西安市城镇化进程中生态补偿立法经验借鉴

李建飞 宋 晋

(陕西电子信息职业技术学院 陕西 西安 710049; 山西大学法学院 山西 太原 030006)

城镇化进程是我国社会发展成果的见证，不仅显示了我国30多年的经济高速发展，而且代表着我国社会文明发展的前进方向。城镇化的进程伴随着人口、资源的大量聚集以及产业结构的改善，对于增强区域经济实力甚至实现我国人民共同富裕具有重要的推动作用。与此同时，城镇化进程中大量的人口压力也对生态环境的承载极限形成了挑战，开发活动的无序性及盲目性导致了大量的生态质量下降问题。西安市作为陕西省乃至西部城市中首屈一指的城市，在面对以上问题中不断探索将生态补偿制度作为解决城镇化进程中所产生的环境保护任务的手段，并持续推进其法制化进程以形成完善的解决途径。

一、西安市城镇化进程中生态补偿政策法律梳理

西安市对生态补偿机制的探索始于2010年前后，2009年4月10日西安市环保局发布了《什么是生态补偿机制？》文章，旨在落实新阶段下生态环境的新内容和新任务，指导西安市的生态补偿工作。文章提出了生态补偿机制的概念 用于向地方区域解释生态补偿制度创设的基本内容并以此开启了生态补偿实践的进程，此外，文章还明确了生态补偿法律机制的重要意义以及与其相关的领域及范畴。文章的出台预示着西安市开始探索以生态补偿制度解决城镇化进程中的生态环境问题，并以此为契机将生态补偿制度代入到西安市的城镇化建设当中，以实现对环境保护的资源调配。此后，西安市在加快城镇化进程的同时，注重将生态补偿机制转化为实践中的政策立法，以政策特别是立法的形式推动生态补偿制度的创设与构建，在缓解了西安市高速城镇化进程中的生态环境压力的同时，也成为了其他省份在加快城镇化的可复制经验。

(一)生态补偿政策法律概述

生态补偿机制就是平衡生态价值产出方与生态价值获得者之间利益的制度安排，其是因为市场失灵所导致的资源分配不能而对生态环境产生了负面影响。西安市在城镇化进程中利用这种制度安排，将人类活动对环境造成的正效应和负效应的外部不经济性内部化，以实现地区之间所产生的经济与生态环境保护的利益平衡，这其中的立法主要包括两部法律 。

2018年1月17日发布的《西安市生活垃圾终端处理设施区域生态补偿暂行办法》(以下简称《办法》)用于对城市生活垃圾系统的生态补偿，其性质属于行政规章。其出台一方面是为了解决处理设施区域因其特殊社会任务带来的环境损害和基础设施落后的社会问题，另一方面是为了保障西安市生活垃圾的正常运行，以支持其城镇化的进程。据了解，西安市在大力加快城镇化的同时，其大量人口的涌入也也造成了超高数量的生活垃圾，现阶段西安市的垃圾处理方面出现的问题有两个方面：第一，居民垃圾的处理能力元远落后于垃圾总量，一些未及时处理的垃圾造成了严重的生态危机。据统计，西安市居民所产生的垃圾日处理规模每年约增加5%左右，2018年更是达到了9112吨/天，从西安市仅存在江村沟生活垃圾填埋场来看，尽管其已经超负荷运转以及政府主导实施了扩容工程，但是其处理能力还是远远落后于市区内产生的生活垃圾增量。由此，江村沟长期的垃圾处理活动造成了整个地区的污水、臭气等环境污染。但是，生态环境的改善需要政府进行统一规划，在该办法出台之前，当地政府并没有多余的财政收入以整治生态环境。第二，当地居民和企业与生态环境的矛盾。居民收入的增加与企业的发展都与周边的生态环境相关，依托于自然界才能形成人类社会。但是据了解，江村沟周边独特的功能限制了当地居民与企业的发展，当地居民大部分从事垃圾填埋等相关工作，但其收入低微，收入水平却远远低于西安市的其它区域。由此所带来的地域之间不平横现象严重。同时，恶化的生态也限制了江村沟区域内的经济发展活动，生态环境的保护与经济发展矛盾尖锐。《办法》的出台正是基于解决以上的矛盾，将生态补偿机制引入到生活垃圾领域，从而形成强有力的城市垃圾处理体系。

《潏河水生态补偿方案》是由西安市河湖长办制定并颁布的。其出台借鉴了南方省市的经验做法，将以前以“罚”为主的河流治理手段改为生态补偿中以“奖励”为主的手段，以此全面实现对潏河水生态环境的整治和管理。发源于长安区秦岭北坡大峪的潏河是西安自古以来的母亲河，并且经过人口在两岸的聚集和分布，其沿线的经济面貌也成为了西安市的金色腰带。但是，在城镇化进程中，大量的人口产业所产生垃圾对河流造成了严重的威胁，成为了一个大的垃圾污水“收纳场”。在此背景下，为解决河流的污染严重问题，当地政府均采取了相应的生态修复措施。2018年为进一步改善潏河水生态环境，实现潏河上下游之间的利益平衡，西安市制定了此方案。方案的出台加强和对河流的总体治理，在实现上下游之间利益平衡的基础上，突出“奖励”的方式调动上下游政府的积极性，在一定意义上对其它省市城镇化进程中的河流治理具有借鉴作用。

(二)生态补偿政策立法特点总结

西安市近年来的城镇化经历了快速发展的阶段，在此基础上产生的生态环境问题倒逼西安市利用生态补偿制度予以解决其中的问题，并将其法治化以进一步形成长效的环境治理机制。在其立法过程中，具有下面的几个特点：

1、立法符合西安市的实际情况

人口空间上的聚集以及产业结构的变化预示着城镇化的进步和提高。西安市近些年来城镇化的快速发展，直接的结果就是脱离土地限制的大量劳动人口大量涌入第二产业和第三产业。对于城市地区的生态环境而言，其影响因素很大来自于人类的生活生产活动。生活垃圾等城市典型的污染源首当其冲。因此，针对生活垃圾领域采取生态补偿就有着实践的迫切需要。江村沟地域的生态环境问题不仅对于本区域以及周边地域有着重要影响，更是涉及到西安市整体人民的共同利益，具有紧迫性。同时，相较于大气、湿地等生态补偿的范畴，针对城镇化进程中所产生的生活垃圾进行生态补偿立法更具有操作性，例如：生活垃圾终端处理设施位于特定的区域，其利益的享有者以及受损者均能确认，但是大气、湿地等则较模糊。

2、立法吸收了其他省市的法治经验

城镇化进程中对于生态补偿的立法，西安市并非是关起门来“造车”，早在2010年西安市环保局就在借鉴浙江、江苏等省份的生态补偿相关实践的基础上开展了生态补偿的探索。从《办法》和《潏河水生态补偿方案》中也不难看出，西安市具体的生态补偿条款中都有着借鉴其他省市生态补偿法律法规的影子。但是，西安市并不是照搬，而是在借鉴的基础上根据实际制定相应政策法律，具有自己鲜明的的特征，最明显体现在《办法》以及《潏河水生态补偿方案》的原则之中，根据不同的生态补偿对象以及实践情况确定其独特的原则，使得生态补偿的实施更加具有了可操作性。

3、立法服务于最终的社会发展

法律是调整人类社会关系的一种手段，经过合法程序制定出的法律并不简单的市一纸空文，其产生于实践的需要，最终要对实践产生有益的推动作用。生态环境的良好改善是社会发展的一部分。过去我国的发展是以经济为中心，忽略了对生态环境的保护，“生态欠账”的后果便是在享受经济迅速发展的同时，环境质量的严重下滑。但是，我们也应当认识到，经济发展毕竟是第一位的，否则尽管有着美丽的环境，基本的生存却难以保证，那么拥有优美的环境也是无意义的，这也就形成了先发展经济还是先保护生态的不可调和的矛盾。而生态补偿立法恰恰具有解决这样问题的功能，其最终的目的是将两者的矛盾转化成优势，继而服务于社会的进一步发展。例如：《办法》将区域政府之间因生态环境保护的差异性通过横向生态补偿予以经济上的弥补，最终使得终端处理设施区域不再因为保护生态环境而受到经济上的限制，也同时避免了西安市其它地区搭乘生态“便车”的现象。

二、西安市城镇化进程中生态补偿立法经验与教训

西安市城镇化进程中生态补偿立法的现状不仅对于西安市生态保护的实践产生了有力的推动作用，而且对于其他省市的生态补偿立法提供了有益经验。同时，笔者也阐述了西安市城镇化进程中生态补偿立法的教训，以对今后立法过程产生一定的作用。

(一)西安市城镇化进程中生态补偿立法经验

1、西安市生态补偿法律原则的科学确定

我国学术界对于生态补偿法律制度中的原则一直有着分歧和误解。主要体现在以下几个方面：(1)国内学者对国外生态服务付费制度的原则理解产生了错误，从而误导了其法律原则的制定，将生态补偿的原则等同于生态补偿法律制度的原则。(2)直接将环境法中的原则“嫁接”到了生态补偿法律制度当中，例如：国内学者提出的“依靠科学技术进步保护环境的原则”等原则，这种简答粗暴的方式一方面使得法律原则出现了“水土不服”的弊端，难以直接用于指导实践，另一方面则使得生态补偿法律制度难题发挥其优势。(3)将实践中对于生态补偿管理的方式方法直接当作法律制度的原则，基于实践的角度的确存在一定的指导性意义，但是缺乏基本的概括和高度的抽象使得其难以从制度层面形成原则性规定。以上学术界对于生态补偿法律制度原则的误解限制了实践的立法推进：一方面，各个省市在探索生态补偿法治化过程中，基本原则的难以抉择阻碍了法治化的进程；另一方面，基本原则的难以确认，也使得生态补偿相关政策的出台与实施面临着实践的检验，难以体现出科学性、合理性。

国务院办公厅于2016年5月正式颁布的《关于健全生态保护补偿机制的意见》(下称“意见”)中就涉及到了生态补偿机制的基本原则是“谁收益、谁补偿”。但是，从生态补偿法律概念及理论中分析可得，这个基本原则是不完整的，残缺的。从生态补偿基本原则概念来说，生态补偿法律制度的原则是具有高度的抽象性和概括性，显示出生态补偿对于利益调节的基本价值观，并能够指导法律条文对于生态补偿中各种权力义务的划定。但是，“谁收益、谁补偿”只是包含了生态利益的获得者要给予补偿这一方面，缺乏了生态利益的付出者获得补偿的内涵，其对于相关利益主体的规定缺少了重要的受偿者，显然不利于利益的协调。尽管《意见》的生态补偿法律制度的基本原则不完整，但是其还是有进步意义的，以致其作为了以后生态补偿立法中应当包含的内容。

《办法》中，西安市政府在本地现实状况的基础上提出了“谁受益、谁补偿，谁受损、谁受偿”的基本原则。如上所述，对于《意见》提出的生态补偿基本原则，西安市经过对生态补偿实践的探索，在其基础上增加了生态利益的付出者获得补偿的内涵。这就使得实践中，明确了西安市生态垃圾终端处理设施区域的法律地位，体现了生态补偿法律制度中的权利与义务。基本原则的提出也使得法律条文中受偿主体的明确，体现在在《办法》中便是将补偿区域和受偿区域进行了具体划分，从而使得之后权力和义务具有了明确的主体进行实施。

2、生态补偿立法的主体选择分析

生态补偿法律制度中形成的法律关系主体是在对社会关系进行法律调整过程中的参与者，即那些享受权利或者承担一定的义务的人。对于生态补偿法律关系利益相关主体的范畴研究，是解决生态补偿关系中的“由谁来补，补偿给谁”的重要问题，具体很强的实践意义。从生态补偿的概念来看，接受补偿的主体应当是在资源进行分配过程中实质产生生态利益的一方，无论其是保护环境的主动行为还是为维持生态平衡而限制自身发展的被动行为，都应当对其进行一定意义的经济补偿以对其产生的环境价值支付相应的对价。而付出补偿的主体应当是享受生态利益的一方，因得到了优质的生态产品而应当支付一定的费用，从现阶段的国情来看，我国普遍是以国家政府代替全体国民完成支付环境对价。尽管简单的根据生态补偿的法律概念可以抽象地厘清楚主体的应然范畴。但是，在实践中，政府、企业、区域内的公民等是否能够确定为该种生态补偿法律制度中的主体还需要具体进行讨论。

对于西安市城镇化进程中的生态补偿实践而言，《办法》在相关条文中进行了主体区分。从规定中可以看出，《办法》的生态补偿主体之规定是输出和输入生活垃圾的区县、开发区的政府。笔者认为西安市的《暂行办法》的规定对于生态补偿的实践是合理的，有益的，其原因分析为：(1)生活垃圾属性决定其只能通过政府进行生态补偿。城市生活垃圾其存在的分散性、成分的复杂性、经济效益差、产权的社会化等属性决定了政府在处理生活垃圾过程中的主导地位，城市中的生活垃圾在被抛弃后，通过政府的相关设施进行集中处理。这相较于河流、湿地的生态补偿制度而言，并没有影响到具体区域居民的相关权益(占用耕地的除外)。(2)生活垃圾污染区域需要整体的环境整治。生活垃圾终端处理设施中区域中，生活垃圾的生态环境污染不仅是固体污染，而且还有大气污染、水污染、土壤污染等整合生态环境质量的下降。从国内外垃圾终端处理区域的环境整治来看，对于区域内的环境整治需要对所有的生态要素进行全方位的保护，因此，只能是通过当地政府的主导作用。(3)对于民众的生态受偿标准难以确定。《办法》中只有对生活垃圾输出地的垃圾输出具有一定的规定即50元/吨，但是，若要对受偿区域的公民进行补偿是不现实的，也是没有操作性的，受偿标准的确认应该按照何种标准进行补偿目前缺少对应的科学依据。总的来说，城镇化进程中城市垃圾生态补偿以政府为生态补偿主体的选择是科学的、合理的。

《潏河水生态补偿方案》中规定：为了实现潏河流域区域的生态环境修复与平衡，使得河流流经的当地政府或者管委会能够各司其职，明确其相应的生态保护职责，在目前潏河水生态的现状基础上，成立了专门的生态补偿管理机构即潏河生态保护管理委员会。此后还规定了流域的生态资金筹集周期为每年一次，资金来源于流经区级政府，从而形成了较为稳定的资金库用于生态补偿，特别的是资金的来源直接与实际的财政收入挂钩，资金一旦进入资金池便成为了公共资金。并且从规定中可以看出潏河在流经长安区和高新区时发生的横向生态补偿中主体的选择也是上下游之间的政府，其主要目的是确保横向生态补偿实践的可操作性，使得上下游之间的政府明确其主体地位，在生态补偿过程中各司其职。从实践来看，城镇化快速发展过程中市区河流的污染源主要是生活垃圾污染以及工业污染，要形成长效、稳定的生态治理体系，政府就要承担其中的主要治理责任。

总的来说，不论是城市中的生活垃圾终端处理设施还是城市河流的治理，其生态利益作为一种公共利益，具有公共物品的属性，但是对于一般社会主体而言，其相应的生态权利义务界线模糊，难以确认。因此，西安市在生态补偿政策法律主体的选择上具有其合理性、科学性。

3、横向生态补偿模式的构建

模式是解决某一类问题的方法论。模式具有通过分析事物内部各要素的作用和相互关系来揭示事物基本特征和区别事物与其他事物不同的功能。从法律的角度理解模式便是指通过对法律的要素及其之间的关系来分析和研究以展现法律的基本特征。横向生态补偿模式便是基于“基础型”生态补偿制度构建基础上的一种法律模式，其内涵是同级政府之间形成的财政转移支付为手段实现生态补偿。

西安市《暂行办法》中对于生态补偿的具体操作流程 中可以看出，受偿区每年通过西安市城管局进行财政间的转移支付，以实现对生活垃圾终端处理设施所在的地区的资金补偿，不仅通过立法实现了长期的稳定有效性，而且实现了社会的公平，公正，确保了受偿区域的经济与人民生活水平的稳定提升。

《潏河水生态补偿方案》则是通过成立了专门的生态补偿管理机构即潏河生态保护管理委员会，并且流域的生态资金筹集周期为每年一次，资金来源于流经区级政府，形成了较为稳定的资金库用于生态补偿。方案中提出的补偿资金弹性缴纳，不仅适应了两区政府之间的经济发展状况，而且确保了生态补偿资金的良性，稳定缴纳。与此同时，西安市通过建立补偿资金库，将补偿资金与地方财政相分离，形成生态补偿的专项资金来源，有利于生态补偿资金的专款专用与审计。

(二)西安市城镇化进程中生态补偿立法的教训

1、立法层级问题导致实践中效力低下、权力寻租等现象

从西安市城镇化进程中两部生态补偿政策法规中可以看出，《暂行办法》为行政规章而《潏河水生态补偿方案》为政策法规。从广义上来讲，行政规章等属于法律制度的一部分。但是，从法律层级的效力来看，其属于最低的层次，显然对于形成长效的生态补偿法律制度而言，这样的立法层级因缺乏强力的效力支撑而导致实践中的各种问题的出现。据了解，西安市政府自2018年第一季度开始实施《暂行办法》以来，尽管垃圾终端处理设施地区获得了大量的补偿，但是其用于当地生态环境的改变的资金却只是很少的一部分，当地区域的经济发展并没有任何的改善。《暂行办法》中规定了对于生态补偿资金的应用途径，但是却缺乏对资金应用的监督管理机制，难免在实践中产生权利寻租等现象。

2、没有群众参与机制，群众认可度不高

生态补偿制度的设计，就是要将生态环境与经济发展相平衡，将补偿主体与受偿主体之间的利益进行平衡。生态补偿政策法律的出台必定关系到到社会发展中的各个方面，对多方主体产生各种影响。因此，这就要求在立法程序中，群众的参与机制一定是不可或缺的，否则法律调整的社会关系和社会利益就难以达到衡平点。西安市在出台生态补偿政策法规时，并没有听取人民群众意见，也没有向社会公开征求意见。这种“行政化”的政策法律制定过程必然会对《暂行办法》和《补偿方案》的群众认可产生一定的影响。

三、生态补偿行政立法经验借鉴

西安市在城镇化快速发展的同时实现了对生态补偿法治化的探索，其较为成功的将城市垃圾处理系统领域以及城市内河流的生态保护推向了生态补偿立法的高度，其生态补偿立法经验与教训对于其他省市的生态补偿法治化具有着很强的指导意义。

(一)个案立法之优势分析

个案立法就是针对重要领域、重点区域和跨区域分别进行生态补偿立法。西安市面对城市快速扩张中的生态环境问题，通过对城市垃圾处理系统和城市内河流的生态补偿立法予以解决生态环境与经济发展的矛盾，取得了良好的效果。其他省市的城镇化与西安市相类似，在实践中对于城市生活垃圾的处理、工业废水的处理等均面临着严峻的形势，如何利用生态补偿法治手段解决类似问题成为了现阶段所面临的问题。笔者认为，西安市的个案立法应当是最佳的路径选择，其优势和原因为：(1)现阶段并不具备通案立法的条件。从国内的生态补偿通案立法实践来看，专门性的生态补偿立法尚在酝酿，国家层面虽然已经列入了立法计划但却迟迟未出台。地方层面，苏州市、青岛市、南京市等城市出台了生态补偿通案型法律，但其存在的重要问题便是缺乏可操作性，其内容抽象化严重，立法技术落后等，最后成为了一纸空文。因此，现阶段而言，在上位法尚未出台、类似实践失败的情况下，通案立法并不能适用。(2)以其它法为载体的增量创设难以实现根本目的。目前，以太原市为例，针对城镇化进程中的生态环境问题出台了多部法律。针对实践产生的具体生态补偿需求问题，如果通过修改上述法律以实现生态补偿的增量创设，一方面生态补偿涉及领域较多，例如：大气污染进行生态补偿原则、相关利益主体、补偿标准、监督管理等内容，加入上述法律可操作性较低：另一方面，生态补偿的内涵并不与生态环境治理的内涵相贴切。(3)生态补偿个案立法可以根据不同的生态要素范围、不同的区域具体情况、跨区域联动等的特点建立具有针对性的法律，因此具有了很强的适应性和可操作性。例如可以仿效西安的生态补偿立法，出台专门的《城市生活垃圾生态补偿暂行办法》(4)个案立法可以将不同的要素领域、不同地区的生态补偿实践进行协调，从而实现客观实践与法律政策的统一。例如：太原市地域对于城市河流的生态补偿现状发展较为成熟，但是对于其它领域的试点才刚刚开始。因此，个案立法适合于太原市的现状。综上所述，个案立法应当是现阶段各省市城镇化进程中生态补偿法治化最佳的路径选择。但是，生态补偿通案立法应当是生态补偿法治化最终所要达到的目标，只有形成了一般指导意义上的法律体制，才能确保生态补偿法律制度在生态环境保护制度中的基础性地位。

(二)科学制定生态补偿法律基本原则

西安市的生态补偿政策与法律在制定过程中根据实际情况提出了适应于实践的生态补偿法律基本原则，对于实践具有着普遍的指导意义。结合西安市以及其他省市城镇化进程中的生态补偿实践，笔者认为科学的生态补偿基本原则的制定要考虑到实际情况，与现实中的生态要素、补偿模式、立法层级相联系。具体而言：(1)基本原则的制定要考虑到生态要素的不同。法律的制定出台是为了调整社会关系以解决社会矛盾，在面对不同的生态要素，其需要面对的利益矛盾及社会关系的差距很大。例如：大气与流域之间的生态补偿相比，其主体范畴差距很大。(2)基本原则的制定要考虑到补偿模式的不同。纵向生态补偿与横向生态补偿模式的差别会导致其基本的利益主体、补偿方式、权利义务之间的差别。(3)基本原则的制定要考虑到立法层级。对于实践中的生态补偿政策法律而言，政府规章侧重于政府对生态环境的管理和治理，有着“行政化”的特色，但是地方立法却不同，其制定要更多的考虑到利益的平衡与适用的广泛性。综上所述，基本原则的制定过程要考虑到很多的因素，而不能一味的照搬。

(三)以政府代替居民参与生态补偿

城镇盲目扩张中产生的生态失衡和环境破坏问题，有着其自身的特点。首先，生态环境问题多与城市治理相联系，这是由于城镇化进程中规划不合理造成的。其次，生态环境问题的解决涉及到社会的公共利益，生态效益的受益者是整个地区的人民群众。因此，基于以上的特点，政府代替居民参与横向生态补偿就有着很强的可行性。其优势在于：(1)生态补偿利益实施主体确定较为容易、制度实施程序简易。城镇化进程中政府应当是发挥着主要的作用，对于城市区域内的生态环境问题，政府有着首要的责任。因此，城镇快速发展中的生态补偿主体确定为当地政府能够最大限度的确保生态环境的治理和改善。(2)政府能够将经济发展与生态平衡进行统筹规划考虑。生态补偿的内涵要求，不能让为生态环境作出正效应的地域忍受的贫穷，当地政府肩负着发展当地经济的重任。因此，将政府代替民众参与生态补偿能够集中力量发展本地区的经济。总的来说，各省市在城镇化进程中生态补偿主体的选择上应当更多的考虑当地政府为主体，由此能够实现社会公平、公正，确保生态补偿制度发挥其应有的维持生态平衡的功效。

(四)横向生态补偿推广分析

对于西安市《潏河水生态补偿方案》中的横向生态补偿模式，结合目前我国各省市的实际情况建议：(1)成立专门的城市专门的生态保护管理部门。现阶段，太原市已经建立起了三级河长制制度，尽管形成了对河流的层级综合领导，但是对于区与区之间的河流却缺乏统一的管理机构，这也就导致了河流保护工作的差异化与分散化。(2)组建生态补偿资金库。在区与区之间形成的横向生态补偿基础上，形成单独的生态补偿资金库，既有利于资金的统一管理，也能够对资金进行监督审计。(3)形成生态补偿资金弹性缴纳。生态补偿资金的缴纳与当地政府的财政收入相挂钩，在保证形成长效稳定的资金来源方式的基础上尽可能的调动起当地政府修复环境系统与维持生态平衡的积极性。

结语：

本文通过对西安市生态补偿政策法律的分析，在总结其生态补偿有益经验与教训的基础上提出了相应的借鉴对策，不仅能够对城镇化进程中生态补偿法治化产生有益的经验，而且也能够对国内生态补偿的法治化探索产生助益。