对我国公务员晋升激励机制改革的思考
——以新《公务员法》施行为例

徐 越

（四川大学 商学院，四川 成都 610065）

《中华人民共和国公务员法》自2006年1月1日正式施行，这是我国第一部关于公务员管理的综合性法律，标志着我国公务员制度以法律形式确定下来，公务员激励机制步入了法制化。经过数年的探索与总结，我国公务员制度正在走向成熟，其中激励机制的设计与运行也在逐步得到完善。2018年12月29日，十三届全国人大常委会第七次会议表决通过了《中华人民共和国公务员法（修订草案）》，与中共中央办公厅印发的《公务员职务与职级并行规定》同时于2019年6月1日起施行。这是我国公务员法自2006年1月1日施行以来首次的修订，标志着我国公务员管理的法治化进入全新阶段，最大限度地体现了“严管厚爱”的管理原则。新修订的公务员法明确了公务员职务与职级并行制度，密切结合公务员群体的工作实际，使公务员的晋升渠道和职业发展道路更加畅通，把党和政府对公务员的关心和关怀落到了实处。

新《公务员法》，最大的亮点在于将原只在县级及以下公务员中执行的职务与职级并行制度，扩大到了更大范围的公务员群体和参公人员群体，修改后的《公务员法》（2019）第十七条规定：“国家公务员实行职务与职级并行制度，根据公务员职位类别和职责设置公务员领导职务、职级序列”［1］。

然而，这一改革并非是普惠性政策，只在厅局级以下实行，说明公务员职级晋升制度改革总体上还是区别设计了厅局级以上领导干部群体与普通公务员群体的晋升机制，公务员职级晋升改革设计的最高“天花板”仍然没有突破对于厅局级正职这一限制。就此而言，这项改革着重致力于解决地市级以下公务员群体的晋升瓶颈问题，而厅局级以上的领导干部仍实行原有的职务晋升制度。

另外，新《公务员法》也对职数比例进行了严格限制，明确了不得超职数配备职级的要求。并且，新《公务员法》（2019）第四十九条规定，公务员晋升职级应当根据工作需要、工作表现、职责轻重和工作资历等多方面因素进行综合考虑，达到最低任职年限不是必须晋升，晋升时也不能按照工作年限论资排辈，而是要体现正确的用人导向［1］。

一、理论与相关文献回顾

（一）职务与职级

职务主要体现了工作能力和职责轻重，是指我国政府机关组织中具有组织、管理、决策、指挥职能的职务，通常表现为头衔称谓，即“官职”。修订前的《公务员法》规定，公务员职务分为领导职务和非领导职务两类，其中领导职务层次又划分为十个层级［2］。而修订后的《公务员法》关于领导职务层次设定与修订前相同，但将“非领导职务层次”修改为四等十二级的“综合管理类公务员职级层次”。职级则指一定职务层次所对应的级别，修订后的新《公务员法》规定，职级是指公务员的等级序列，是体现公务员职务、工作能力、工作业绩、工作资历等的综合标志，是与职务层次并行的晋升通道，同时也是确定公务员薪资及其他各类待遇的重要依据。

（二）激励理论及激励视角下的公务员职级晋升制度

激励是指激励主体通过一定的手段和方式使被激励者产生积极行动，进而实现激励主体期望的目标［3］。根据程国平的分析，激励一般由激励主体、激励客体即被激励者、目标、手段、效果等要素组成，并由此演变出内容型、过程型等多种激励理论［4］。Vroom的期望理论则分析了激励目标、激励手段、激励效果相互联系的内在机理［5］。公务员管理制度体系中，职级晋升激励制度即包含了激励目标、激励手段、激励环境、激励效果等要素。由于我国绝大多数公务员分布在县以下机关，基层公务员晋升难、待遇低的矛盾突出，2015年9月，中共中央颁布了《关于县以下机关建立公务员职务与职级并行制度的意见》，在全国县以下机关实行公务员职务与职级并行制度，公务员职级晋升的主要依据为任职年限和级别，保留从科员级到正处级递进的关系，明确了职级晋升的激励目标、激励手段和激励方式［6］。

（三）晋升锦标赛与中国地方官员晋升制度

1.晋升锦标赛

锦标赛的概念是指不同国家、地区或竞赛组的优胜者参加的一系列体育比赛，仅达到特定水平的运动员才可以参加，且每国的参赛选手数量受限。锦标赛模式的晋升通常具有两个特点：第一，晋升一般伴随着大幅度的奖励提高。晋升的奖励增长幅度越大，对参赛者的激励作用就越大；第二，晋升不是根据员工个人业绩的绝对值而定，而是根据几个竞争者相对的业绩来决定。

锦标赛理论将竞争者之间的竞争类比为体育比赛，以其他参赛者的表现为参照，并奖励比赛中的相对优秀者。在锦标赛模型中，奖励水平设得越高，升迁的激励作用就越大，人们在竞争职位中付出的努力就越大。强调相对的绩效表现是锦标赛的重要特点之一；另一个特点是奖励预设，即奖励只与相对排位即职位挂钩，而与参赛者在该职位上的表现无关。

晋升锦标赛的意义在于将晋升过程形象地比喻成一场体育比赛，将锦标赛理论引入到晋升激励机制的研究中；除此之外，我国地方官员晋升锦标赛中还关系到资源、权力等的重新分配，所以，这一晋升锦标赛中还存在着政治和经济方面的博弈。

2.锦标赛晋升——中国地方官员晋升激励机制

周黎安于2004年强调了地方官员的晋升激励对地区间经济竞争和合作的影响［7］，阐述了其关于我国主要基于经济增长绩效对地方官员进行晋升激励和关于地方官员晋升激励对我国区域经济增长格局影响的理论观点，这一理论，之后进一步将其对中国地方官员激励与治理的一系列研究凝炼成“晋升锦标赛理论”，并归纳出中国地方官员的晋升制度本质上是一种锦标赛晋升［8］，考察的核心绩效是地区的GDP指标，并指出了这一机制发挥作用的前提条件：人事任命中央集权，即上级人事权利高度集中；竞赛指标客观可测、相对成绩可分离和进行比较，即地方政府的工作和绩效具有可比性；由于分权制，地方官员拥有重要的资源，参赛官员可以控制和影响最终结果；参与人不易形成合谋，即晋升与不晋升带来的收益差异所导致的跨地区官员间的强竞争性。这样的官员晋升锦标赛机制的核心是拥有人事任免权的上级可以根据设定的政绩指标对下级进行考核，从而决定下级官员的升迁。如果上级主要依据经济增长指标来考核晋升下级官员，则下级官员有强烈的发展经济趋动以求获得晋升的动机；同时，我国官员晋升锦标赛机制具有层层向下推进的特点，在上级设定考核指标目标值之后，下级政府会相继提出更高的目标值，出现层层分解和加码的现象，即官员竞争自上而下逐渐升级。这一机制的提出，使得一系列有关中国地方官员治理的研究文献有了一个较为统一的理论思路，引发了众多学者从地方官员晋升激励角度来分析我国的经济［9］。

3.策略性晋升

相比激励强度问题得到的广泛关注，锦标赛式晋升的激励广度问题较少被讨论。假设在组织中，除了加入竞赛的i个参赛者，还有j个员工没有加入竞赛，显然这两类员工的努力程度是不同的。假设竞赛者能力存在异质性，竞赛的结果可以释放出关于能力的信号。在参与了几轮竞赛后，竞赛者的能力对竞赛对手和对组织都不再是一个不对称信息。若他们获得晋升的预期概率很低，一旦在是否获得晋升的收益之差和努力程度皆不发生变化的情况下对晋升的预期概率变得很低，则j类员工倾向于退出竞赛，此时晋升激励失效。

因此，为使更多的员工参与锦标赛，组织应当设计相应的机制使更多的员工有意愿参与竞赛，从而扩大锦标赛式晋升的激励广度，可以采取的一种做法就是调整员工对晋升概率的预期，降低员工参与竞赛的限制条件，从而获得更广泛的激励，即策略性晋升。Eriksson的实证研究发现，参与晋升竞争的人数越多，岗位薪酬的差距就会越大，而这就会大大增加激励成本［10］。因此，只要晋升一个能力较低的员工的成本小于广泛激励带来的收益，策略性晋升对组织就是有利可图的。而策略性晋升往往晋升到高层级、非核心的岗位，这一点在中国政府机关中有着相当直观的体现。现实情况中，竞赛者能力显然存在异质性。那么在工作达到一定年限后，公务员的能力对竞赛对手和组织来说都已经不存在信息不对称的情况，能力一般的公务员就会倾向于退出竞争，此时晋升激励失效。而将部分能力一般的公务员晋升相关高一级非领导职务岗位就属于一种策略性晋升，可以对此类公务员群体产生激励作用。

以是否经阴道成功分娩为因变量，以年龄、BMI、是否初产、引产前宫颈评分、孕周、胎膜早破、羊水过多、羊水过少、延期妊娠、妊娠高血糖、妊娠高血压、胎儿窘迫和胎盘功能减退为自变量，分别以地诺前列酮栓组和缩宫素组数据各建立一个二分类Logistic回归模型，用本研究所提方法判断患者所属亚组。进一步，以所获亚组作为因变量建立多分类Logistic回归模型，有统计学意义的变量即为亚组相关协变量并用于亚组识别。

二、 改革后公务员晋升激励机制的影响与相关分析

（一）《公务员法》改革带来的积极影响

改革是中央着力于激励广大公务员、尤其是基层公务员群体恪尽职守、积极作为的重大举措，所带来的积极影响是显而易见的：改革拓展了公务员晋升空间，扩大了公务员激励范围，也增强了公务员晋升动力的持续性和持久性。职务与职级并行制度仅在县以下政府机关实行时期，就有不少学者对这一制度持正面看法。陈英杰指出，公务员职务职级并行制度的实施，有利于发挥基层公务员职级晋升的激励作用，为进一步推行这一制度奠定了基础［11］。李学明认为，依据期望理论、公平理论、目标设置理论等，公务员职级晋升制度着力于增强职级晋升与待遇提升两方面的激励功能，切实解决基层公务员的晋升空间受限、待遇提高受阻的突出问题，凸显了晋升制度的公平性［12］。

从晋升空间的拓展来看，刘俊生将此次公务员职级晋升改革的创新之处归纳为三个方面：一是尝试解决地级市领导班子和县（市区旗）领导班子成员长期存在的职务晋升瓶颈问题，为这两级领导班子成员在以往的领导职务晋升通道之外创设了职级晋升通道；二是突破了原《公务员法》中“非领导职务设置不能高于所在部门的领导职务”的限制，提升了地级市机关、县（市区旗）机关、乡镇机关普通公务员职级晋升“天花板”的高度；三是增加了公务员职级层数，为公务员职级晋升扩展了空间［13］。而从待遇的提升来看，林野指出，改革使得公务员工资待遇不再由职务决定：过去，职务晋升是公务员薪资待遇提高的主要途径，职务上不去工资待遇就难以提高的窘境在基层公务员群体中表现得尤为突出［14］。由于机构规格低、职务层次低、职务职数有限，迟迟没有得到职务晋升的基层公务员在工资待遇上很“吃亏”。而修订后的《公务员法》规定职级同样与工资待遇挂钩，公务员既可通过职务晋升，也可通过职级晋升两种渠道提高工资待遇，从而使公务员工资待遇的提高有了新的途径。

（二）晋升锦标赛的负面影响

乔坤元认为，目前经济的增长仍是我国官员政绩的主要考核指标，而教育、医疗等方面的发展还没有成为主要晋升考核指标，即我国存在一个以经济增长为主要考核指标的官员晋升锦标赛机制［15］。在经济发展早期，用GDP指标代替居民偏好有一定的合理性。官员受到激励，付出努力取得高GDP，GDP的高增长有利于经济发展和居民生活水平的提高。然而随着经济的发展，晋升锦标赛出现了扭曲现象，即激励视角下的激励扭曲：官员在经济上和政治上同时竞争，往往导致政府以行政手段干预市场竞争，由此出现资源错配现象，如地区政府间的非合作倾向、地方保护主义、重复建设问题，具体表现主要如下：

1.政绩工程。晋升锦标赛通过各种可见指标衡量成绩，地方政府往往倾向于片面追求政绩，过多地按照比赛指标去搞地方建设，片面重视那些能使GDP 即刻增长的指标，而可能忽视因地制宜、可持续地发展。

2.虚假政绩。在晋升锦标赛中，地方官员之间竞争激烈，正如为了追求政绩而片面追求 GDP 等指标一样，地方官员还进行一系列其他数据上的比拼。若上级政府提出某一经济发展衡量指标，下级政府就会竞相提出更高的衡量指标，出现层层向下推进、分解、加码现象。部分地方官员甚至可能通过虚报统计数据，或者篡改地方建设的相关上报数据、指标等等，夸大地方的发展成就，用虚假政绩为在晋升锦标赛中胜出增加筹码。

3.重复建设及地方保护主义。地方政府可能通过重复建设，从而提高各项衡量指标和数据，地方保护主义也不仅仅是企业为谋求高额利润的市场行为，还包括各地方之间的非合作倾向、对于某行业的一哄而上、盲目投入和恶性竞争等，往往导致很多无谓的浪费和损失［16］。

由于新《新公务员》职务与职级并行制度改革范围并不包括厅局级以上公务员，则在主要政绩考核指标未发生变化的情况下，官员晋升锦标赛的激励扭曲现象及其负面影响可能会存在。

（三）改革对以往策略性晋升的影响

通过改革，职级晋升成为公务员晋升和薪资待遇提高的又一通道，一定的工作年限加上优秀的工作表现可以促使公务员的职务或职级向上晋升。对普通公务员而言，即使职务没有晋升，只要努力工作、取得成绩，也有职级晋升空间并获得相应的薪资待遇，这为具备工作能力且愿意付出的公务员群体提供了更多机会，起到了良好的激励作用，对基层公务员尤其可以产生明显激励效果，这部分公务员会因改革而对自身的晋升预期产生相应变化，在追求职务晋升的同时也可通过职级晋升渠道获得晋升。而对于能力水平较低的公务员来说，以往的策略性晋升仍能对这一群体起到激励作用；同时，职级晋升带来受惠群体范围的扩大和这一制度的非普惠性也会激励这部分公务员提升能力、努力工作，在职务晋升概率较低的情况下争取提高在职级晋升竞争中胜出的概率。

三、思考与讨论

通过与修订前的《公务员法》对比，从宏观层面来看，新《公务员法》设置的职级层次更加切合实际，体现了人文关怀，使职级晋升更具有持续性、持久性的激励作用。职务与职级并行制度的试行、职级晋升“天花板”的提高，可提高公务员，尤其是基层公务员待遇，健全对公务员的晋升激励机制，拓宽公务员职业发展与晋升渠道，由此对公务员实现更好的激励，提高公务员的工作积极性。从激励对象即公务员个体来看，职务与职级并行制度的施行有效避免了以往部分公务员努力工作一辈子还是一个科员的情况，对于广大公务员，尤其是基层公务员队伍来说是巨大的激励，也会吸引更多高素质人才加入到公务员队伍中，从而对宏观层面的政府建设可以产生了积极的作用。

然而，这一制度的非普惠性又意味着其所针对的受激励群体有限：此次公务员职级晋升制度改革仍然区别设计了厅局级以上公务员与普通公务员、不同层级机关公务员的晋升机制与晋升“天花板”高度，厅局级以上公务员仍实行职务晋升制度，即原有的晋升锦标赛机制没有因此而变化，在其他因素不变的情况下，所带来的影响不会发生变化。也就是说，此次改革是对我国公务员晋升激励机制的一次局部改革。

此外，从实际情况来看，不少地方存在“旧政”未行、又迎“新政”，新旧政策之间的过渡衔接问题和政策推进缓慢、落实力度不够强的问题，公务员虽知晓可通过职级晋升渠道获得晋升，却因政策迟迟不能落实而导致预期晋升时间过长，对自身的预期晋升概率随之降低，职务与职级并行制度对基层公务员的激励效果也因此打折，不能起到政策所预期的激励效果。所以，此次职务与职级并行制度实施范围的扩大既要做好相应的宣传工作，使公务员群体知政策、懂政策，使广大受惠公务员有干劲、有盼头，也要加快政策推进进度、加强政策落实力度，才能真正实现政策所要达到的激励效果。

而针对此次改革没有涉及到的厅局级以上公务员群体的晋升激励机制，结合现实情况，由于职级晋升与政治待遇的提升无关，如果职级晋升所带来的工资待遇的提高不能大于职务晋升带来的利益空间的增长，领导干部群体将仍可能偏向于追求职务晋升并伴随有“官本位”思想和腐败倾向。如要对当前晋升锦标赛式的晋升激励机制进行改革，则须将更多关于居民偏好、环境保护、社会保障等对经济增长没有显著作用的指标作为政绩考核的主要指标，或形成一套考核指标体系。然而，与经济增长指标相比，上述指标又存在难以量化和比较的问题，目前仍缺乏统一的量化和考核标准。因此，如何对领导干部型公务员群体的晋升激励机制进行改革，使其更好地适应我国经济社会发展的新形势和人民对生活水平全面提高的要求，呈现出对可持续发展的激励导向、发挥出更积极正面的激励作用，是我国公务员晋升激励机制，也是我国公务员制度的设计、运行和完善所面临的重大课题。

总而言之，经过《公务员法》改革，我国公务员晋升激励机制的发展已经取得了相当的成就，但仍存在进一步改革、优化和完善的空间，政策和制度的推行落实力度需要进一步加强；对公务员职级晋升制度的有关激励研究和在实践中进行的改革探索，对推进公务员晋升激励制度的发展与完善具有重要的借鉴意义。