英国社会组织参与政府发展援助的管理体系及其启示

宋天琪

[摘要]该文主要探讨英国政府对社会组织参与政府发展援助的主要支持方式、管理模式、资助策略以及监管模式等，对英国社会组织参与政府发展援助的支持与监管经验进行了归纳总结，在此基础上提出了发挥社会组织在政府发展援助中的作用、成立专门的部门负责社会组织对外发展援助事务、多维度扶持和强化监测评估等政策建议。

[关键词]社会组织 政府发展援助 英国 监管经验

[中图分类号]D83/87 [文献标识码]A [文章编号]10019596（2020）020005-07

近年来，随着中国经济的发展和国际地位的提升，中国政府不断增加对外援助力度，以适应新的国际角色所赋予的大国责任。2016年《关于改革社会组织管理制度促进社会组织健康有序发展的意见》首次提出发挥社会组织在民间外交中的作用[1]，社会组织参与对外援助作为国家参与全球治理以及展示国家软实力和国际影响力的重要手段已成为国际趋势。英国作为经合组织发展援助委员会主要成员国和第三大官方发展援助贡献国[2]，在这方面具有非常丰富的经验。本文以英国为主要研究对象，对其社会组织参与政府发展援助的支持与监管政策进行分析，以期为我国对外援助工作提供一些借鉴。一、英国社会组织参与政府发展援助概况

英国第三部门发展历史悠久，国际发展类社会组织相对发达。目前英国共有16.7万家社会组织，年经济贡献值约为171亿英镑，占英国GDP的0.85%，国际发展类社会组织虽然数量仅占英国社会组织总数的4%，年收入却占英国社会组织年总收入的11%[3]。其中，政府和个人捐赠是国际发展类社会组织最大的两个收入来源[4]。

1997年，英国成立了一个独立的内阁部门——国际发展署（The Department for International Development，DFID），专门负责管理英国海外援助事务，是社会组织参与政府发展援助（Official Development Aid， ODA）的主要政府支持和監管机构。英国在对外援助中非常重视社会组织的作用，DFID下设公民社会工作组（Civil Society Team，CST），目前有全职雇员17人，专门负责管理社会组织相关事务。DFID认为社会组织工作在援助第一线，已在全世界发展中国家取得了卓越成效[5]。DFID年度预算中约有15%的双边经费由社会组织执行[6]。

二、英国社会组织参与政府发展援助的支持体系

英国政府支持社会组织参与对外援助主要以资金支持为主，管理上越来越多地采用了服务外包的方式。

（一）政府资助社会组织参与对外援助的主要方式

英国对社会组织参与政府发展援助的资助项目众多，资助规模不一，统一使用“英国援助”（UK AID）标识。政府提供的常规资金支持项目主要有三类。

1.英国直接援助项目（UK AID DIRECT）。该类项目是DFID资助社会组织参与ODA的最主要途径，其以中小型社会组织为主要对象，以实现持续减贫和可持续发展为目标。该项目于2010年启动，为期15年，总预算约2.86亿英镑，2018年资助超过1583万英镑[7]。截至2018年2月，累计资助147个社会组织项目，在31个发展中国家服务300多万贫困、弱势和边缘群体[8]。该基金下设三个子项目，多为短期项目，资助对象规模不同，资助金额差异较大。

2.英国配资援助项目（UK AID MATCH）。本类项目为社会组织筹得的公众个人捐赠提供“一配一”的配对资金，200万英镑封顶，以支持社会组织在海外欠发达地区开展发展援助项目。项目一期于2013—2016年执行，资助22个发展中国家的62个社会组织项目，总资助额360万英镑;第二期于2016—2020年执行，总预算1.57亿英镑[9]。

该项目与UK AID DIRECT主要区别在于，首先，该项目只资助英国注册的社会组织，而UK AID DIRECT除英国社会组织外，还可资助在联合国人类发展指数（HDI）排名最低的50个国家之一，或在DFID认为脆弱程度中高等国家注册的社会组织。其次，UK AID DIRECT是竞争性基金项目， DFID确定项目需求，公开招标，竞争程度高，而本项目是由社会组织确定其项目计划和筹款目标，向DFID申请配套资金。这种模式给予社会组织一定的项目自主权，为公众提供一个参与国际发展议题和对部分援助预算如何使用发表意见的机会。

3.英国联合援助项目（UK AID CONNECT）。本项目旨在通过联盟与合作的方式，汇集思想、技能和资源，为最复杂的社会问题提供具有创新性的解决方案，以期对贫困人群的生活带来真正改变。该项目分为两个阶段，第一阶段议题主要包括生育健康、残疾人包容性、全球安全与稳定、公民社会效益;第二阶段的优先议题为社会开放性、童工和现代奴隶问题、同性恋、宗教信仰自由等。项目于2017年12月启动，计划于2022年12月结束，总预算1.38亿英镑。2018年度预算约1千万英镑，实际资助仅495万英镑[10]。

4.其他支持手段。DFID公民社会工作组是主要负责社会组织相关事务的专门部门，但并非DFID内部唯一与社会组织合作的部门。原则上DFID各个部门根据需要都可以选择与社会组织合作。公民社会工作组的职责不仅包括资金支持，还具有其他方面的支持，包括通过与其他部门沟通协作，协助其了解社会组织工作特点，影响其采用更优的制度来规范管理社会组织，从DFID内部需求端为社会组织更好地参与ODA工作创造更有利的政策环境。

（二）政府资助社会组织参与对外援助的管理模式

英国在对社会组织的支持项目中越来越多地采用了“服务外包”的间接管理模式[11]，即雇佣第三方专业机构对项目进行全流程管理，这些第三方公司多是在国际发展领域有较多经验和专业能力的权威咨询公司，被称为“基金管理人”（Fund Manager）。政府通过市场招标选拔符合要求的“基金管理人”，与其签订商业合同，在合同服务期内基金管理人根据DFID的要求和标准为其提供基金管理服务，通常包括组织专业团队，编写和发布项目招标信息，接收申请材料并完成申请审查与遴选工作，将入选名单交由DFID决定最终资助名单，之后与获选的社会组织在项目执行期保持密切联系和互动，推进资金支持类项目的后续运作和管理。一个“基金管理人”可同时管理多个资金资助项目，但该基金管理人不可参与其管理项目的独立评估活动。