我国体育产业政策演进与效果评价

摘 要：运用文献资料法和数理统计法，在系统梳理和量化考察我国1980—2019年间135条（部委级及以上） 体育产业相关政策的基础上，从体育产业政策发布机构、政策类型、政策目标关注点、政策措施、政策力度5个维度构建了我国体育产业政策分析的ATOMS 框架模型。结果显示：体育场馆设施和体育健身休闲是政策关注的两个重点，体育产业政策类型中的主体是赋值较低的通知、办法类，政策发布的主体是国家体育总局和国务院，政策措施中政府行政措施和财政税收两策略最为有效。基于政策效果分析提出了我国体育产业政策效果最佳的 ATOMS匹配模式。

关键词：体育产业政策;政策工具;政策效果;政策分析

1 相关研究述评

对体育产业政策进行分析和评估是政府改善体育决策的重要途径之一。就目前体育产业政策整体研究来看，才刚刚开始，多数研究还处于摸索阶段，还主要集中于在政策内容上做文章[1-8]，如周红妹等[9]（2016）采用内容分析法从作用、效力、适用范围3个维度构建了地方政府推进体育产业发展的政策工具分析框架，陈晓峰[10]（2017）采用类似方法以2份国家和48份地方政府政策文件为基础分析了体育产业政策。而对于体育政策效果、政策选择的研究还不多，尤其是何种体育产业政策发挥了作用，多大作用，还停留于定性分析层面，如丛湖平等[11]（2013）以产业关系政策、运行政策以及发展政策3个维度为基本构架探讨了体育产业政策的选择问题;陈明[12]（2013）从政策演变的视角阐述了体育产业政策成效。真正将计量模型运用于体育产业政策评价分析的定性分析更是少之又少。林建君等[13]（2013）以投入产出法，通过资源配置倾斜度与超前度分别对我国体育产业政策优势倾斜和产业政策实施的超前发展效应进行了评价，吴香芝等[14]（2013）以专家问卷和访谈相结合的半正式评估方式对我国体育服务产业政策的执行效果及影响因素进行了评估，张德军等[15]（2016）以政策过程为切入点，利用文献资料法和逻辑分析法归纳总结了影响体育政策执行的主要因素。事实上，就体育产业发展来看，所遇到的问题以及如何破解都不可能绕开政府，政府的规划、资金的扶持、政策的颁布或多或少潜移默化地影响体育产业本身的定位、环境以及发展，而且就现状而言仅仅再从技术层面考虑显然已不能完全有效破解我国体育产业发展瓶颈，政策和客观环境的作用越发凸显;虽然已有研究成果对研究体育产业政策提供了重要依据，但遗憾的是理论研究的多，定性研究的多，还缺少对我国体育产业政策整体效果的具体的定性研究。因此，从这个角度来看从体育产业政策作用效果入手，研究我国体育产业政策要素，具有较大的理论和现实价值。

2 ATOMS分析模式设计

2.1 ATOMS设计理论思想

随着体育产业上升到國家战略，已有越来越多的学者开始关注政策效果，但到目前为止并未形成普遍认可的框架和模式。就现有的文献来看，多数研究者主要还是利用政策工具来分析政策效果，如豪利特与拉米什（Howlett & Ramesh，2003）的三分法 、麦克唐奈和埃尔莫尔（McDonnell & Elmore，1986）的四分法、德林与菲德（Doern & Phidd，1983）五分法以及林德和彼得斯（Linder & Peters，1989）的九分法等[16]。其中最具代表性的要属Rothwell & Zegveld 的“需求—环境—供给”三维划分法，国内多位学者将这一思想运用于体育政策的探索。如刘春华等（2012）[17]从供给型、环境型和需求型的X维度和体育强国Y维度相结合视角分析了我国体育政策;郝大伟等（2014）[18]将“需求—环境—供给”与产业价值链相融合，深入剖析了体育产业政策在政策工具选择、实施、反馈中存在的缺失与冲突;而周红妹[19]（2017）、韩永君[20]（2017）借助于其他政策工具思想对体育政策进行了研究。

虽然不同学者从各自视角对体育政策进行了积极探索，但到目前为止学界对于体育政策效果分析尚未形成共识，也未构建出一个统一的方法论框架，但对于其中的几个关键要素还是比较认同的。政策作为一个综合体，是目标、措施、手段的综合反映，因而对政策的分析需要将政策问题、政策管理以及政策运用与政策工具本身相匹配。政策效果分析的首要一点就是政策内容（Policy content），为更准确地研究政策变量本身，拟从政策目标关注点（Policy objectives）、政策措施（Policy measures）以及政策力度（policy executive strength）3个维度将政策本身细化。其次是政策的发布类型（Policy type）和发布机构（Policy agency）。由于我国国情的特殊性，我国政府在政策的发布类型与发布机构并不完全匹配，政府机构既可以以通知等形式发布，也可以法律法规等形式发布文件，而且即使是相同的政策内容不同的发布主体其政策的影响力和约束力也不尽相同，比如国务院转发某机构文件，政策的效用会发生很大变化。事实上，这种理念已有学者运用于其他学科研究，如彭纪生等[21]（2008）从政策效力，政策目标（知识产权保护、外资引进、技术引进、消化吸收、创新、科技成果转化），政策措施（行政措施、金融外汇措施、财政税收措施、其他经济措施、人事措施）对我国1978—2006年的技术创新政策进行了绩效研究;王晓珍等[22]（2016）构建了以政策内容、政策形式、政策力度和发布部门4个维度的COPA模式实证分析了我国风电产业政策的实施效果。综上基于前人的研究成果，本文拟从政策发布机构（A）、政策类型（T）、政策目标关注点（O）、政策措施（M）、政策力度（S）5个方面，即ATOMS分析框架入手分析体育产业政策。

2.2 中国体育产业政策的ATOMS

为更好地对体育产业政策进行分析，确保所选政策的无缺漏、完整性以及准确性，采取“网络搜索+交叉检验”的方式，截止到2019年11月17日收集我国部委级及以上机构发布的有关体育产业政策135项。由于体育产业还是一个新兴产业，政策发布的主体界定为部委级及以上级别机构，政策文件指提及体育产业、体育经济、体育经营或体育消费的文件，政策类型仅限于法律法规和规范性文件。

2.2.1 政策发布机构（A）

虽然我国的体育产业起步较晚，而且在很长一段时期内主要以国家体育系统为主，但从产业的角度来看，与财政部、国家发改委交叉方面较多，因此本研究的机构分为5类：国务院、体育总局、财政部、国家发改委和其他机构。同时，考虑到机构的历史沿革问题，比如国家体育总局前身为国家体委，对此本文将所有机构都界定为2019年存在的机构，将相应的变更机构归属于现机构，同时为避免研究人员过于关注政府行政级别，以“0～1”赋值方式剔除影响。

2.2.2 政策类型（T）

鉴于体育产业政策颁布主体的差异，为有效研究我国体育产业政策，本文以部委及以上各级政府发布的各种类型政策为研究范围，包括法规、条例、通知、意见和规定等。由于不同政策类型对应的法律地位的不同，本文采取“1～5”赋值方式对体育产业政策类型进行区分，分值越大代表政策类型的影响力越高，反之。具体如表1所示。

2.2.3 政策目标关注点（O）

按照国家体育产业主要目标，将体育产业政策关注点划分为体育竞赛与表演、体育健身休闲、体育用品、体育场馆设施、体育中介、体育服务。由于政策本身关注角度的多样性，而且也不存在高低之分，因此本文对政策目标关注点各维度也进行“0～1”赋值。

2.2.4 政策措施（M）

体育产业政策措施分为财政税收措施、公共设施保障措施、法律法规措施、体育人才培养措施、政府行政措施。每项政策措施根据其强弱程度，采用5分计量法，1表示措施中未提及相应措施，5表示政策中有较多明确措施。

2.2.5 政策力度（S）

由于不同体育产业政策文本内容本身表述强度的差异，而这种差异在政策具体执行上就代表着政府的影响力，也就是本文所表述的政策力度，本文将参照学者仲为国[23]、彭纪生[21]研究我国技术创新政策演进构建政策效度的标准，将体育产业政策力度划分为不同分值（1～5），分值越大表示政策力度越大，1表示体育产业政策文本中未提及相应文字，5表示文中有较多内容涉及产业政策。

考虑到政策效用的滞后性和延续性，某一年度发布的政策不仅在当年发挥作用，而且还会一直延续，直到政策失效，因而为更有效的测度政策力度，将体育产业政策力度划分为两部分：一是政策发布力度，其主要从政策数量角度分析不同年份体育产业受重视程度;二是政策作用力度，其主要采用政策累加方式测量，从政策存量角度勾画出体育产业发展的持续性和演变性。

通过对各项指标值的确定，为有效分析政策，拟先对每一个年度内相关政策的各指标进行累积，分别计算出体育产业政策各项指标的年度值。具体公式如下：

3 我国体育产业政策演进的ATOMS分析

3.1 发布机构（A）

随着体育产业的发展，一方面参与政策发布的政府机构数逐渐增加，从1980年国家体委、国家劳动总局、文化部、财政部共同制定体育产业政策颁布开始，到2019年14个机构联合出台《武术产业发展规划（2019—2025年）》;另一方面政策颁布的主体从单一体育机构向其他政府机构延伸，国家政府机构先后有不同组织作为第一主体参与其中（如图1所示）。1986年有国家工商局、城乡建设部，1995年有全国人大，1996年财政部，1997年有国家教委、民政部，1998年中国人民银行，2002年国务院、中共中央，2003年有国家税务总局、海关总署，2006年公安部，2008年监察部、国家广播电影电视总局、统计局，2014年国土资源部、国家卫生计生委、银监会，2015年农业部、国家旅游局、全国老龄办、中华全国总工会、全国妇联、中国残联，2016年有人力资源社会保障部、工业和信息化部、交通运输部、水利部、环境保护部、中国民用航空局，2019年外交部、文物局。应该说这些机构自身的职能与体育产业并无太多交集，但恰恰因为体育发展过程中出现的问题需要相应的法规制度予以规范，予以明确，给予保障。如为促进文教体育用品行业稳增长、调结构、提质增效，实现升级发展，满足和适应多层次文教体育消费需求，2016年工业和信息化部出台了《关于促进文教体育用品行业升级发展的指导意见》;为加强和改进职业足球俱乐部劳动保障，维护球员等劳动者的合法权益，2016年人力资源和社会保障部4部委出台了《关于加强和改进职业足球俱乐部劳动保障管理的意见》;为推动体育产业成为国民经济支柱性产业，2019年国务院办公厅出台了《关于促进全民健身和体育消费推动体育产业高质量发展的意见》。事实上，正是由于体育政策制定以事后控制为主，缺少事前预防，政策制定与体育产业发展并不匹配，而且作为体育产业的主管机构国家体育总局已不能独立应对出现的难题，需要相关部门的协调配合。正如图1所示，2008年之后参与体育产业政策制定的政府部门逐步增多，尤其是近几年应该说涵盖了国家各部委，体育产业已经成为“新宠”。就政策颁布中政府机构的参与热情来看，体育总局85项、国务院34项、财政部33项、发改委18项、工业和信息化部11项、民政部6项、国家税务总局6项、国家市场监督管理总局5项、教育部5项、文化部5项等。

就政策类型来看，体育产业政策中赋值较低的通知、办法类达108条，占80%，赋值较高的条例部令、暂行规定分别为4条和22条，占比最小的法律类仅为1条。而且从近几年趋势来看，通知类政策文件数稳步增长，这说明体育产业需要规范和解决的问题还很多。之所以通知类等政策颁布数量之多很大一部分原因在于我国体育产业还处于“就事论事”阶段，缺乏全盘统筹考虑的大局意识，虽然这种问题导向式的政策目的性、针对性较强，但往往因为政策本身的影响力以及监管依据的缺失，实施效果并不会很明显，而这恰恰是需要我们思考的地方。

3.3 政策目标关注点（O）

体育产业作为21世纪的朝阳产业，已成为拉动市场消费增长和城市活力的重要推动力，尤其是在当前供給侧改革的大背景下，积极发展体育产业不仅适应了社会发展潮流，而且也是它的魅力所在。事实上，自1986年国家体委《关于体育体制改革的决定（草案）》中首次出现体育经济，到1998年国家发展计划委员会《关于发展第三产业扩大就业的指导意见》提出体育产业发展方向，体育产业从小到大不断壮大，关注的重点也在不断变化。就颁布的产业政策总体来看，排名依次是体育服务、体育场馆设施、体育竞赛与表演、体育健身休闲、体育用品、体育中介。之所以体育服务位居第一，应该说政府已经意识到体育产业归根结底还是广义的服务业范畴，紧随其后的就是场地设施，而对于“软件”，比如体育中介，关注度不高，这种状况急需改变。

3.4 政策措施（M）

就体育产业政策措施排名来看，分别是政府行政措施、法律法规、财政税收、公共设施保障、体育人才培养。其中政府行政措施为134次，比财政税收整整多出50次。可见，在产业发展中政府有形之手的作用至关重要，尤其对一些新兴产业，它是影响产业发展的主导因素，这一方面是由于我国的体育产业起步晚、实力弱，需要政府的大力扶持，另一方面在某种程度上来看，市场无形之手的作用还未充分发挥，资源配置的作用还未显现，需要提升的空间还很多。

从政策发布力度视角来看，虽然1980—2019年我国体育产业政策年均颁布数为 3.375项，但1980、1986、1989三年为孤立点，1981—1985、1987、1988、1990、2001年为缺失点，2016年发文量最多，为21项，不难发现随着社会经济发展，体育产业的重要性进一步凸显，参与发文的单位和政策数量呈现高增长趋势。

就政策作用力度视角来看，与政策发布数量存在较大偏差，虽然相关体育产业政策年度颁布数量较少，但稳步有所增长，但在政策作用力度上呈现“断档”现象，多个年份出现“0”力度（如图2），一方面这是由于体育产业政策年度颁布较少，另一方面政策直接与体育产业关系并不太紧密，产业政策发展的配套以及相关文件保障还不到位，远远不能跟上产业发展的步伐。事实上，也正是因为早期我国体育产业政策颁布以体育部门为主，涉及相关部门较少，政策流于形式，浮于表面，无法推进，而且是以产业论产业，以理论探讨为主，并未真正从项目投资、产业风险控制、制度规范角度出发进行“多元化”尝试，最为关键的是整个社会的理论与社会氛围铺垫并未形成，体育产业更多的是一种口号，并未把体育作为一项重要的战略资源加以开发利用，出现了体育产业政策发布时断时续、时有时无的现象，也形成了体育产业政策作用力度徘徊不前、影响甚微的状况。2006年始借助北京奥运的春风，我国体育产业政策作用力度呈现加速趋势，与体育产业发展直接相关的很多部门开始敞开大门，开始关注体育，开始正视体育问题，在陆续发布相关政策的同时客观上也营造了一种全民健身、全民兴体的社会氛围，有力推动了体育产业政策作用力度的上升。

4 体育产业政策效果评价

事实上，为有效评价体育产业政策效果，需要从两个方面入手，一是对体育产业政策的ATOMS框架进行量化分析，二是对体育产业政策效果进行量化。当然这里面就会涉及两个问题，一个是如何选择指标进行“效果刻画”，一个是如何选择方法进行“效果分摊”[19]。效果刻画一般可采用新增或者累计体育产业增加值来表示，至于效果分摊目前还未统一认识。考虑到本文的关注点并不是要讨论政策效果的分摊方法，而是关注于政策实施的效果问题，同时鉴于不同分摊法的结果差异，采用数据取对数法予以调控。此外，本文采用对年度新增体育产业增加值平均分摊以避免体育产业政策存续时间对研究的干扰。基于个别年份没有发布体育产业政策的情况，采用前后一年的数据均值处理。

4.1 体育产业政策效果评价

在实证研究中，针对众多解释变量一般优先采用诸如主成分分析法进行降维;然而，本文研究发现，ATOMS模型的5维度内部一致性系数分别为0.332、0.403、0.389、0255、0.430，均無法达到Cronbachs α>0.7的基本要求，且Barlett球形检验不显著，这表明不适合用主成分进行分析。其次，由于本文赋值当中考虑问题的完备性以及不同类型政策对体育产业增加值的贡献，拟对ATOMS模型5个维度分别作回归，同时忽略对常数项的考察。此外，鉴于前文的赋值方法可能会导致数据上的多重共线性问题，本文在回归结果中同时给出了各个变量的VIF值，结果发现该值均小于10，表明潜在的多重共线性问题不大，不会对基本结果产生影响。ATOMS的回归分析模型如表2所示。

可以发现，发布机构（模型一）中有国务院（0.165）和体育总局（0.187）入选;政策类型中（模型二）中通知（0.187）入选;政策关注点（模型三）中体育场馆设施（0.233）、体育健身休闲（0.201）入选;政策措施（模型四）中公共设施保障（0.097）、政府行政措施（0.132）入选;而政策力度（模型五）中体育场馆设施（0.145）、体育健身休闲（0.101）、公共设施保障（0.120）和政府行政措施（0.087）入选。其中各个模型的调整R2和F值均达到合理性要求。基于此入选变量代表的政策均对我国体育产业增加值产生了显著影响

就政策发布机构来看，财政部、发改委这些与体育产业具有很大关联性的部门，是“实力派”机构，但现实恰恰是这些机构还未在体育产业上发挥更大作用。虽然近些年来国家对体育产业有所加强，但体育产业整体规模较小，影响力还较弱，并未引起上述两个机构的足够重视，配套、保障还不充分。国务院虽然并不直接管理体育产业，但其统筹引领作用较为明显。在未来体育产业政策发布中，应进一步发挥国务院的导向作用，把握整体方向，定好格调，分好任务;国家体育总局则需要进一步转换身份，当好“联络官”，与财政部、发改委共搭舞台，共唱产业新歌，真正形成合力。

就政策类型来看，5种政策类型虽然都对体育产业发展起到了积极作用，但在具体效用层面还是存在差异，“通知类”最为有效。最高级别的法律虽然最具权威性，但往往太宏观、太原则，无法实地操作，而且这种类型的政策颁布程序复杂，需要经过广泛的论证，颁布的周期较长，因此无论是从数量上还是作用上很难有较大起色。目前的现状是上位和中位的政策法规体系，脱节现象严重。诸如“通知类”，虽然很有针对性，也有具体措施，但是后续跟进很难，缺乏延续性和权威性。

就政策目标关注点来看，体育健身休闲、体育场馆设施是其中最为关注的两个点，这与当前全民健身本身相符合，也是城市现代化建设中的重要元素。但从体育产业本身角度来看，体育服务、体育中介这些并未发挥积极作用，而这恰恰是西方国家体育产业繁荣发展的关键元素。体育产业能否发展，体育产业成熟与否这些方面都需要进一步完善政策体系。

就政策措施来看，政府行为相对于体育人才培养更有说服力。当前我国体育产业还处于发展期，虽然也需要制度、政策、环境各方面的保障，但更需要的是政府的有效引导，因为政府行为措施更为显著。公共设施保障之所以受到青睐，因为这是政府行为措施的最直接反映。相比于国外成熟做法，财政税收、人才培养、政府购买等还有待加强，目前尚未发挥应有作用，这与体育产业自身需要规范和完善有关。

基于政策力度和政策措施的密切联系，模型四和模型五的回归结果较相似。从政策力度来看，模型五中的公共设施保障优于政府行为措施，这在某种程度说明政策还是非常关注这种实体场馆的兴建。

4.2 体育产业政策组合分析

为有效研究分析政策效果问题，探索政策间的组合至为重要。如表3所示，从部门角度来看，我国体育产业政策的“类型—关注点—措施—力度”传导存在具有明显差异。为进一步加快体育产业的健康有序发展，国家体育总局以“通知”发布较为稳妥，也便于简化操作，加快推进体育场馆等公共设施的兴建，为全民健身、休闲体育发展提供公共基本设施，使群众想活动、能活动;财政部则以“办法”政策为主，明确体育产业的财政税收优惠扶持政策，为体育产业发展提供资金保障;国家发改委利用“通知”也是比较实用便利的手段。虽然国务院在政策类型上并不显著，但政策中对“体育健身休闲”比较关注，鼓励健身休闲产业发展，这既是当前社会发展的潮流和趋势，也是深入推进体育产业大发展、大繁荣的重要基础。

5 研究结论

近年来随着我国体育产业的蓬勃发展，与之而行的体育产业政策陆续出台，许多学者也加入了对体育产业政策的研究，但是就体育产业政策发布的特点、效果以及政策匹配的相关研究却明显滞后。本文通过对我国1980—2019年的135条有关体育产业政策的梳理和量化，从政策发布机构、政策类型、政策关注点、政策措施以及政策力度5个维度构建了我国体育产业政策的ATOMS 分析架构，并借此量化研究了我国体育产业政策的历史演进和现实效果。研究发现：

5.1 就历史演进角度来看，我国体育产业政策发布在2008年北京奥运会后快速增长，尤其是近五年，其政策颁布的数量成倍增长，而且参与政策发布的政府机构数也逐渐增加。从1980年离体育职能较近的文化部、劳动部到2019年与体育并无直接交集的外交部、文物局。政策发布的关注点主要集中在体育场馆设施和体育健身休闲两个方面，赋值较低的通知、办法类是体育产业政策类型中的主体，国家体育总局、国务院、财政部以及发改委（含联合发文）是政策发布的主要集中者，产业政策措施主要集中于政府行政措施和财政税收。

5.2 就政策效果来看，发布机构中国务院和体育总局效果显著，政策类型中通知效果显著，政策关注点中体育场馆设施和体育健身休闲效果显著，政策措施中公共设施保障和政府行政措施效果显著，政策力度中公共设施保障效果最显著。就政策匹配度来看，国务院在政策类型上并不显著，但突出了“政府行政措施”发展体育健身休闲;国家体育总局应以“通知”形式发布“体育场馆设施”相关内容，进一步支持体育设施建设;建议财政部加大力度，以“办法”的形式发布“财政税收政策”，国家发改委则主要以“通知”的形式发布“体育健身休闲”相关内容。

由于我国体育产业发展较晚，加之政策的数量还不充足，一定程度上影响了政策的评价效果，下一步将继续跟进对政策的研究。

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