德国社会组织参与政府发展援助的管理体系及其启示

南方

[摘要]该文介绍了德国社会组织参与政府发展援助的政策、主责部门和实施机构的职责设定，以及德国社会组织参与发展援助的评估体系。在此基础上，提炼出德国社会组织参与发展援助的监管和扶持体系的一般模式。基于对德国经验的梳理，该文提出，要在国家战略层面建立社会组织参与对外援助的协调机制，并形成基于战略重点、资金规模和实施主体资质等维度的分层分类立项资助流程;同时建立一套独立且有足够权威性、专业性的第三方评估机制，为确保社会组织参与政府发展援助奠定基础。

[关键词]对外发展援助 德国社会组织 监管体系

[中图分类号]D83/87 [文献标识码]A [文章编号]10019596（2020）020012-08

近年来，随着我国综合国力的不断增强和“一带一路”倡议的提出，政府发展援助的力度越来越大。与此同时，海外中资企业社会责任需求的增加为中国社会组织走出去提供了广阔的发展空间，中国社会组织走出国门参与全球治理，在国际事务中发挥作用是必然趋势。国家国际发展合作署于2018年成立，如何改革和优化援外方式，发挥社会组织在对外援助中的作用，也是未来我国对外援助工作需要关注的重点之一，在这方面发达国家有长期的实践和经验教训。

德国是世界经合组织发展援助委员会成员国，历年投入在国际发展援助的捐赠资金位列世界前茅，而且德国在国际发展援助领域建立了完善的制度，特别是在支持社会组织参与发展援助方面积累了丰富的经验。本文以德国为例，试图归纳总结德国社会组织参与发展援助的管理模式，以期为我国社会组织提供借鉴。

一、德国社会组织参与政府发展援助的概况

德国的全球发展援助捐赠额位列全球第三位，其在发展援助领域的巨额捐赠所指向的重点地区和领域均与本国的经济、外交和国家安全政策有密切联系，在支持社会组织参与发展援助的制度设计和具体策略上，也受到德国政府与社会关系的显著影响。

（一）社会组织参与发展援助的国家战略

德国社会组织在政府发展援助中作用不彰曾受到过世界经合组织（OECD）发展援助委员会的批评。2010年OECD同侪评议报告指出① ，德国负责发展援助的政府部门与社会组织之间的问责联系并不密切，社会组织也需要更多地将其业务活动与德国发展援助受援国的优先领域保持一致[1]。发展援助委员会批评德国经合部没有与发展领域的社会组织合作的具体战略[2]。

近年来，德国政府加强了对社会组织参与发展援助的支持力度，其中一个引人瞩目的变化就是政府显著增加了对社会组织参与官方海外发展援助（Official Development Assistance，ODA）的资金配置，并出台相应的国家战略，以支持和引导社会组织参与发展援助。传统上德国通过定期的项目招标对社会组织参与发展援助进行资助。从2010年开始，德国开始尝试设立一些专为NGO提供定向资助的项目，如2010年设立的1000万欧元阿富汗NGO项目、2012年设立的500万欧元气候变化和生物多样性保护项目等。XUEHUI学会2020年第2期2020年第2期德国社会组织参与政府发展援助的管理体系及其启示XUEHUI

多年来，德国对社会组织的支持并未规定具体地域或优先议题，针对这一情况，德国联邦政府主管对外援助和发展政策合作的联邦经济合作和发展部（简称德国经合部）于2014 年发布的第5号政策文件《后2015发展议程中加强政府与民间社会合作的战略》中指出，“德国经合部将在与民间社会组织的对话中努力在一定程度上集中于某些领域和地区”[3]，并明确提出德国政府与社会组织在发展领域合作的三个目标：一是通过对德国民众进行广泛的发展教育，进一步提升普通民众对国际发展议题的理解和支持，并动员德国民众参与和支持发展援助;二是推动受援助国家地区社会组织与德国社会组织的合作，以加强发展中国家社会组织能力;三是积极与社会组织建立面向未來的全球性合作伙伴关系。

德国政府近几年来愈加重视对社会力量参与发展援助领域的鼓励和支持。最新披露的数据显示，2019年德国经合部有将近102亿欧元年度预算，其中有超过12亿欧元（占11.9%）投向社会组织和商业团体，以资助其开展发展领域项目[4]。

（二）德国社会组织参与政府发展援助的整体状况

据德国经合部数据统计，目前德国有数千个社会组织从事发展类工作，活跃在消除绝对贫困、促进社会参与、推进社会建设、紧急救援、难民救助以及发展政策倡导等领域。德国每年与民间社会组织合作，资金主要有三个用途②：一是德国独有的政党基金会。德国每个党派均有一家获得政府拨款的基金会，代表该党派在德国国内和海外从事发展工作。目前，德国共有6个政党基金会，每个基金会获得的政府拨款金额，每三年根据该党派在大选中获得的选票比例进行分配。二是两个教会背景的大型发展网络组织，一个是基督教新教服务机构（Evangelisher Entwicklungsdienst，EED）;另一个则是天主教的发展援助机构（Misereor＼|Aid Agency of the Catholic Church），现名为德国米索尔社会发展基金会。三是数以千计的中小型组织[5]。

二、德国社会组织参与发展援助的管理和支持体系

经过几十年的发展和演变，德国逐步形成了一整套针对社会组织参与发展援助工作的管理、支持和评估体系。这套体系根植于德国的政治体制和社会发展的土壤中，带有浓厚的德国特色。

（一）德国经济合作与发展部是社会组织参与发展援助的政策制定者

德国联邦政府主管对外援助和发展政策合作的部门，是德国联邦经济合作和发展部[6]，该部也是德国最主要的负责管理政府对外援助资金的部门，近年有超过70%的对外援助资金经由经合部负责分配使用。德国经合部成立于1961年，其中大部分团队在波恩办公，另有小部分团队在柏林办公，其主要职责包括制定多边、双边发展政策战略，帮助伙伴国家实施发展计划和项目;支持非官方机构和社会组织的发展政策合作项目;考察和评议德国对外发展援助的效果，监督援外物资的使用等。同时，德国经合部下设6个司，第一司负责经合部日常行政工作及民间社会合作，其中设有6个处室（Division 30-35）专门负责民间社会合作政策、各类社会组织合作管理、全球参与、地方政府与社会组织的合作关系建设，以及发展政策倡导和教育、资助资金合规和管理等具体内容[7]。

（二）专门机构负责对社会组织参与发展援助提供技术服务和过程监管

德国对外援助项目的实施和监管模式可称为“分包委托制”：德国经济合作和发展部承担政策制定者的角色，同时成立专门机构负责具体对外援助项目执行和技术服务，形成了政策和执行明确分隔的管理模式。

德国国际合作机构（Deutsche Gesellschaft für Internationale Zusammenarbeit GmbH，简称为GIZ）为德国政府全资国有公司，在全世界范围内致力于落实德国的国际发展政策及管理发展援助资金，并推动政府间或商业领域的发展合作。德国经合部是GIZ的主要委托人。此外，GIZ也受德国其他承担对外援助和发展合作的政府部门、其他国家政府，以及国际组织（比如欧盟、世界银行、亚洲开发银行）等委托进行技术合作和发展援助。另外，GIZ还接受一些私营企业的委托开展国际合作项目。GIZ发展援助策略中并没有专门向社会组织提供资助的项目，但GIZ在全球开展发展援助的技术合作和项目运行时，将社会组织与私营企业、大学和科研机构等众多合作伙伴一样，视作平等的参与主体之一。当GIZ公开招标项目时，本着“谁有能力谁获得资助”的原则，社会组织有机会和其他各类商业或公共机构公开竞标③。

近年来，德国还进行了一系列机构改革和重组，充分发挥德国社会组织在发展对外援助中的作用，提升政府对社会组织参与的支持效率。2012年成立的全球参与行动（Engagement Global gGmbH-Service für Entwicklungsinitiativen）④，是德国联邦政府发起成立的非营利公益性组织，与GIZ并列成为德国经合部在全球推进发展援助工作的两个主要执行机构，其工作人员并非政府公务员，而是由支持和管理社会组织在全球参与发展援助工作的专业技术人员组成。

全球参与行动由德国经合部主管，具体由Division Z32处（Civic engagement， weltwrts， Engagement Global）负责协调与管理。这个新组织将过去德国经合部通过不同渠道为民间社会组织提供的各种支持、服务和监管整合起来。同时，作为民间社会参与发展合作的中央联络机构，为公众、民间社会组织和地方当局提供发展合作相关的支持和建议。GIZ主要关注合作伙伴国家的技术合作和能力建设，全球参与行动则更为关注国内发展政策倡导和教育、鼓励公民参与发展援助工作，以及支持和管理社会组织运用德国发展援助资金开展项目[8]。德国经合部期望将全球参与行动打造为“一个焕发活动和生机的平台，以推动实现民间社会组织参与的多元协同” [9]。

全球参与行动的部门之一“Bengo”，则在德国经合部的财政支持下，具体承担为NGO参与发展援助提供技术服务的职责，包括在其官网上披露资助计划、申请资格及申请信息;通过组织培训及对拟申请机构提供一对一咨询等能力建设活动，提升德国民间社会组织设计和管理国际发展合作项目的能力;评估项目申请书质量，并协助社会组织进行修改和完善;在德国经合部批准资助项目后，管理资金拨付，并监督社会组织项目实施⑤。目前，全球参与行动对社会组织的支持和管理已经全部实现信息化和数字化，所有的资金申请信息、申请过程填报的所有资料，以及资助结果及过程性报告，均可以在全球参与行动的网站和应用上实现。Bengo还在推进一项Prozess and Antragsmanagement计划（PAM），即无论何种申请机构申请何种项目资助，均只需填写一套申请材料。这一计划的优势是对外部申请者来说，缩减了申请不同类型、不同规模项目所需时间;对于内部审核者来说，则意味着可以用更为结构化的视角对项目申请材料进行快速评估。

（三）发展领域的网络组织是与政府对话及行业协同的重要力量

德国社会组织参与发展援助的协调起步较晚。从上世纪90年代开始，越来越多的社会组织认识到发展援助中的联合协同，以及由较大型平台网络或伞状组织代表规模较小组织与政府协调的必要性。经过近30年的发展，目前德国已有许多在联邦、州和地方层面运作的网络组织。于1995年成立的德国发展和人道主义援助社会组织协会（Verband Entwicklungspolitik und Humanitre Hilfe deutscher Nichtregierungsorganisationen e.V.简称为VENRO）是代表发展领域社会组织的伞型组织，也是代表其会员组织与政府协商的国家级平台机构。VENRO目前有约120个成员，包括德国国内发展领域的多数大型社会组织，以及德国社会组织网络和“一个世界”网络等网络型组织⑥，覆盖了近2000个发展领域的社会组织。

VENRO一方面因其在发展政策和人道主义援助方面的专业能力和在欧盟及国际社会的影响力而受到德国政策制定者的信赖;另一方面，带领协会会员组织开展以社会生态和需求为基础的有效人道主义援助。VENRO还能很好地利用自身在政府和社会组织中的影响力，促进联邦政府与社会组织开展对话，制定更有利于社会组织的资助政策[10]。

除了VENRO以外，德国还有许多规模较小的社会组织网络，存在于州一级或是更基层的地方一级，甚至在同一个州有存在竞争关系的多个网络。比如在巴登-符腾堡州，由当地社会组织发起成立的巴登-符腾堡社会组织联合会（Dachverbands Entwicklungspolitik Baden Württemberg），以及于1991年由州政府发起成立的巴登符腾堡州基金会（Stiftung Entwicklungs- Zusammenarbeit Baden-Württemberg）。有研究指出，德国社会组织参与发展领域错综复杂的现状，与德国的政府体系有关，各州作为联邦发展合作計划的实施者，但同时大部分州政府和地方政府还有自己的发展政策和计划，因此在德国比较常见的情况是，同一个发展领域开展项目的多个社会组织之间很少有协同合作[11]。

三、社会组织参与发展援助的资质和监测评估

德国对申请发展援助资助的社会组织资质要求较高，并设有严格的资金监管和审计流程，以确保资金在预算和使用全流程的透明和高效。德国还通过第三方独立评估机构和鼓励受援助国的合作伙伴参与效果评估等多种方式，以保障发展援助工作的有效性。

（一）参与发展援助项目的社会组织资质认定

德国的社会法典对社会组织提供公共服务有四点明确要求：一是具备提供相关社会服务的必要能力和设施;二是有完善的治理结构，财务状况良好，确保资金的使用效率;三是拥有当地政府所不具备的资金或者技术资产;四是确保所提供的公共服务符合德国宪法准则，这些法律条款一直被视为政府委托社会组织提供公共服务的资质认定标准[12]。发展援助资助的社会组织在满足上述基本要求的基础上，还有一些更为细致具体的要求：一是德国政府要求发展援助资金所资助的机构必须是在德国国内注册的非营利性组织;二是要求社会组织开展发展援助项目的服务对象必须是贫穷人群，或是项目主要目标必须与消除贫困直接相关;三是要求该社会组织已经具备在发展中国家开展项目，并有与受援助国当地社会组织合作的经验。另外，德国对所资助的社会组织还有一个特别的要求，即要求申请机构必须提供项目整体预算的25%作为配套资金[13]，以加强社会组织对所实施项目的拥有感和责任感。

（二）德国发展援助的评估体系

1.确定援助资金重点领域和国别的“前置评估”。德国对发展援助资金在全球范围内的配置采取严格的“前置评估”。这种基于对一个国家经济和社会发展的研究、德国驻外使馆的报告、国际指标和评估，以及项目官员的知识和工作背景，制定出发展援助战略重点方向。国别资助计划和优先的资助主题，则要依据“标准目录”逐项进行严格审查，如果经过评估认为国别资助计划需要调整，则需提出修改建议。使用“标准目录”对国别资助计划进行严格审核，以确保ODA资金配置的价值取向。如德国经合部制定的旨在提升非洲国家就业和培训机会的新马歇尔计划、消除绝对贫困、解决难民问题、应对气候变化、促进全球公平发展等政府与民间社会组织合作的重点领域，就是经过此类“前置评估”后设定的资助议题和重点国别。

2.独立的第三方权威评估机构。德国发展评估研究所（German Institute for Development Evaluation，简称为DEval），是由德国经合部于2011年发起成立的非营利性有限责任公司。该组织通过对发展合作措施的有效性和可持续性进行战略评估，推进发展领域的科学评估指标和评估方案的运用，在研究和实践领域与国内外行动者建立联系。

德国经合部有专门的处室（Division 105 Evaluation and development research， German Institute for Development Evaluation （DEval）， German Development Institute （DIE））负责对DEval的日常行政管理和预算审批，其运营资金则是根据DEval制定的年度预算，由德国联邦议院在年度预算咨询中确定，再从德国经合部的部门预算支付给DEval。尽管看起来DEval受德国经合部的行政和预算的双重管理，很难体现其独立第三方的角色，但实际上DEval在评估工作上的专业性和独立性是由其机构章程来保障的。只有当DEval的评估体现出了专业、严谨和独立要求，经合部才会认可评估的有效性。

DEval每年度的项目评估计划由德国经合部、DEval内部提案，以及民间社会比较关注的领域来共同确定，所评估的项目基本上是德国发展援助的重点领域、国家战略方向，以及重大执行机构的合作模式和绩效评估。如近期正在进行的对德国发展合作中，应对气候变化的投资组合效果的战略评估项目、在脆弱和冲突国家及地区开展的推动性别平等的项目评估、对德国在脆弱国家和地区推动的各项发展合作项目的综合效果评估，以及对全球参与行动成立5年来在推进民间社会参与国际发展援助的模式有效性评估等[14]。另外，DEval有时也会关注德国发展援助资金在某一受援助国的项目效果及援助模式进行评估，比如2019年开展的针对缅甸的经济可持续发展援助项目评估，该评估除了对缅甸“可持续经济发展”具体方案的效果进行考察以外，还着重讨论了如何在“2030年议程”范围内改进德国发展合作项目影响力评估前期指标设计的问题。

3.重视对受援助国合作伙伴的评估能力建设。德国的发展援助还特别重视对项目合作伙伴的评估能力建设，通过开展各类活动以提升伙伴国家和当地伙伴机构的评估能力，一类做法是通过评估项目创造培训机会，使当地合作伙伴先接受有关评估的培训，再参与到评估的设计和实施當中，提升其评估的能力;另一类做法是采用“参照组”方式，来自德国的评估专家组与项目所在国研究院所的专家一起，在项目的各个环节支持项目的评估工作。德国经合部还积极支持伙伴国发展和提升自身的评估能力，通过向所在国的政府部门、大学和公民社会组织提供能力建设培训。

（三）严格的审计监督

德国资金审计极为严谨规范，国家审计署、州审计署以及由官方指派的审计事务所等均会对发展援助资金的使用情况进行严格审计。对于发展援助项目的效果评估，也特别注重项目关键结点的资金使用情况与项目申请书中的活动计划、预算结点等细节的对应和落实情况。因此，很多获得发展援助资金资助的机构都成立一个由专业的财务和审计专业人员组成的团队来管理资金使用，以及应对政府指定审计部门的检查。

四、德国经验对中国的启示

德国经验展示了一个成熟、有效的社会组织参与对外援助的监管体系，需基于国家外交和发展援助战略，搭建起一套包括行政管理、社会规制、资金拨付、市场手段和社会资源在内的综合政策“工具包”。德国经验对于我国社会组织参与对外援助工作的管理和支持有诸多启示。

第一，要在国家战略层面认可社会组织在对外援助中发挥的独特意义，以立法和政策渠道巩固这种国家意志，保障社会组织持续参与发展援助的合法性，进而通过设立专门机构、拨付资金、舆论引导等政府管理工具，真正促使社会组织行使其预期职责。

第二，依据国家战略和相关立法，在国家国际发展署的部门设置上明确设立具有对社会组织参与援助项目进行管理和支持职责的部门。同时，在主责部门和社会组织之间建立起通畅的对话机制，确保对参与发展援助的社会组织和所拨付的资金进行有效监管和必要支持。

第三，在引入社会组织参与发展援助工作时，明确资助项目目标与国家对外援助战略目标的一致性，建立基于战略重点、资金规模、实施主体资质等维度的分层分类立项资助流程，同时在制度设计上保留一定的弹性，创新援助方式，鼓励跨界合作。

第四，一套独立且有足够权威性、专业性的第三方评估机制，是确保整个发展援助有效性的重要基石，其中既要从宏观维度对援助政策和战略重点问责，也要充分重视通过专业委托、服务外包等形式引用专业团队对具体项目的成效进行评价。系统、完善的监测评估指标和开放、透明的数据库，为有效监管提供了科学工具和参考。

注释

①OECD同侪评议（peer review）是OCED对每个成员国国际政策和成效的评议机制，一般由两个成员国在5～6年的周期内联合评估另一个成员国，其目标是以建设性的角度，帮助被评议国改善其政策制定和实施效果，它在很大程度上依赖于参与评议的各国之间的真诚互信，以及它们对该过程的共同信任。

②数据引自笔者于2018年12月访问德国期间，德国经济合作与发展部民间社会合作政策处（Division30-Policy issues of cooperation with civil society，private organisations）Florian Lewerenz先生提供资料。

③引自笔者于2016年10月28日拜访GIZ中国办公室投资部经理Mark Gombert先生访谈记录。

④Engagement Global尚未有正式中文名称，中文名“全球参与行动”为作者译。

⑤引自笔者于2018年12月12日拜访Engagement Global办公室与其CEO及主要部门负责人座谈记录。

⑥德国社会组织网络和“一个世界”网络均为德国国内规模较大的网络型组织，这两个网络型组织代表了更多的小规模社会组织参与到发展援助工作中。

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Research on the Management System of German Civil Societys Participation

in Official Development Assistance and Its inspiration to China

Nan Fang

（Beijing Academy of Social Sciences， Beijing 100101，China）

[Abstract]This paper studies the management and support system for German civil organizations participating in official development assistance （ODA）， from the perspective of national policy， the responsibilities of the main stakeholders and implementing agencies， and the evaluation system and its indicators. The general model of supervision and support system has been discussed with the thorough analysis of German experiences. This study points out that a coordination mechanism for civil organizations to participate in ODA should be established as national strategy and a hierarchical classification project funding process based on strategic priorities， funding scale， and implementation entity qualifications should be established afterwards. An independent， sufficiently authoritative and professional third-party assessment mechanism is an important basis for ensuring the effectiveness of development assistance as a whole.

[Key words]official development assistance; German civil organization; regulatory system