中职学校专业治理结构与治理机制研究

[摘 要]职业教育产教融合、校企合作和中高职衔接的发展，推动着中职学校从“专业管理”向“专业治理”升级转变。专业治理结构与专业治理机制是中职学校专业治理体系的重要组成部分，分别发挥着不同的功能。文章着重从中职学校外部和内部两个不同角度分析中职学校专业治理结构和专业治理机制的构成，指出只有不断完善专业治理结构和治理机制，持续开展专业治理行动，才能充分发挥不同主体在专业建设中的作用。

[关键词]中职学校;专业治理结构;专业治理机制

[作者简介]夏益中（1969—），男，湖南邵阳人，硕士，深圳市宝安职业技术学校高级教师，主要从事职业教育研究。

[中图分类号] G630[文献标识码] A[文章编号] 1674-9324（2020）46-00-04[收稿日期] 2020-10-07

随着我国国家治理体系和治理能力现代化的推进和职业教育产教融合、校企合作和中高职衔接的发展，中等职业学校开始从“专业管理”向“专业治理”升级转变。中职学校专业治理是中职学校专业设置和建设的一系列管理机制和诸多方法的总和，也是中职学校专业相关利益者围绕专业建设平等、双向地进行协调与互动的过程。专业治理结构与专业治理机制是中职学校专业治理体系的重要组成部分，治理结构侧重为专业治理主体参与学校专业建设提供制度性安排，专业治理机制侧重通过专业治理主体之间信息沟通、动态博弈、激励约束来提高专业治理的有效性。

一、中职学校专业治理结构

在社会主義市场经济条件下，专业设置与建设要根据动态的劳动力市场相对灵活地进行，并呈现出“市场需求驱动”的特点。由于专业设置与建设往往滞后于经济发展，中职学校培养的技术技能型人才与市场需求存在脱节现象，解决供需匹配问题就成为专业治理的一个基本问题。建立健全中职学校专业治理结构，就是为行业、企业、学生及其家长等相关利益主体参与学校专业建设提供制度性安排，促进人才培养供需匹配。中职学校专业治理结构可分为外部治理结构和内部治理结构两部分。

（一）中职学校专业外部治理结构

产教融合、校企合作、中高职衔接是解决技术技能型人才供需匹配的国家方案。根据利益相关者理论，政府、行业、高职院校、社会为中职学校专业建设重要的外部利益相关者，校友、家长、媒体、捐资者为其他外部利益相关者。中职学校专业外部治理结构主要是理顺政府、行业、高职院校、社会等与学校专业建设的关系。政府统筹、行业指导、高职引领、社会参与，是我国对中职学校专业外部治理主体在专业设置和专业建设中的基本定位。

1.政府统筹。在我国中职学校专业外部治理主体中，政府统筹无疑是最具力量的，并形成了既加强中央的统一领导，又充分发挥地方积极性的政府专业治理结构。教育部是主管全国教育工作的行政部门，会同有关部门制定职业技术教育的具体政策、发展规划和重要规章制度，其中包括中职学校专业设置和建设方面的政策和规章制度。省、市、县三级地方教育行政部门要根据中央的教育方针、政策和法令以及上级教育行政部门的教育工作指示，负责本地区中职学校专业设置指导、专业建设及经费的管理工作。中等职业教育专业的布点一般在地（市）范围内统筹规划。各级政府部门职业教育工作联席会议是政府进行中职学校专业治理的重要机构，它通过统筹协调行政区域内职业教育工作，研究制定职业教育政策措施，部署实施职业教育改革创新重大事项，督促检查职业教育重要政策措施落实情况等方式，推动解决中职学校专业建设和发展重要问题。我国国务院职业教育工作部际联席会议由国务院领导同志牵头负责，教育部、发展改革委、工业和信息化部、财政部、人力资源社会保障部、农业农村部、国资委、税务总局、扶贫办9个部门和单位组成，教育部为牵头单位，各部委都有相对明确的职责[1]。

2.行业指导。行业指导是实现中职学校专业设置与建设匹配区域产业发展的关键环节。各级行业职业教育教学指导委员会是受教育主管部门委托，由各行业主管部门或行业组织牵头组建和管理，对相关行业（专业）职业教育和培训工作进行研究、咨询、指导和服务的专家组织[2]，其委员一般由行业企业、职业院校、普通本科高校和研究机构等人员组成。通过开展本行业人才需求预测分析，提出本行业技术技能人才培养要求，指导职业院校教师、教材、教法改革，参与职业教育教学标准体系建设，开展产教对话活动，指导推进校企合作、职教集团建设、实训基地建设、职业院校技能竞赛等活动，影响中职学校专业设置和建设。各级职业教育学会是由从事职业技术教育相关工作的企事业单位、社会组织和个人自愿结成的学术性、非营利性社会团体。它通过承接政府购买服务项目，在主管部门授权内，参与职业技术教育行业治理。经政府有关部门批准，学会可组织开展标准制定、教育评价、项目评估、表彰奖励。根据章程组织搭建产教科、校企科合作、交流、研讨和服务平台，推进产教融合、校企合作，发布职业技术教育有关信息[3]。

3.高职引领。随着我国中职、高职、本科有效衔接的大力推进，高职院校对中职学校专业建设的引领作用越来越重要。首先，推行高职类高考。高职院校实行分类考试，即中职学校毕业生报考高职院校，参加文化基础与职业技能相结合的测试，形成“知识+技能”的考试评价办法。中职学生接受高等职业教育，提供了“3+证书”高考、中高职“三二分段”培养、自主招生、免试入学等多样化入学形式。其次，高职院校强力介入中高职衔接专业教学标准、课程标准、专业人才培养方案等建设，实施中高职一体化培养。再次，一些有影响力的本科高校、高职院校通过组成专业联盟或职业教育集团，并吸纳中职学校专业骨干参与，搭建资源共享平台，建立资源共享机制，也推动了中职学校专业建设。最后，中高职贯通培养必然推进中职学校的专业设置、课程设置、学生的学业评价方式的改革，也深刻影响着中职学校的专业建设，推进服务区域发展的中高职衔接专业体系的形成和发展。

总体而言，我国中职学校专业外部治理结构的主要目标是体现行业、地区对中职学校专业设置和建设的选择导向作用，使得专业设置与建设适应产业需求。受区域资源禀赋和历史沿革、国家战略等因素影响，产业分布具有一定的“区域性”，在不同区域产业结构也会产生不同的组合形态和特色。专业外部治理结构会对区域中职教育的专业种类设置、专业人才培养的特色取向产生深刻影响，促进中职学校专业建设为区域产业发展服务。当前，中国特色社会主义进入了新时代，有必要重新审视外部利益相关者对中职学校专业建设的影响，明确各自的职责和权利，使中职学校专业外部治理结构达到新的协调平衡。

（二）中职学校专业内部治理结构

1.中职学校专业内部治理结构类型。学校专业内部治理结构是外部治理的内生制度安排。职业学校专业设置和管理决策大体可分为学校董事会型、学校管理层型、关键利益相关者共同参与型（以下简称共同参与型）等三种类型。学校董事会型决策在民办性质的职业学校较多采用，突出了民办中职学校投资者在学校建设和专业建设中的主导地位。学校管理层型决策在公办性的职业学校较为普遍采用，突出中职学校校长负责下行政权力在专业建设中的影响力。《国家职业教育改革实施方案》要求“发挥企业重要办学主体作用”“到2022年要培育数以万计的产教融合型企业”[4]，这一政策意味着不论企业是与职业院校联合办学还是独立办学，企业不再是中职学校可资利用的“外部合作者”，而变成与职业院校并驾齐驱的重要办学主体。产教融合型企业本质上是教育型企业，职业教育与培训是其重要业务。随着中高职贯通培养的实施，高职院校必然会影响中职学校专业设置并介入中职学校的专业建设，也成为中职学校专业内部治理的重要主体。共同参与型决策要重点处理学校投资者、职业学校及其合作办学机构（主要是合作的企业、高职院校等）、职业学校内部专业利益相关者的关系。

2.校、部（系）二级内部管理机构。目前中职学校专业内部治理结构的重要改革是校、部（系）二级管理的推广和实施。校、部（系）二级管理的关键是根据专业的类别及专业特点组成专业部（专业系），突出专业建设在学校工作中核心地位，并将党建工作、专业设置、教育教学、队伍建设、学生管理等权力下放，给予专业部相对独立的自主权，实现人才培养、专业建设、德育管理等重心下移。原有中层管理部门在专业设置和建设方面履行指导、监督、服务各专业部（系）的职能，有的中职学校还设立专门的监督机构加强中层管理部门和同级专业部（系）之间的沟通和督查。通过校、部（系）二级管理，促进校领导班子将工作重心放在学校重大决策和重大改革方面，并实现中层处室与专业部在学校决策指导下相互促进、相互制约，促进了全体教师参与专业建设，提升了学校专业建设水平。

3.共同参与型专业内部治理结构。共同参与型专业内部治理结构建设往往以校、部（系）二级管理为基础，吸纳政府、行业、企业、高职院校、学校教师、专业往届毕业生等与学校专业建设密切相关的关键利益相关者，成立学校专业建设管理委员会、系部专业建设委员会、专业教学指导委员会三层专业决策咨询机构，形成与学校专业管理机构配合的专业治理结构。学校理事会或董事会参与对中职学校各方面的重大事务管理决策，可在理事会下设学校专业建设管理委员会专门负责学校专业设置、专业布局及专业结构调整等重大事项。系部设立系部专业建设委员会，重点负责对专业类的专业设置与调整、校内外专业实践基地、双师型教师队伍建设等重要事项的指导。各专业教学指导委员会重点负责专业课程体系建设、教材建设、教学等方面的指导工作。

建立健全共同参与型治理结构主要是为行业企业等利益相关者参与专业建设提供制度安排，也是中职学校专业治理结构的发展趋势。但是由于企业与学校追求的利益存在很大差异，是否能盈利是企业参与校企合作的根本因素[5]。如何实现校企跨界治理是共同参与型治理结构建设的难点，需要对政府、行业企业、中职学校的权责利进行更深入的研究。

二、中职学校专业治理机制

专业治理结构主要对治理主体在专业建设方面的权、责、利进行制度安排，但是目前利益相关人特别是企业参与专业建设的权责利在法律规定上还有很多局限。专业治理机制是指利用现有法律和政策框架，或通过市场自发选择，或人为的制度设计等来调整专业设置和建设，从而在一定程度上提高各主体参与建设的积极性，解决各专业人才培养供需矛盾问题的各种制度或机制的总称。完善专业治理机制，主要目标是通过专业治理主体之间信息沟通、动态博弈、激励约束，提高专业治理的有效性。与专业治理结构相对应，专业治理机制也可分为外部治理机制和内部治理机制。

（一）中职学校专业外部治理机制

中职学校专业外部治理机制是指在宏观和中观上为解决各专业人才培养供需矛盾的专业治理机制，主要由法制保障机制、市场调节机制、外部监管机制等组成。在中职学校专业治理机制中，外部治理机制处于主动地位，是内部治理机制的基础。

1.法制保障机制。法制保障机制主要是指政府通过制定和实施法律和法规等对中职学校专业设置和建设进行规范。我国陆续颁布了《中华人民共和国职业教育法》《中等职业学校管理规程》《中等职业学校专业设置管理办法（试行）》《中等职业学校专业目录》《中等职业学校专业教学标准》《教育部关于职业院校专业人才培养方案制订与实施工作的指导意见》《职业学校校企合作促进办法》《职业学校教师企业实践规定》《职业学校学生实习管理规定》等專业设置与建设文件，从专业设置和建设的原则、专业治理结构、专业设置要求和程序、专业课程体系和人才培养方案、校企合作、专业教师队伍、实训基地建设、学生实习等方面规范和完善中等职业学校专业设置和建设管理。当前，我国职业教育法律制度特别强调了产教融合、校企合作、工学结合在专业建设中的地位和作用。

2.市场调节机制。市场调节机制是指为了满足社会需求和个人需求，中职学校需要根据劳动力市场相对灵活地进行专业设置和建设的机制。我国中职学校专业设置和建设已经由指令性计划和政府管理取向逐步向劳动力市场需求取向过渡。为了满足社会需求，专业设置和建设要坚持面向区域行业或产业劳动力市场，满足用人单位对技术技能人才的需求。为了满足个人需求，专业设置和建设要考虑学生个人兴趣与能力，因为学生的择业倾向也会影响职业教育的供给与市场需求的平衡关系。姜大源教授认为，职业学校专业设置和建设的市场调节机制是通过“社会需求—劳动力市场—职业学校”和“个人需求—劳动力市场—职业学校”及“劳动力市场—职业学校—专业设置—需求匹配—劳动力市场”三个闭环系统来进行综合反馈调节的[6]，体现了劳动力市场需求与职业学校专业设置和建设之间的直接联系。