中国内陆自由贸易港的制度选择与立法构建

杨 旭 徐忆斌

党的十九届四中全会《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》(以下简称《决定》)中指出，当今世界正经历百年未有之大变局，我国正处于实现中华民族伟大复兴的关键时期。全球化进程的发展、国际经济政治格局的改变、全球治理体系和治理规则的突破等都为我国带来了新的挑战和机遇。同时，我国国内经济发展从高速增长阶段进入高质量发展阶段，我国进行经济转型升级、促进国内产业向全球价值链的中高端发展的需求日益明显。国际和国内发展环境的变化，都要求我国不断深化对外开放，建设更高水平开放型经济新体制。而对外开放高地建设，是国家根据当前国际和国内经济发展趋势，做出的一项重大决策和部署，是建设更高水平开放型经济体制的一项重要依托载体，是对外开放发展到新的阶段的一种实现模式。《决定》提出，要建设更高水平的开放型经济新体制，必须实施更大范围、更宽领域、更深层次的全面开放。根据《决定》的要求，在对外开放高地建设如火如荼的背景下，经济发展水平相对落后的内陆地区如何进一步实现对外开放战略、如何进一步建立内陆开放型经济新体制，成为值得思考的问题。对此，本文将研究我国内陆对外开放高地建设的制度构想，进而尝试探索建设内陆自由贸易港的可行路径。

一、 中国对外开放高地建设的现状及存在的问题

(一) 中国对外开放高地建设的现状

2013年，随着经济全球化和世界经济一体化的趋势不断加强，我国面临深化改革任务和国内经济转型的压力。为主动加快市场经济体制改革和发展方式的转变、全面提升我国开放型经济水平，我国设立中国(上海)自由贸易试验区，并将其作为推进改革和提高开放型经济水平的“试验田”。我国于2014年和2016年对自贸试验区进行扩容，又于2018年设立海南自由贸易试验区(港)，并在2019年对自贸试验区再次进行扩容，经过六年的发展，我国自贸试验区从沿海逐渐推广到内陆，形成了“1+3+7+1+6”的建设新格局，自贸试验区在沿海地区和内陆地区的制度创新和经济拉动方面都取得了一定成果。在制度创新方面，各个自贸试验区立足自身战略定位，充分发挥各自的区位、自然资源和产业基础等优势，在政府职能转变、产业转型升级、投资开放、金融等领域形成了一批制度改革创新的经验。如上海自由贸易试验区从探索“负面清单”模式、企业备案制和“一线彻底放开、二线安全高效管住”的创新监管模式入手，推动政府管理方式和管理体制改革；(1)参见孙舒宁：《自由贸易试验区政府职能转变评价报告》，载《中国自贸区发展报告(2018—2019)》，社会文献科学出版社2019年版，第26页。重庆自由贸易试验区将深化口岸开放和监管制度创新作为突破口，进一步扩大开放、推动贸易深度转型升级；(2)参见王力、王伟：《自由贸易试验区转型升级评价报告》，载前引①，社会文献科学出版社书，第45页。天津自由贸易试验区提出金融改革条例，在投融资便利化方面提出了许多创新举措。

除此之外，海南自由贸易试验区(港)的设立标志着我国对外开放战略进入了新的发展阶段。在第二届中国国际进口博览会开幕式上，习近平主席提出“加快推进海南自由贸易港建设、打造开放新高地”，彰显了新时代我国扩大开放的决心。目前，海南在自由贸易港建设方面取得了阶段性成果。在交通运输方面，海南省逐步构建联通世界的交通网络，据统计，海南省2019年开通国际航线突破一百条，并通过入境免签等政策进一步方便境外人员自由进出；在外商投资方面，海南出台了国际投资“单一窗口”建设、简化外资企业设立程序等举措，吸引了越来越多的外国投资者；在便民惠民方面，越来越多涉及旅游、医疗、教育等领域的利民开放政策和项目在海南落地，惠及海南岛内外的游客和市民，为打造海南开放经济生态圈奠定了基础。

(二) 中国对外开放高地建设存在的问题

目前，我国处于经济发展的新常态，这意味着我国经济增长速度由高速转变为中高速，经济增长动力由要素与投资驱动转变为创新驱动，经济结构不断优化升级，经济、政治、社会建设都呈现出新态势。在经济新常态的背景下，以创新驱动提升我国参与全球价值链分工的竞争能力，以产业结构优化带动产业转型升级，并以此推动更高水平开放型经济体制的建设，促进经济的高质量发展，这是我国应对国际国内新形势所做的必然选择。对外开放高地建设，其目的在于通过对外开放和对内改革，以制度创新促进我国的产业转型。因此，对外开放高地建设是国家根据当前国际和国内经济发展，做出的一项重大的决策和部署，是建设更高水平开放型经济体制的一项重要依托载体，是对外开放发展到新的阶段的一种实现模式。如前所述，对外开放高地建设在沿海和内陆都取得了阶段性成果，但仍然存在一些问题。

1. 内陆区域开放型经济发展不协调

近年来，内陆开放经济体制和内陆对外开放高地建设不断完善，但内陆区域开放型经济发展还不够协调。截至2019年，我国内陆地区设立了7个自由贸易区，30个综合保税区，17个出口加工区和2个内陆开放型经济试验区等内陆区域开放平台。由于内陆地区跨区域治理资源短缺、配套制度滞后、跨区域治理结构失衡，导致内陆各省(区市)之间非良性竞争，出现各自为政、产业结构趋同、治理资源浪费等现象，区域合作制度方面不协调的问题突出，影响了内陆区域开放平台的发展，(3)参见汪萌萌：《创新引领内陆开放型经济高水平发展的对策研究》，载《创新科技》2019年第7期。进而影响了内陆开放型经济的发展。内陆区域开放型经济发展不协调的主要原因在于内陆开放从顶层推动的改革较少。大部分内陆开放平台的建设和管理，都主要依靠地方政府的推动和监督。在这种情况下，内陆开放型经济发展要进行区域性协调就存在很大的难度。

2. 内陆地区产业转型程度较低

虽然随着内陆开放型经济的发展，内陆地区正在加速融入全球生产和国际分工，但内陆地区的产业转型程度较低，仍处于全球价值链的底端。首先，内陆地区经济发展与沿海地区相比更为落后，加工贸易是内陆地区参与全球经济的主要方式，而内陆地区的加工贸易主要依靠土地资源和劳动力等生产要素，且许多出口企业并未掌握产品的核心科技，导致许多出口产品看起来属于高科技产品，但实际上附加值较低，进而导致内陆地区的产业处于全球价值链的底端。产业低端加上企业的自主创新能力不足，对内陆地区的产业转型造成了消极影响。其次，内陆地区开放程度不高也是内陆地区产业转型程度较低的主要原因之一，内陆地区无法充分利用对外开放制度吸引外资，从而促进相关企业的技术进步，进一步开拓市场经济，实现经济发展的动能转换。

3. 内陆地区区域辐射带动效应不强

我国的内陆对外开放高地成为内陆开放经济发展的突破口，并具有良好的开放成效，但内陆地区开放载体平台区域辐射带动效应仍然不强。首先，如前所述，一些对外开放高地产业同质竞争严重、功能趋同，与其相配套的对外贸易流通网络的连通性不强，这就导致对外开放高地很难发挥其对周边地区的经济辐射、带动作用。其次，由于缺乏跨区域发展的机制，各内陆对外开放高地的联系不紧密，也很难发挥对周边地区的辐射功能。

二、 内陆自由贸易港建设的必要性和可行性分析

《决定》指出，应加快自由贸易试验区、自由贸易港等对外开放高地的建设。由此可见，现阶段我国对外开放新高地主要是指自由贸易试验区和自由贸易港。与自由贸易试验区相比，自由贸易港不仅更加具有贸易、税收、投资等方面的自由，也更加具有制度安排的自由。党的十九大报告提出“赋予自由贸易试验区更大改革自主权、探索建设自由贸易港”，这是我国全面深化改革、构建全面开放新格局的重要举措。2018年4月13日，习近平主席在庆祝海南建省办经济特区30周年大会上郑重宣布设立海南自由贸易港。根据我国对外开放制度建设的历史经验，海南既是我国对外开放的新高地，也是我国对外开放的新起点。目前我国内陆有7个自由贸易试验区，没有自由贸易港。无论是从必要性角度分析，还是从可行性角度分析，在今天建设更高水平的开放型新体制背景下，经济水平相对落后的内陆地区要施行进一步的经济开放战略、进一步提升开放型经济发展水平，就要将自由贸易港作为对外开放高地建设的目标。

(一) 内陆自由贸易港建设的必要性

从现实需要的层面分析，我国内陆地区需要探索建设自由贸易港。首先，在内陆地区探索建设自由贸易港能缓和内陆区域开放型经济发展不协调的问题。建设自由贸易港是自上而下的系统集成改革，是国家层面推动的、深层次的改革。在国家层面整体统筹下，内陆开放型经济发展要进行区域性协调占有更大的优势。其次，在内陆地区探索建设自由贸易港能促进内陆地区产业的转型升级。建设自由贸易港意味着创造更优质的、更开放的营商环境，形成更具有枢纽作用的物流中心，更能吸引国际船只与货物进出与过境，在吸收国外资金、先进的科学技术与管理经验的同时，能让我国企业更具有竞争力，从而引领内陆地区的产业转型，增加内陆地区的国际竞争力。再次，在内陆地区探索建设自由贸易港能增加内陆地区区域辐射带动效应。自由贸易港本身是一个集生产、消费、转口贸易等功能于一体的经济生态圈，与自由贸易试验区相比，其具有更大的辐射范围，能够带动周边产业和经济的发展，从而进一步促进内陆地区开放型经济的发展。最后，在我国建设更高水平开放型新体制的今天，自由贸易港能够为内陆地区开放制度的建设提供一个更自由的平台，为内陆地区的开放指明方向。

从国家战略的层面分析，我国内陆地区应探索建设自由贸易港。首先，就内陆地区的发展而言，建设自由贸易港意味着建设与国际对标的涉外经贸法律法规和管理办法，有助于提高内陆地区的经济向外度、国际知名度和国际参与度，提高内陆地区的国际地位，使内陆地区向国际交往中心靠拢。其次，自由贸易港所具有的枢纽作用能够打开内陆地区新的开放路径，通过打造我国中部、西部开放高地，让内陆地区的开放更好地对标国际，更大程度地参与建设更高水平的开放型经济新体制，推动形成全面开放的新格局。再次，自由贸易港能够促进内陆地区发挥互联互通枢纽的作用，能够推动长江经济带、西部大开发的战略发展。最后，内陆的自由贸易港可以成为服务“一带一路”建设的重要工具。国际上许多经济带都是通过不同功能的自由贸易港串联起来的，如“中印孟缅经济走廊”及“印度洋和波斯湾的交通运输经济大走廊”，我国的自由贸易港也应承担“一带一路”国家自由贸易港连接“点”的功能，打通中国与“一带一路”沿线国家的联络通道，成为陆海内外联动、东西双向互济的战略枢纽，使中国“一带一路”的建设有基本抓手。(4)参见彭曦：《探索建设中国特色自由贸易港功能定位》，载《中国自由贸易试验区发展蓝皮书(2017—2018)》，中山大学出版社2018年版，第31页。

(二) 内陆自由贸易港建设的可行性

改革开放四十多年来，我国对外开放制度建设从依靠优惠政策到以制度创新为主，从服务国内到着眼国际，并将对外开放制度从沿海逐步推广到内地，从零星火点到全面铺开，以经济特区为基点，逐步形成从经济特区到沿海开放城市，再到沿海开发区，最后到内地的对外开放格局。顺应改革开放四十多年来的发展趋势，对照“制度创新”“推广内地、全面开放”“着眼国际”的开放型经济体制建设经验，我国内陆自由贸易港的建设构想符合经验所得。除此之外，内陆地区的自身优势也为自由贸易港的建设增加了可行性。

1. 许多内陆地区具有突出的地理和区位上的优势

着眼于国际层面的对外开放战略任务，我国中西部内陆地区位于亚欧大陆心脏地带，连接东西、贯通南北，是世界的地理中枢，具有独特的区位优势。正如麦金德的名言，“谁统治‘心脏地带’，谁就统治了‘世界岛’；谁支配了‘世界岛’，谁就支配了全世界”。我国内陆地区毗邻东南亚、南亚、中亚诸国，就我国新疆而言，陆上邻国就有8个，贸易口岸、边民互市市场的开放促进了区域的密切联系和边境贸易的蓬勃发展。重视对内陆地区地理区位优势的利用，推动内陆对外开放高地建设，尤其是自由贸易港的建设，不仅能在国内层面上促进我国经济在新常态下的充分发展、平衡发展、协调发展，形成全面、均衡、立体的开放新格局，而且在国际层面上有利于与“一带一路”倡议相互承托，对各国的经济发展也能发挥更大的引领、带动、普惠的作用。

2. 大部分内陆地区适用我国对外开放制度创新成果

总结改革开放四十多年的经验得出，仅依靠政策优惠无法满足开放型经济高质量发展的需求，应探索对外开放制度的创新。近年，我国取得了多项制度创新成果并日益成熟完善，建设内陆对外开放高地可在税收、金融、监管和市场准入等方面因地制宜地适用这些成熟的制度创新成果。以市场准入方面的制度为例，2018年3月15日十三届全国人大二次会议表决通过了我国规范外商投资的基础型法律——《中华人民共和国外商投资法》，吸收了国际通行的“负面清单+准入前国民待遇”制度，这标志着我国正在加强与国际经贸规则的对接，实现高水平的投资自由化与便利化，鼓励对外开放制度的创新和推广实践。这些制度创新成果是内陆地区对外开放新高地建设的铺路砖，为内陆自由贸易港的建设增加了可行性。

3. 内陆地区基础服务设施状况已有较大改善

随着西部大开发、长江经济带发展等经济战略的铺开，中央财政资金持续向中西部地区倾斜，用于交通、信息、水利、生态环境等基础设施建设领域，同时大量资金用于支持西部地区教育、医疗卫生、文化体育等基本公共服务领域的建设，致力于改变东西基础设施发展不平衡、差异过大的现状。此外，我国建立了对口支援、对口帮扶和对口协作等东西部互动机制，为西部地区人才培养、经济社会建设等提供了有力的支撑。随着我国改革开放步伐的加快推进，特别是“一带一路”建设以来西部地区对外开放和市场化程度不断提高，更多国内外投资商扎根于西部地区发展，这有力地证明了经过二十多年的努力，目前中西部的基础服务设施建设已卓有成效，落后的状况大为改观，与东部的基本公共服务供给水平的差距在不断缩小，这样的基础设施条件为内陆自由贸易港的建设提供了有力的支持。

4. 内陆地区网络化交通布局全面延伸

内陆地区的铁路、高速公路等交通方式，相较于海运，更具便利快捷、灵活、低风险的比较优势，且经过二十多年的扶持建设，内陆交通网络化布局已初具规模。中国高铁的“八纵八横”、中欧班列的东中西3条国际联运通道等，共同打造了中国交通的脊梁。中西部中心城市始发、终点直达欧洲的中欧班列，每周“八去八回”高频次常态化运营，交通网络遍布欧盟、俄罗斯及中亚地区。泛亚铁路已开工建设，并日趋完善，今后铁路将成为内陆地区与东南亚和印度洋沿岸地区交往的主动脉。另外，处于国际航空枢纽的中西部城市地区，如重庆、成都、郑州等地，利用自身水港、陆港或空港的优势，对接延伸至内陆地区的水道航运以及国际铁路干线，形成了多式联运的国际通道体系，为打造内陆对外开放高地提供了高度便利化的交通条件。

5. 内陆地区所依托的国内外市场具有较强的支撑力

我国内陆对外开放高地可直接对接十几个陆上邻国以及东南亚、南亚、中亚、欧洲等广阔的经济腹地，具有人口密集、交流频繁、国内外市场潜力大、经济互补性和支撑性强的特点。一方面，货物在内陆对外开放高地地区的转口和加工制造需求量较大，内陆地区可利用自身土地资源丰富、人口密集的优势，建造货物仓储、配送、加工、集散等国际性基地；另一方面，人员和经贸往来带动服务贸易增长，有助于形成新的经济增长点，推动产业结构升级，实现服务业开放与制造业开放的良性互动，促使区域经济的协同、平衡、融合发展。

三、 内陆自由贸易港的建设内容和路径

内陆自由贸易港的建设可对照参考“一带一路”倡议的“五通”目标和建设经验，以政策沟通、设施联通、贸易畅通、资金融通、民心相通五个方面的标准，努力加强和升级自身建设，带动周围地区经济的繁荣，逐步形成区域大合作格局。

在政策沟通方面，从国家立法和政策层次上看，国家在制定关于自由贸易港的法律和政策时，首先要注重立法和政策的协调性和一致性，其次要明确各经济功能区的个性任务和功能定位，从宏观上设计并指导各内陆自由贸易港之间及与其他经济功能区之间的跨区域合作；从地方立法和政策层次上看，各地方立法机关和行政机关不仅要具体地细化落实国家立法，根据各自的功能定位制订翔实可行的发展计划，相互之间也要就经济发展战略和对策进行充分交流对接，共同制订推进区域合作的规划和措施，协商解决合作中的问题，共同为务实合作及大型项目的实施提供政策支持，避免相互竞争或各自为政的局面。

在设施联通方面，内陆自由贸易港要有完备成熟的配套基础设施，健全港内区域综合服务功能，完善金融、保险、法律、商业等一系列与贸易相关的服务，尤其是物流的集疏运体系，从而吸引外商投资，提高货物贸易和服务贸易部门的开放程度。在交通领域，要在地理上以内陆自由贸易港为中心，优先打通缺失路段、畅通瓶颈路段、调配交通信息、提升道路通达水平，形成多式联运的国际通道体系，集中构建并升级发挥陆运、空运等快捷便利的比较优势；在能源领域，要推进跨境电力与输电通道建设，积极开展区域电网升级改造合作；在通信领域，要共同推进跨境光缆等通信干线网络建设，畅通信息交流，使内陆自由贸易港成为便利发达的“信息港”。另外，要注意“互联网+”技术与各领域工作的结合，借助科技的东风实现贸易自由、投资自由、金融自由、信息交换自由，为跨境贸易和外商投资构建“便利化”的营商环境。

在贸易畅通方面，要约束行政管理权力，适用成熟完备的对外开放创新制度，构建完善的市场体系，消除投资和贸易壁垒，实施惠商、利商的政策，推动贸易跨地区、跨所有制有序发展。其一，地方政府或管理机构要转变管理理念，厘清政府与市场的边界，采取更为灵活高效的管理和运行机制，探索建立与国际规则相适应的、科学便利高效的管理方式。例如，在准入方面以备案制管理方式为主，既要发挥市场的积极作用，又要建立强有力的领导架构，简化内陆自由贸易港行政管理层级，进一步推进“放管服”改革，对外商投资实行准入前国民待遇加负面清单管理制度、探索缩减负面清单范围、放宽市场准入，贯彻落实事中、事后监管的职能，推动形成行政监管、行业自律、社会监督、公众参与的综合监管体系。其二，支持、引导港内企业通过并购、股权投资等形式开展境外投资，拓展相互投资领域，在产业合作、融资保障、知识产权保护、外汇管理、国家安全审查等方面创新机制，建立境外投资风险预警和应急处置机制。其三，参考适用联合国国际贸易的“单一窗口”标准，实现贸易数据协同、简化和标准化。搭建统一的公共信息服务平台，实现贸易投资规则和政策方面的高度公开和透明，推动内陆自由贸易港与其他港口海关、检验检疫部门及口岸监管部门高效配合、互认资质，共同推行内陆自由贸易港快捷通关模式，精简审批事项，减少制度性交易成本。其四，实施较为优惠的税制安排和便捷的税务服务体系，全面推行网上办税，提供在线纳税咨询、涉税事项办理情况查询等服务，逐步实行跨区域税务通办，实现办税便利化。其五，大力降低基础设施交易成本，构建信息化、专业化、组织化的现代物流体系和运输保障体系，发展新型跨境贸易，吸引资金与技术流入，促进国际经济技术开发和合作，培育高新技术制造业和现代服务业，挖掘贸易新增长点，促进贸易平衡，推动新兴产业合作，带动内陆腹地形成外向型产业体系和开放型经济，形成世界级产业集群。其六，内陆自由贸易港的人民法院要以积极有为的新姿态主动适应和服务经济发展的新常态，为内陆自由贸易港的经济社会发展营造良好的法治环境，为港内经济稳定增长提供坚强有力的司法保障。法院要在法治框架内创造性地化解关于内陆自由贸易港的法律与现行法律间的潜在冲突，依法保障内陆自由贸易港的制度创新；加强对“新技术、新业态、新产业、新商业模式”的司法保护，充分发挥审判职能，向社会传递清晰明确的司法价值取向，让投资者有稳定预期，维护外国投资者的合法权益，推动形成法治化营商环境和公平开放统一的市场环境；坚持走环境资源司法专门化之路，牢固树立和践行“绿水青山就是金山银山”的理念，不断提升环境资源审判体系和审判能力现代化水平，捍卫内陆自由贸易港内美好宜居的生态环境。

在资金融通方面，将内陆自由贸易港打造为区域新兴的金融中心，优化跨境金融结算服务，增强跨境金融服务功能，提高金融服务水平，推动跨境人民币业务创新发展和跨境投融资便利化改革，以金融促投资、促贸易，形成企业发展全程的金融支持，完善金融风险防控体系。内陆自由贸易港可借助西部大开发经济战略中金融优先支持、优先推动发展的理念，着力建设金融配套服务产业，以金融创新为突破口探索陆上国际贸易规则。比如，重庆开立了针对中欧班列的全球第一份跨境铁路联运提单国际信用证，并依托中新项目南向通道开立内陆第一单铁海联运信用证，创新实施铁路运输信用证结算，为铁路国际贸易融资及结算提供了参考蓝本。(5)参见余川江、白佳琦：《内陆自由贸易港的属性及建设内容和路径》，载《西部论坛》2019年第2期。

在民心相通方面，当内陆自由贸易港成为高素质人才的聚集地时，创新和科技才能成为港内主导的生产要素，更多的经济效益和价值才能被创造出来。内陆自由贸易港要深化人才发展体制机制改革，探索构建具有国际竞争力的人才制度体系。一方面设立专项资金，对引进高层次人才、团队及其创新项目予以支持。制定高层次人才和技能型人才的引进、培养、服务、激励等相关管理办法，为人才签证、居留、执业、创业、住房、子女入学、就医等提供便利。对持有外国人永久居留证的外籍高层次人才在内陆自由贸易港内创办科技企业等创新活动，给予其与中国公民同等的待遇。另一方面推进跨国教育和人才自主培养合作，支持境外知名大学、科研教育机构与中方合作在内陆自由贸易港内创办人才培养机构，鼓励中外教育机构共建学校和人才实习实训基地。

四、 中国内陆自贸港制度构建的初步设想与策略选择

鉴于内陆自由贸易港在区域选择、立法模式、开放程度、内涵要求等方面，与我国的自由贸易试验区以及海南自由贸易港等经济功能区有诸多不同之处，因此，国家应考虑内陆自由贸易港的区位优势、个性任务和功能定位，另行选址单独设立内陆自由贸易港，使其与其他的经济功能区区别开来，以更好地发挥内陆自由贸易港集中展示改革开放的伟大成果、辐射引领周边地区的经济发展、服务国家对外开放战略的作用。

建设自由贸易港，国际通行的做法是先立法，后设港，再运作。之前中国自由贸易试验区和自由贸易港先划区后立法的建设路径与国际经验有一定差别，可能存在区域定位不明晰、开放预期不稳定等问题。另外，随着国家法制建设成果突飞猛进、法治理念建设日益先进，我国的法律体系日趋严密和完善，立法权限和规则已经基本确立，2000年《立法法》的颁布即是重要标志。如果继续“破法改革”，会破坏法律的权威，中断法律秩序的统一性，令国内民众、执法部门和司法系统无所适从。

为了维护法律的威严性和统一性，增强民众对法律的信服，树立法律适用部门的权威，正如习近平总书记所言：“凡属重大改革都要于法有据”(6)《扬帆破浪再起航——以习近平同志为核心的党中央推进党和国家机构改革纪实》，载“中国政府网”，http://www.gov.cn/xinwen/2019-07/06/content_5406818.htm，最后访问日期：2020年4月15日。——改革开放的探索和推进必须要在法治框架内进行，内陆对外开放高地制度，即内陆自由贸易港的成立也应如此，必须坚持先立法统筹，再设港运作。2019年3月15日十三届全国人大二次会议议程中承载了海南自由贸易港法立法起草等工作。国家立法层面上，在起草海南自由贸易港法的法律内容时，可以将内陆自由贸易港建设的有关制度容纳进来，澄清内陆自由贸易港的相关概念、建立条件以及配套制度，对内陆自由贸易港的功能定位提前进行安排和设计，授予内陆自由贸易港所在地的立法机关适当的立法权限，为之后发挥立法的积极引领作用做好铺垫，承托内陆高地开放建设制度符合预期、稳步开展、顺利落地。在地方立法层面上，内陆自由贸易港地区立法机关需用足、用好其立法权，在遵循宪法和法律、行政法规基本原则的前提下，允许内陆自由贸易港立足改革创新实践需要，根据授权对法律、行政法规、地方性法规作变通规定，明确港内管理体制、投资、贸易、金融、税收、法治环境以及综合监管等内容，为地区改革开放工作提供有力而稳定的制度支撑。在规范性文件的制定方面，国务院各部委和自由贸易港地方政府通过上级授权或法定职权，在自由贸易港建设的各具体领域出台若干规范性文件，以保证改革开放措施的顺利推行和稳健落地。

在立法模式上，与内陆自由贸易港开放、便捷、高效的贸易节奏相适应，最佳的立法模式是中央授权、地方立法，该模式具有较高的灵活性，可以赋予内陆自由贸易港更大的创新自主权。在国家统一的法律体系内、法治框架中，内陆自由贸易港立法机关或管理机构以清单式批量申请授权，中央立法机关授权后，港区管理机构在职权界限内和港区区划范围内严格、高效、规范地行使立法权，凡涉及调整现行法律的，由有关部门按法定程序向国家最高立法机关提出相关议案，经授权或者决定后实施；涉及调整现行行政法规的，由有关部门按法定程序经国务院授权或者决定后实施。与该立法模式一脉相承的是内陆自由贸易港自下而上的立法方式——内陆自由贸易港地区立法机关、管理机构自主立法，并向上级主管部门备案，由上级主管部门进行立法后的监督。要建设更高水平开放型经济新体制、因地制宜地打造数个内陆对外开放高地，不能将内陆自由贸易港的全部立法任务赋予我国立法机关——全国人大及其常委会。原因之一在于，中国是一个大国，全国人大及其常委会无法将国家所有地区和所有工作的繁重立法任务巨细无遗地握于手中。原因之二在于，内陆自由贸易港根据各自的区位优势、发展目标和功能定位不同，具体立法目标也不尽相同，中央立法机关至多只能制定关于内陆自由贸易港建设一般性规则的法律，且立法内容较为抽象，法律实际的可操作性和执行性并不强。原因之三在于，内陆自由贸易港信息变幻迅速、经济发展节奏较快，只有由港内管理机构进行具体的立法工作才能接地气跟上港内的发展形势、根据实际情况抓主要矛盾，从而及时更新立法、指导实践，作出有利于开放、符合改革精神的规定或解释，进行前瞻性的发展规划。处理好法制统一与自主立法之间关系的关键在于扎实执行中央立法，同时通过自主立法，制定反映内陆自由贸易港要求和特点的立法，来解决中央立法无法解决的问题。二者双向互动，互为促进，紧密联系，不可或缺。国家中央机构仍需高屋建瓴，进行更高水平开放型经济新体制的顶层设计，在宏观上把握各内陆自由贸易港的立法方向。而港内管理机构具体立法工作要注意与各区域协同发展，服从和服务于国家对外开放战略，实现伟大复兴的中国梦。

五、 结 语

回顾改革开放四十多年的壮阔历程，中国开放型经济体制的建设从依靠优惠政策到以制度创新为主，从沿海逐渐推广到内地、从零星火点到全面铺开，从高速发展到高质量发展，从服务国内到着眼国际。在如今经济新常态的发展背景下，国家对外开放经济建设取得了诸多重大成果，但在内陆地区仍存在区域开放型经济发展不协调、产业转型程度较低和区域辐射带动效应不强的问题，制约着我国全面改革开放的继续深化和国内经济的转型步伐。在见证东部沿海地区开放程度不断深化，海南自由贸易港发展日趋完善的同时，我们也应关注并思索内陆中西部地区的对外开放高地建设路径，内陆自由贸易港是一个可供选择的内陆开放方案。我国内陆自由贸易港不同于自由贸易试验区和自由贸易港，且以现实条件和经验来看，内陆自由贸易港也具有其建立的可行性。应考虑内陆自由贸易港的差异化区位优势和功能定位，先中央立法统筹，后另行设港运作，由此发挥内陆自由贸易港带动区域经济发展、服务国家总体开放战略的功能。