宽缴费渠道，保障用水户缴费渠道方便、快捷、畅通。通过制定合理水费收费奖惩办法，充分调动村级水管员的工作热情，促进做到及时足额收取水费，促进村级集体经济发展的同时，规范水费收取；每户发放张贴“商洛市农村饮水安全明白卡”，公布监督管理电话，建立24 小时服务制度，及时处理和回复用户提出的难点问题，确保供水保障服务的高效、高质量、高标准。

3.7 规范运行管理行为

依据《商洛市农村居民饮水安全管理条例》《丹凤县村镇供水工程运行管理办法》等法律法规、政策文件要求，多措并举，依法管理，分类指导。

实现运营管理科学化、规范化。以建章立制为手段，以增强服务功能为目标，建立健全供水工程管理操作规程、维修规程、安全规程和定期养护等各项规章制度。健全管理档案，保留生产全过程的计量系统、原始记录和统计分析数据,归类整理，确保运行管理公正、透明、底子清。

加强管水技术人员培训。在确保安全生产和正常供水的基础上，组织管理人员开展专业知识、实际应用、法律法规、规章制度的培训工作，可以采取“走出去、请进来”的办法，学习外地先进的管理经验和技术，可采取集中培训和现场教学的形式，培训水管员排查饮水问题、维修破损管道、规范收费等技术，提高业务素质和能力，建立起一支维护管理水务服务网络的专业化队伍，不断提高管理水平和服务质量。

努力提高经济效益。进一步落实各项优惠政策，积极争取财政部门对工程建设运营给予的税收优惠和发改部门对工程电价给予的优惠政策，同时注重节能措施，节约不必要的开支，降低运行成本；推广和使用自动化监控系统、信息化管理系统和节水节能技术设备，开源节流，通过从源头上监管，开展供水工程运行专项检查，保障供用水双方的合法权益。将行政监管与行业监管有机结合，促进农村供水工程管理规范运行，确保工程的良性运行和群众长效受益。

4 结语

结合村级“三变改革”，将国家投资的小型供水工程由各村纳入村级集体经济管理，落实村级水管员158 名，专门负责加药消毒、巡查、检修、水费收缴等工作，158 名水管员和村集体经济组织签订了管护协议。为提高农村供水规范化、专业化管护水平，成立县级国有村镇供水公司，主要承担镇级供水运行管理，同步指导辖区村级供水管理，除县供水公司管理的3 个镇（街办）外，其余9 个镇均成立了供水站，安排专业应急抢修队伍，负责农村供水工程应急抢修及培训工作，制作水管员公示牌296 个，进一步完善农村饮水安全长效运行管理机制，强化日常督查、考核，督促镇、村（村集体经济组织）落实主体管护责任，村级水管员落实日常管护责任，形成县、镇、村上下联动、齐抓共管的良好局面。