粤港澳大湾区区域合作性质探析

朱颖俐

（韶关学院 政法学院，广东 韶关 512005）

2019年2月，中共中央、国务院印发《粤港澳大湾区发展规划纲要》，该规划纲要是指导粤港澳大湾区当前和今后一段时期各城市合作发展的纲领性文件，近期规划至2022年，远期展望到2035年。该文件的出台标志着大湾区建设工作正式启动。粤港澳大湾区作为我国开放程度最高、经济活力最强的区域之一，通过各城市交通设施互联和要素资源流动，有利于推动我国“一国两制”事业的新发展，最终建成我国对外开放程度更高、区域经济活力更强、世界影响力更大的世界级城市群。然而，粤港澳大湾区城市群特有的一国两制下三个法域和三个关税区的不同行政级别区域的合作模式，在国际著名湾区乃至世界其他国家和地区的区域合作中从未有过先例。显然，分析粤港澳大湾区区域合作的性质，对于顺利推进粤港澳大湾区建设，具有重要的现实意义。

一、粤港澳大湾区是一种更为开放的新型区域经济合作模式

自1978年改革开放以来，从以“东部地区率先发展”为重心的非均衡区域发展，到促进区域协调发展、主体功能区发展战略的实施，我国在区域经济发展方面的战略不断完善。为促进跨区域经济合作，党的十八大之后，国家针对重点区域制定区域发展战略，陆续提出了“一带一路”倡议、京津冀协同发展战略、长江经济带发展战略等，推动形成东西南北纵横联动的区域经济发展新格局。2015年3月，经国务院授权，国家发展和改革委员会、外交部、商务部联合发布《推动共建丝绸之路经济带和 21 世纪海上丝绸之路的愿景与行动》，首次提出“深化与港澳台合作，打造粤港澳大湾区”［1］。

在地理学领域，“湾区”一词通常用于描述围绕沿海口岸分布的众多海港和城镇所构成的港口群和城镇群［2］；在经济学领域，“湾区”通常是指基于地理湾区特点形成有特色的“湾区经济”的港口群或城市群。有学者指出，“湾区经济”是区域经济在不断发展过程中形成的高级形态，这种发展方式开放性更强［3］。纽约湾区、东京湾区和旧金山湾区凭借沿海的特殊地理位置，形成了各有特色的湾区经济——纽约金融湾区、东京产业湾区和旧金山科技湾区，这些湾区在经济发展模式方面各具特色，是目前世界上最著名的三大湾区，在全球经济增长和技术变革方面的引领地位为国际社会所公认。

我国大陆海岸线18 000公里，在地理上自北向南形成了渤海湾、胶州湾、杭州湾、珠三角湾、北部湾等湾区，其中，珠三角湾包括惠州、深圳、香港、东莞、广州、肇庆、佛山、江门、中山、珠海和澳门等11个城市。该湾区拥有近1亿人口，是总面积约5.59万平方公里的大型城市群［3］，各城市发展均已进入较为成熟的阶段，湾区内既有强劲的高科技企业，也有传统的制造业、服务业，香港、澳门在国际交往方面优势显著。从湾区的覆盖范围、发展水平和对外经济联系度等方面来看，珠三角湾最有可能发展为富有特色的“湾区经济”。也正因为如此，国家在发布推动“一带一路”合作发展愿景时，提出了将珠三角湾城市群打造成“粤港澳大湾区”的区域发展战略，显然，“湾区”一词在此处更侧重于强调经济发展模式，是一个特定的经济学概念。《粤港澳大湾区发展规划纲要》明确指出建设粤港澳大湾区就是要“建设富有活力和国际竞争力的一流湾区和世界级城市群，打造高质量发展的典范”，“既是新时代推动形成全面开放新格局的新尝试，也是推动‘一国两制’事业发展的新实践。”［4］毫无疑问，国家建设粤港澳大湾区就是要形成具有中国特色的“湾区经济”，在客观上创建一种更为开放的新型区域经济合作模式。

二、大湾区建设框架协议是我国最有实施保障的新型行政协定

为充分发挥粤港澳地区的综合优势，深化粤港澳合作，推进粤港澳大湾区建设，国家发展和改革委员会、广东省人民政府、香港特别行政区政府、澳门特别行政区政府经协商一致，制定并签署了《深化粤港澳合作 推进大湾区建设框架协议》（以下简称《大湾区建设框架协议》）。乍一看，该协议似乎是粤港澳三地政府为开展跨地区合作达成的区域合作协议。然而，从协议的签署方式来看，该协议并非由大湾区内的11个城市协商确定，而是在国家最高领导人的见证下，由国家发展和改革委员会负责人与粤港澳三地行政长官共同签署①2017 年7月1日，在香港回归20周年庆典上，习近平总书记亲自见证国家发展和改革委员会、广东省人民政府、香港特别行政区政府、澳门特别行政区政府共同签署《深化粤港澳合作 推进大湾区建设框架协议》。。分析该协议的签约主体，不难发现，该协议与既有的政府间区域合作协议有着根本的不同。政府间区域合作协议，是不同行政区划的地方政府之间为促进本地繁荣与发展，就各自行政职权范围内的合作事宜订立的各种协议［5］，协议的主体通常是具体参加合作的各地方政府。但《大湾区建设框架协议》的主体中只有香港和澳门政府属于参加合作的大湾区内的地方政府，另外两方主体广东省人民政府和国家发展和改革委员会显然并非是具体参加合作的大湾区内的地方政府。正因为如此，该协议的命名并未采用“合作协议”，而是采用“建设协议”。在国家发展和改革委员会网页上可以看到，国家发展和改革委员会内设的二十六个机构中，第九个机构“地区经济司（京津冀协同发展领导小组办公室）”承担着“推进落实区域协调发展战略，组织拟订区域规划和政策……推进粤港澳大湾区建设”的工作职能［6］，显然，粤港澳大湾区建设属于国家层面的区域发展战略，绝非传统的地方政府之间的区域经济合作可比。从这个意义上来说，粤港澳大湾区的建设是中央政府以建设国际一流湾区为目的打造的新型城际合作模式，是对区域经济合作形式的又一重大创新。

政府间订立的区域合作协议通常被认为是行政协定，是行政机关与行政机关之间订立的协议，它既可能发生于平级的行政机关之间，也可能发生于不同级别的行政机关之间，在订立行政协定的过程中，各方主体是完全平等的，任何一方在决定是否签署行政协定时均具有较大的自主选择权［5］。由于缔结协议的行政机关之间不存在隶属关系，行政协定的履行基本取决于协议主体的自觉，行政协定本身不具有强制履行的效力，这在很大程度上造成很多区域合作协议流于形式。粤港澳大湾区是在“一国两制”背景下开展的区域合作，如何实现湾区规则、法律、人文交流的一体化以及社会领域信息的便利化，是协议落实中面临的最大挑战。这不仅需要粤港澳之间常态化的协调机构的出现，更需要中央政府的统一协调布局［3］。这或许是国家发展和改革委员会以协议主体身份加入粤港澳大湾区建设框架协议的主要原因之一。

为了确保协议的落实，《大湾区建设框架协议》在实施机制中明确规定：“四方每年提出推进粤港澳大湾区建设年度重点工作，由国家发展和改革委员会征求广东省人民政府和香港、澳门特别行政区政府以及国家有关部门意见达成一致后，共同推动落实。”这一实施机制为粤港澳大湾区城际合作引入了中央政府的协调机制，由负责国家经济体制改革方案拟制和协调工作的最高机构——国家发展和改革委员会负责协调落实粤港澳大湾区的建设，层次之高，力度之大，足以表明中央政府将粤港澳大湾区建设成国际一流湾区和世界级城市群的决心。《大湾区建设框架协议》也由此成为我国最有实施保障的新型行政协定。

三、粤港澳大湾区不同于既有的任何区域合作模式

粤港澳大湾区在地理位置上涵盖广东省下辖的9个城市及香港、澳门2个特别行政区。从行政级别看，该区域成员包括2个副省级城市（广州和深圳）和7个地级市（珠海、佛山、江门、中山、东莞、惠州和肇庆），以及2个享有高度自治权的特别行政区（香港和澳门），在客观上形成了一国范围内多级别行政架构下的新型城际合作模式。从广义上说，区域经济合作不仅发生在国家与国家之间，也发生在同一主权国家范围内的不同行政区划之间。其中，发生在同一主权国家范围内的区域经济合作通常表现为三种形式：同一法域各行政区划之间的跨地区经济合作（如长江经济带发展模式及京津冀协同发展模式）、不同法域同级行政区划之间的跨地区经济合作（如美国各州之间的经济合作）和不同法域不同级别行政区划之间的跨地区经济合作（如美国联邦政府作为成员方加入州际协定①美国州际协定发展的重要趋势之一是联邦与州的联合协定或联合机构的产生。这些“联合机构”，其功能只是制定规划，并不具有管理的职能，一旦规划制定完毕，剩下的实施工作就由州和联邦分别进行。参见何渊《美国的区域法制协调——从州际协定到行政协议的制度变迁》（《环球法律评论》2009年第6期）。）。粤港澳大湾区城市群的多级别行政架构决定了该区域的经济合作是中央政府打造的全新的城际合作模式，既不同于传统的区域经济合作形式，也不同于我国同期构造的其他国家层面区域发展战略模式——长江经济带发展模式及京津冀协同发展模式。

事实上，早在内地分别与香港、澳门签署更紧密经贸关系安排的合作文件（以下简称CEPA）之时，基于内地、香港、澳门三地的特殊法律身份，我国已经在区际经济合作领域创建了全新的区域经济合作形式。在香港、澳门回归之后，“内地”政府特指除中国香港、中国澳门及中国台北单独关税区以外的中华人民共和国关税领土之上的政府②参见《内地与香港关于建立更紧密经贸关系的安排》《内地与澳门关于建立更紧密经贸关系的安排》。，有别于中央政府。由于世贸组织并不存在对应于港、澳、台单独关税区的“内地”成员，在处理世贸组织中的一国四席问题以及国内的一国两制问题时，“内地”政府与中央政府有着严格的区分。然而，在中国的政府体制中并不存在区别于中央政府的专门的实体上的“内地”政府机构，“内地”更多的是基于四地法律制度的各自独立而在地理位置上的一种称谓，是一个相对于港澳台地区而言的抽象概念，在对外关系上，没有实质意义。从这个意义上说，内地与香港、与澳门特别行政区的经贸合作已经打破了既有的区域经济合作模式。

粤港澳大湾区城际合作是在CEPA基础上，对内地与港澳地区合作的深化。与CEPA构建的区域经贸合作模式不同的是，此次合作是自港、澳地区回归以来，首次共同与内地开展全面合作。该合作涉及一国、两制、三个关税区、三种货币，无论是国际还是国内，都没有可资借鉴的经验，是一项具有开创性、探索性的事业［7］，毫不夸张地说，中央政府建设粤港澳大湾区的举措在客观上打造了一种全新的城际合作模式。

四、粤港澳大湾区区域合作有别于传统的跨国区域经济合作类型

由于世贸组织向主权国家和非主权的单独关税区开放成员资格，当一个主权国家与隶属于该国的一个或多个单独关税区均加入世贸组织时，就有可能形成“一国多席”的局面。正是在此背景下，我国成为世贸组织中拥有“一国四席”的特殊成员，在地理位置上，这四个席位对应的是内地、香港、澳门和台湾四个地区。在世贸组织中，这四个席位对应的成员方分别是“中华人民共和国”“中国香港”“中国澳门”和“中国台北”，其中，只有“中华人民共和国”是主权国家，后三者都是不具备主权的单独关税区。鉴于香港和澳门两个特别行政区在世贸组织中的成员方身份，在世贸组织制度调整的贸易和投资领域，香港、澳门与粤港澳大湾区9个内地城市的合作需要遵守世贸组织规则，这9个内地城市之间的合作则不受此限，二者在法律性质上有着明显的不同，前者所具有的国际性不容忽视。需要强调的是，在贸易、投资以外的其他领域，由于不属于世贸组织制度的调整范围，粤港澳之间的合作不受该组织的约束，不具有国际性。

更为重要的是，尽管粤港澳大湾区涉及三个世贸组织成员，但大湾区内所有城市都是中华人民共和国主权范围内的行政区域，香港、澳门地区与内地城市的经济合作即使属于世贸组织制度的调整范围，其合作性质仍然属于一国主权范围内的区域经济合作。无论香港、澳门特别行政区政府享有多大程度的自治权，对外具有如何特殊的身份，其与内地及内地各地区的合作在性质上都只能是一国主权范围内的国内合作关系，不可能定性为只能发生于不同主权国家或地区之间的国际合作，其与自由贸易区、关税同盟、共同市场和经济同盟等传统的跨国区域经济合作形式有着本质的不同，后者的合作主体通常为国家或至少有一方为国家。从这个意义上说，粤港澳大湾区城际合作是具有一定国际性的一国范围内的新型区域经济合作形式——粤港澳大湾区是国家在一国两制的特殊背景下，利用珠江三角洲地区与港澳地区毗邻的特殊地理位置，在广东省先行先试，探索内地与港澳两个单独关税区合作的新模式的试验田①参见《深化粤港澳合作 推进大湾区建设框架协议》。。