韩国社会组织参与政府发展援助的管理体系及其启示

陈子真

[摘要]韩国社会组织参与政府发展援助的进程随着韩国经济发展快速扩展，现已形成一套完整的运转体系。基于此，该文从参与的顶层设计、支持体系和评估体系等方面介绍了韩国的经验。基于对韩国经验的总结，建议从国家层面构建社会组织参与政府发展援助的顶层设计和管理制度，提升社会组织的能力，搭建社会组织参与政府发展援助的平台。此外，还应构建以结果为导向的项目全周期管理体系，实现从项目设定、执行到结项的全过程管理。

[关键词]韩国社会组织 政府发展援助 管理体系

[中图分类号]D83/87 [文献标识码]A [文章编号]10019596（2020）020029-09

2013年，习近平总书记在出访中亚和东南亚时先后提出了共建“丝绸之路经济带”和“21世纪海上丝绸之路”的重大倡议。经过6年多的发展，我国已与“一带一路”沿线国家建立起多元化合作局面。其中政府发展援助（以下简称ODA）对于增进“一带一路”沿线国家间经济、社会和文化交流，提高沿线国家间的战略互信具有重要意义。我国目前开展的政府发展援助主要以政府和企业为主，社会组织（以下简称NGO）参与力度较弱。有学者指出，国家间的有些跨国界问题政府未必能够很好处理[1]。NGO作为全球社会治理的重要一环，也应逐步参与到“一带一路”建设中。

NGO参与ODA有其天然的优势。主要体现为：首先，可以有效发挥NGO的亲和力，实现沿线国家的民心相通[2]。其次，NGO参与ODA也是我国企业“走出去”的润滑剂[3]。随着我国企业参与“一带一路”建设的力度逐步加大，NGO成为我国企业与当地民众沟通交流的桥梁，有助于我国企业更好地在援助国履行社会责任。再次，中国NGO参与ODA也有助于提高我国的国家软实力。

但是，目前我国NGO参与ODA过程中存在参与度不足，能力建设不够，社会认同度低以及国际经验匮乏等问题。此外，国内尚未对NGO“走出去”形成良好的制度环境，导致NGO“走出去”步履维艰。韩国作为我国的邻国，其NGO参与ODA的历史较为悠久。从20世纪50年代开始，韩国NGO就开展国际活动了，经过半个多世纪的发展，已形成一套从政策制定、能力培养、资金援助、项目设计到项目后评估全流程的参与体系。中韩社会文化方面具有相似性，韩国NGO参与ODA的模式，可为我国NGO参与ODA提供借鉴。

一、韩国NGO参与ODA概况

1990年从受援国转变为援助国后，韩国参与国际发展与合作的NGO呈现快速上升趋势。1991年，韩国成立国际合作署（Korea International Coopertation Agency，KOICA），1995年，韩国国际合作署为致力于国际发展工作的本地NGO提供资金支持。

随着韩国国际声望的提升，致力于国际发展合作的NGO开始涌现。在此过程中，大量专业性很强的NGO开始从事政府发展援助工作。其间，联合国儿童基金会和人居署也在韩国设立了分支机构。进入21世纪以后，韩国NGO进入可持续发展时期，韩国企业将支持NGO国际化发展作为企业社会责任的主要方向;NGO之间开展了有组织的协同活动，并形成了一系列NGO联盟，如全球扶贫行动呼吁（GCAP），韩国NGO国际发展联盟（KoFID）以及以国际开发政策倡导为主要目标的人民民主参与联盟（PSPD）和ODA Watch组织。

近些年，韩国NGO参与ODA呈现如下特征：

（1）从1990年至今，韩国参与国际合作项目的NGO数量逐年增加，新成立的海外发展型NGO积极参与ODA。2010年以后，一些关注社会福利、社会发展领域的海外发展型NGO也开展参与ODA，其中非宗教性质的组织数量逐年增加，比例从2011年的44.2%增加到2017年的59%。随着韩国海外发展型NGO参与ODA的步骤逐步加快，韩国对海外发展类NGO的关注逐步增强，见图1。

（2）2013年之前，韩国政府发展援助项目的预算逐年上升，2013年后，增速则逐年下降。为了保证组织的可持续发展，韩国海外发展型NGO将注意力逐步转向私人捐赠，通过提高公民的捐赠意识，增加公民捐赠的比重。2017年，私人捐赠占韩国海外发展型NGO资金来源的一半以上，而来自政府的资金仅占13.09%，见图2。

（3）海外在地项目从开展单个项目逐步转变为涵盖更多国家和地区的综合性項目。韩国为了保证NGO参与ODA的效率，逐步将之前分散的单个项目进行整合，以综合性的项目形式开展对外援助。

（4）海外发展型NGO呈现多元发展的趋势。目前，韩国海外发展型NGO的差异逐步扩大，一些小型NGO希望能够得到政府更多的资金支持，从而保证其发展的可持续性;中型组织则希望政府更多的战略层面的支持;大型NGO则希望向其他组织分享经验，并与海外合作伙伴合作开展项目。

（5）政府对外援助资金仅有不到2%通过NGO运作。截至2016年，韩国政府通过NGO实施对外援助项目的资金仅占ODA资金的1.7%，远低于DAC会员国的平均值[4]。

二、韩国NGO参与ODA的管理体系

（一）韩国国际发展合作委员会是韩国ODA的政策制定者

韩国ODA的总体负责部门是国际发展合作委员会，其由韩国国务院总理直接管理。国际发展合作委员会的主要职责是ODA政策制定、战略规划以及ODA方案的审议。韩国国际发展合作委员会制定的《国际开发合作现代化方案》（2010年）和《国际开发合作2011—2015基本计划》（2010年），从顶层设计层面确立了韩国ODA的中长期发展方向。

韩国企业财政部是对外有偿援助的主要负责机关，总管对外经济合作基金（EDCF）。韩国外交部作为对外无偿援助的负责机构，共承担了韩国80%的无偿援助任务。1991年4月，为了避免由于多部门参与所导致的援助资金使用的低效率，根据《韩国国际合作法》，韩国政府整合了多个部门的力量，成立了韩国国际合作署（KOICA），由韩国外交部领导，主要负责对外无偿援助项目的具体实施和评估工作，包括支持NGO对外开展多样化援助事业。具体流程为：NGO于前一年的5～9月先提交项目申请，10月到本年1月完成项目计划书，从本年度2月开始实施，项目周期一般为2～3年，项目完成1年后进行项目评估[5]。

（二）构建完善的NGO能力建设和协作交流体系

为协助NGO参与ODA，韩国于1999年成立了专业性的机构KCOC（Korea NGO Council for Overseas Development Cooperation ）。KCOC主要负责NGO之间信息分享、沟通协作和能力建设工作，是一个NGO组织的联合体。截至2018年，KCOC共有139个NGO会员组织。其中，加强韩国NGO能力建设和构建NGO间沟通协作平台是KCOC的两大使命。KCOC的职责主要体现为：

1.构建韩国NGO全球网络，实现NGO间的信息共享。KCOC以构建NGO合作网络的形式，通过召集会员组织举办会议实现会员组织间信息的共享。

2.负责NGO能力建设以及组织和项目孵化。KCOC为NGO会员组织提供多种多样的关于人道主义和国际合作的培训。

3.派遣志愿者协助NGO开展ODA项目。KCOC将志愿者分散于不同的国家和社区中，能够较好地协助NGO开展ODA项目。其中，志愿者包括普通志愿者和专业志愿者两种。

4.参与NGO相关政策制定并开展科学研究。KCOC随时关注国家和全球范围内的国际合作领域的政策变动情况，并对其进行搜集、整理和出版，为会员组织开展国际性项目提供借鉴。此外，NGO的意见和建议也可以通过KCOC向政府反馈，为政策制定提供参考和借鉴，增强了NGO的政策倡导能力。

5.搭建与国际NGO的合作平台。KCOC也负责搭建会员组织与政府和其他NGO合作的平台。

6.倡导公众参与NGO项目是KCOC的重要项目之一。KCOC通过开展多样化的交流，鼓励公众参与NGO开展的活动。

总之，KCOC在韩国NGO参与ODA项目的能力建设中发挥了重要作用。此外，KCOC还有针对性地制定了一套科学的NGO能力培训体系，包括理论指导、项目设计、项目实施以及项目全周期管理和评估等方面。

（三）制定科学的孵化机制

为了提高韩国NGO参与ODA的能力，从2012年开始，KCOC和KOICA合作开展了针对NGO的公私合作孵化计划，以扩展中型NGO组织的合作领域并发掘优秀的ODA项目。该项目由KOICA领导，KCOC具体执行。2012—2014年为“NGO项目发掘和支持计划”，2015年后则演变为“公私合作孵化计划”。NGO孵化计划是由组织教育—咨询—开展活动—商业化支持等组成的一个综合性支持计划，为NGO开展ODA提供必要的支持。公私合作孵化计划是一项NGO综合能力建设计划，许多韩国NGO通过基础理论教育、再教育、地域调查计划以及单项/试点项目，能力得到了加强，并参与了更多的ODA项目。其中参与孵化计划的NGO，最终形成的项目数量是未参与的2.53倍，项目的持续性是未参与NGO的1.74倍，得到KOICA支持的机会是未参与NGO的6.28倍。公私孵化计划，则为难以组建和运营起符合当地需求项目的中小型NGO提供了充足的资金和能力建设机会。

2012—2014年，KCOC主持并执行了NGO组织、项目发掘和支持计划，从2015年开始，该计划演变为公私合作孵化计划，项目较之前范围更广。到目前为止，KCOC一直作为公私合作孵化计划的实施机构[6]。

三、韩国NGO参与ODA的评估体系

2008年，经合组织对韩国DAC资格进行评估后，为了实现以结果为导向的政府发展援助，韩国在国际发展委员会下成立了一个评估小组委员会，专职负责韩国总理办公室所有对外援助项目的评估工作。2009年11月，评估小组委员会发布了综合评估指南和手册，构建了一个综合的评估体系，半年举行一次会议。年度第一次会议，制定下一年的年度评估计划，并审核年度反馈结果。第二次会议，负责审查本年度的评估结果。KOICA作为负责韩国对外无偿援助工作的机构，需参加小组委员会并汇报开发援助的评估结果和评估计划。

（一）韩国NGO参与ODA评估体系建设历程

KOICA负责对NGO对外援助项目进行评估。通过客观、科学和公正的项目评估，有助于改善绩效管理和完善项目体系，推动项目的进一步深化。KOICA的评估体系中除了经合组织开发援助委员会（DAC）制定的相关性、有效性、经济性、可持续性和影响力评估指标外，还加入了跨领域的诸如性别主流化、环境保護等因素，有助于全面评估项目对社会的贡献。

为了应对国内外对韩国ODA项目有效性的质疑，KOICA于1996年成立了项目评估团队。项目评估团队将经合组织开发援助委员会制定的开发援助的评估准则与其他机构的评估政策相结合，构建了具有韩国特色的评估体系。2006年，项目评估团队改组为项目评估办公室，项目评估由单一项目扩展为综合的政策评估和战略评估。为了响应KOICA（2010—2015年）开发援助现代化计划，2011年，项目评估办公室升格为评估办公室，成为可直接向KOICA总裁汇报的独立部门。2013年，评估办公室改名为ODA评估办公室，并开始负责评估韩国所有ODA项目。2014年，在KOICA的重组过程中，办公室又改名为KOICA评估办公室，开始对KOICA所开展的项目进行阶段性评估[4] 。

KOICA评估办公室负责对韩国所有ODA项目进行评估，努力构建一个以结果为导向的ODA评价体系，并将其用于不同类型的发展合作项目，以便于将开发援助的成效与项目执行机构的业绩纳入统一的评估体系。

（二）制定科学的评估类型和标准

根据评估目标，KOICA将ODA评估体系细分为以政策、战略、项目、计划、部门、国家、主题和模式等为导向的评估。其中项目和计划评估按照阶段进一步细分为项目完结评估、项目完成一年后的评估、项目后评估，以及项目完成2～4年内随机抽查评估。

此外，KOICA还会根据评估类型为项目设置不同的评估周期，主要原因在于免受政策特征的影响。在不同的政策实施阶段，项目开展效果会存在差异，因此需在政策执行的不同阶段开展阶段性评估。主题评估则是因需开展，只有当ODA项目出现关键问题后才开展。每3～5年，将对项目所在的国家、执行部门和项目采取方式进行评估。由于项目评估是KOICA的主要任务，因此KOICA每年都会随机对ODA项目进行后评估。

其中后评估是KOICA评估办公室每年都要开展的项目，其一般于上一年的下半年选择后评估目标。为了选取评估目标，KOICA首先会对结项后2～4年的项目进行可评价性评估，根据《KOICA评估指南》和选择标准，在政策相关性、可扩散性、适用性、可评估性和经济可行性方面進行可评价性评估。全面考虑评估环境后，结合KOICA评估办公室的人力情况，最终确定评估目标。

（三）加强评估执行能力建设

根据经合组织发展援助委员会（DAC）的评估准则，KOICA也制定了五项评估准则。为发展评估合作伙伴，KOICA评估办公室开展了一系列活动，如加强与捐赠者和国际组织开展联合评估行动，与伙伴国家举办评估研讨会并开展联合评估行动，对伙伴国家开设评估结论讲习课。在评估过程中，KOICA评估办公室会组织外部专家与内部工作人员进行协同评估，其中以外部专家为主。为了保证评估过程的公正性和透明性，办公室还公开发布每个评估任务的期初、期中和期末报告。更为重要的是，为了确保评估结果的可信性，KOICA评估办公室还会组织内外部评估顾问专家对整个评估过程和最终评估报告进行再评估。

评估过程包括评估方案设计、评估执行、完成评估、政策战略制定、项目计划与实施和评估结果反馈。评估方案设计阶段，KOICA通过采集评估目标的信息，确定评估方法和目标，基于此组织评估团队。在评估执行阶段，评估团队通过查找文献和对相关方进行访谈等方式对项目进行全面了解。评估团队根据搜集的信息，结合DAC的五项标准和交叉事项，制定好与评估方法相匹配的项目设计矩阵（project design matrix），必要时还需进行实地调研。在评估完成阶段，KOICA生成评估报告并最终确定评估结果，经过独立于评估小组的评估委员会审核后方可对外发布。报告主要印发给有需要的部门，包括KOICA的海外分支、合作伙伴国家以及主要政府机构。

2009年，KOICA成为韩国第一个构建反馈系统的资助机构，可以通过评估结果的反馈情况改进ODA项目。KOICA的反馈过程主要包括：（1）评估办公室搜集评估报告建议。（2）与相关部门协商，审查建议的可行性，并选取一些建议用于改进未来项目。（3）每个项目部门制订自己的反馈计划。（4）评估办公室定期审查反馈意见的执行情况。

（四）严格的评估质量管理标准

为了改善评估报告的质量，KOICA评估办公室还针对评估过程和评估结果制定了一套严格的质量管理标准，分别为评估项目设计阶段的相关性标准、评估实施阶段的连续性和透明性标准以及评估报告生成的可信度标准。 表6KOICA评估质量管理质量管理标准评估阶段管理项目评估设计的相关性设计阶段确定评估利益相关者分析评估目标确定评估目标和范围介绍评估方法评估的连续性和透明性实施阶段查找国内文献和数据实地考察并执行评估实地研究分析评估者的态度和道德合规评估结果的可信度报告阶段表明评估结果的客观性审查评估建议的可行性诚信报告

此外，为了进一步提高项目评估质量，KOICA还有针对性地提出了评估体系现代化战略，希望构建一套客观、公正、数字化程度高的现代化评估体系。

1.改进评估体系。KOICA为了改进现有评估体系，首先对现有体系进行重新审视和评价，在项目申请和实施阶段均制定可量化的评价指标，评价其社会经济影响。其次，在项目计划阶段设立专项评估资金。再次，实现项目全生命周期的全组织范围评估（organization-wide evaluation ）。最后，构建预评估系统，即在项目完成前6～12个月内，与评估办公室协同审查项目的产出、必要性、规模以及后续管理的必要性。

2.建立数据导向的评估系统。首先KOICA评估办公室要对项目进行基线调查，并构建相应指标，在项目计划阶段就对项目的未来影响和有效性进行测度。其次，定期对项目进行评价监督，并对项目开展数字化评价。再次，加强评估办公室的能力建设，邀请项目的利益相关者在项目设计阶段开展本地导向的项目管理设计（Field-Oriented English PDM Design ）。

3.加强评估伙伴建设。KOICA加强与伙伴国联合开展项目基线调查，并定期开展项目评估，实现项目全流程的评估覆盖。此外，KOICA还加强与OECD EvalNet、法国评估署（AFD）和德国国际合作署（GIZ）的合作，分享项目评估的国际先进理念。当项目需要开展战略评估时，KOICA还将组建由评估办公室、区域办公室和行业办公室组成的第三方咨询团队，其权力将高于之前的技术咨询团队。

四、韩国经验对中国的启示

我国NGO参与ODA尚处于起步阶段，在这方面，韩国NGO参与ODA的管理体系能为构建中国特色的社会组织参与ODA管理机制提供借鉴。

（一）将NGO参与ODA纳入顶层设计

目前，我国NGO参与ODA还缺乏制度化的渠道，还需要从顶层设计层面将NGO的参与纳入制度体系，从法律和政策层面对NGO参与ODA给予支持。

（二）构建严格的评估体系

项目未动，评估先行，完善的评估体系能够提高项目执行的效率。评估体系主要包括制定标准化的评估指标，构建科学、公正、透明的评估流程以及严谨的评估机制。其中评估标准是评估体系的核心所在，其合理与否对评估结果起决定性作用。评估体系的制定，应坚持博采众长的原则，结合OECD和发达国家的评价标准、评估范围以及评估机制，制定具有中国特色的全流程评估体系。

（三）加强NGO参与ODA的平台建设

平台搭建是NGO参与ODA的重要保证，有助于加强NGO之间的联系和互动，形成统一管理、抱团援助的局面。目前，我国NGO“走出去”呈现单打独斗的局面，NGO之间的协作少，无法形成规模效应。通过搭建NGO协作平台，有助于增强我国NGO的协作水平，提高影响力。

（四）加強NGO参与ODA的能力建设和孵化工作

我国目前NGO参与对外援助的能力总体较弱，参与ODA过程中无法适应国外复杂的政治、经济和文化环境，且本地融入度较低。因此，应构建一套科学的NGO能力培养体系和孵化机制，不断提升我国NGO参与ODA的能力和实施ODA项目的质量。

参考文献

[1]曹俊汉，范丽珠.全球治理下非政府组织跨国效应的研究[J].云南大学学报：社会科学版，2007（5）：79-93.

[2]赵宇新.社会组织参与“一带一路”建设的使命、渠道、挑战与对策[J].中国社会组织，2017（19）：47-48.

[3]景朝阳.社会组织参与“一带一路”建设的现状及挑战[J].中国产经，2018（9）：77-79.

[4][R].KCOC，2017.

[5]http：//www.koica.go.kr/koica_en/3451/subview.do[EB/OL].

[6][R].KCOC，2018.

Management System and Its Enlightenment of

South Korean NGO Participation in ODA

Chen Zizhen

（ Tsinghua University， School of Public Policy &Management，Beijing 100084，China）

[Abstract]The process of South Korean NGO participating in official development assistance （ODA） has expanded rapidly with South Koreas economic development and has now formed a complete operating system. Based on this， the paper introduces South Koreas experience from the top design， support system and evaluation system. Summarizing the experience of South Korea， the paper suggests that a top-level design and management system for NGO to participate in ODA should be established at the national level， enhance the capacity of NGO， and build a platform for NGO to participate in ODA. In addition， a results-oriented project full-cycle management system should be constructed to achieve the entire process management from project setting， execution to completion.

[Key words]South Korean NGO; official development assistance （ODA）; management system