国家干预弱化，还是调适性转型
——慈善基金会政治关联对财务绩效的影响

张 毅 宋程成 马 冉 孙玉英（..对外经济贸易大学 公共管理学院，北京 0009；.华东师范大学 公共管理学院，上海00；.华北电力大学 人文与社会科学学院，河北 保定 0700）

一、引言

非营利组织的生存、持续发展和壮大需要获取足够的财务资源，[1][2][3][4]因而政治关联带来的财务效应及其影响机制是该领域研究的焦点之一。已有实证研究对政治关联财务效应的研究结果不一，正相关、负相关或无影响的结果同时存在，除了在研究方法、测量方法以及样本等技术或者数据来源层面的不同而导致的结果不同之外，治理背景和治理机制的差异也被看成是一个重要原因。政治关联嵌入国家与社会关系之中，[5]具有高度的情景依赖性。[6]但是迄今为止，较少有研究关注并解释影响非营利组织政治关联的财务效应背后的治理含义，[7][8]即从嵌入国家与社会间关系的行动者间的互动来理解特定研究的结果。除此以外，以往研究收集的样本并非都来自国家与社会关系类型相近的国家。新兴市场国家和民主国家的政社关系存在异质性，即使微观层面上政治关联的财务影响在功能上效果相近，但机制却有所不同（functionally equivalent but different mechanism）。因而，进一步的研究有必要透过政治关联的财务效应，从资源汲取的角度切入国家与社会关系，推进并解释特定财务效应背后的治理机制以及行动主体间的互动，而不是仅仅停留在技术层面持续争论。

本土背景下政治关联的财务效应研究直接代入了新兴市场国家的治理逻辑，越来越多的学者从政治关联入手细分出更多的关联类型，[9]以此发掘新兴市场国家透过政治关联展现出来的治理细节的差异。现有研究展现出两个特点：第一，已有研究对政治关联的财务效应结论不一致。一些研究认为有正向财务效应，因为在新兴市场国家非营利组织面临的外部性制约是长期和外在的，[10]因而政治关联会促进财务绩效。虽然国家社会关系的场域不同，但这与在其他国家得出的结论是一致的。Hillman and Dalziel认为理事会成员所拥有的政治关系，能增强理事会汲取资源的能力，帮助基金会获得资源获取优先权，提升组织的财务绩效。[11]但另一方面，也有研究认为没有影响，甚至可能对非营利组织造成消极影响。颜克高等分析了政治关联对基金会资源获取影响模式的结果表明，两者之间不存在显著影响。[12]Ni Na and Xueyong Zhan[13]对中国慈善基金会的面板数据分析得出的结果也指向了相似的结论，作为嵌入型的政府控制方式之一，人事上的政治关联对慈善基金会的财务收入没有影响。同样，朱旭峰对我国智库的研究也得出结论，智库领导人的从政经历对智库财务收入的影响是负面的。[14]这些研究结论的不一致对理解国家与社会关系提出了挑战，同时支持了竞争性的观点——政治关联对财务绩效的负影响或者无影响，是新兴市场国家干预弱化从而公民社会越来越自由的表现。[15]第二，已有研究使用了国家对非营利组织的直接控制框架来解释财务效应，忽略了这一框架使用的边界是否随着国家社会关系的转型而发生变化。

对政治关联财务效应方向的争论可能有以下几个主要原因：首先，不同结论可能是由政治关联的测量方法不一致导致的，Ni Na and Xueyong Zhan使用了三种方式来测量政治关联，不同的测量方式结果不同。其次，已有研究使用面板数据的时间段不同。[16]政府对社会组织的控制存在周期性的变化，基于30年面板数据分析得出的是平均效应，无法准确估计近10年来由于外生变量（政府控制方式和政策改变）的周期性改变而导致的变化。如果使用相同的测量方式，不同时间段得出的结论不一致可能是由国家对社会干预的调适性变化导致的。最后，国家干预的调适性变化会导致政治关联的作用方式发生变化，但既有研究依然停留在从机械性控制力的角度验证政治关联与财务绩效之间的线性关系，在这种框架下社会组织不被看成是能动的行动者。显然，国家与社会从单一逻辑向互动逻辑的转变释放了社会组织发育的制度空间，从限制走向吸纳、从忽视走向扶持。[17]在这种制度环境下，非营利组织得以生成一定的自主性，成为在治理结构和行为策略等层面拥有多元化选择和一定决策权的行动者。[18][19][20][21]越来越多的研究从非营利组织自身角度出发，研究其内部治理对资源汲取能力的影响并检验出了正向效应。[22]在这种背景之下，国家透过政治关联的治理也需要考虑到社会组织作为能动的行动者在其中发挥的作用和影响，即要把组织层面或者决策层面的特征作为调节变量或者中介变量来加以考虑。

随着社会问题的复杂化，国家对社会的干预逐步从单一控制逻辑转变为合作互动逻辑，[23]那么非营利组织自主性的提升、筹资渠道的多元化，是否进一步弱化了透过政治关联的财务依附关系？抑或在精细化权威的适应性调整[24]和提升其政府治理力[25]的前提下改变了影响方式？在协商权威背景之下政府逐步退出对非营利组织的直接行政控制，转而通过“分类监管、资源引导和行为控制”[26]等方式，利用间接工具来引导非营利组织汲取社会资源。[27]那么现实中，国家干预究竟是弱化了，还是实现了调适性转型，现有的研究尚未有确切的结论。

本文提出，在协商权威背景之下政府逐步退出对非营利组织的全面直接行政控制，转而通过“分类监管、资源引导和行为控制”[28]的方式来影响非营利组织。在此背景下，政治关联对慈善基金会财务绩效依然呈现正向的积极影响，但其实现路径发生了一定的迁移，部分通过优化基金会的内部治理来实现国家治理的宏观目标。

论文的贡献如下：首先，论文反驳并回应了当前对我国慈善基金会政治关联之财务效应的竞争性观点，并通过引入内部治理作为中介变量，检验了国家调适性转型框架下政治关联对非营利组织财务绩效的影响路径。其次，论文以国家透过政治关联发挥作用方式的转变，强调了之前的研究所忽略的治理因素——由于国家与社会关系的异质性导致政治关联的财务影响在功能上效果相近，但机制却有所不同——并提供了一种国家治理机制的解释。最后，论文对协商民主视角下的国家能力建设补充了新的证据，进一步解释了具有竞争力的国家如何通过与社会合作而不是凌驾于社会之上的方式汲取社会资源来服务于治理目标。[29]

二、文献综述

政治关联的概念起源于20世纪70年代，从资源依赖的角度来看，企业为了获得某种利益而主动与政府建立联系，[30][31][32]也同样适用于非营利组织。早期的研究从从政经历和关系网络两方面定义政治关联，[33]以此来检验其对组织财务绩效的影响。在进行因果关系检验的基础上，政治关联如何影响非营利组织财务绩效的因果机制也得到了更充分的阐释。由于非营利组织往往有政府和公众两个不同的财务来源，政治关联对两个不同来源的财务绩效的影响机制有所不同。非营利组织领导人的从政经历和关系网络形成了特殊的渠道从而在获得政府资助、政府购买合同等方面具有优势。[34]政治关联对社会捐赠的影响则是通过信号作用，通常情况下人们将政治关联视为对非营利组织信誉和竞争力的背书。[35]另一种解释则认为，非营利组织通常会承担一些满足特定社会需求的政府项目，比如针对特殊疾病的救助等等，这些需求无法由社会自发地满足而只能由政府负责。潜在的捐赠者认为非营利组织的政治关联代表其承担了这些社会福利职能。[36]

慈善基金会的政治关联是一种普遍现象。政治关联的确带来更多的国家干预，但是也在限制性的政治环境中帮助甚至保护了非营利组织的生存和发展。政府可以对关键决策施加相当大的自由裁量权，例如为非营利组织提供优先获取政府合同、资金、税收减免和法律保护等权利以及相应的信息渠道。[37]同时，由于我国非营利组织的政治关联普遍存在，更多的研究则通过更细致的类型划分来挖掘政治关联的作用机制。Weiting Zheng and Ni Na将中国慈善基金会的政治关联划分为组织政治关联和个人政治关联，通过对2005—2012年2054家中国慈善机构的数据进行分析得出结论，认为与政府正式联系所建立的组织政治关联能够帮助企业捐赠者筹集资金，而通过慈善机构高级领导人的个人政治服务形成的个人政治关联则没有这种影响。[38]NiNa and Xueyong Zhan认为在获得政府补贴方面，具有牢固政治关系的非营利组织具有优势。[39]政府可以对关键决策施加相当大的自由裁量权，例如获取、分配和管理政府控制的资源。因此，与政府关系更密切的非营利组织在寻求政府控制的资源时，通常会与政府建立更多的信息沟通渠道和网络。

H1：慈善基金会的政治关联与其财务绩效具有正相关关系。

政府与慈善组织虽然分别掌握并提供对方生存和发展所需的资源，但处于非对称性共生关系中，[40]慈善基金会对政府财务的依赖深刻影响着非营利组织的治理结构和行为方式。为了能够合理利用政府资助或者提高合同履行的绩效，政府往往在合同招标或者资助项目申请过程中制定一些明确或者不明确的规则来筛选潜在的合作者，如对治理结构的要求或者信誉等级的要求，[41]在履行合同或者使用资助的过程中，政府也会制定新的规则，如绩效评价指标等，来约束非营利组织的行为并逐渐促使其调整治理结构以适应同政府沟通、履行外包合同以及达到绩效要求或者提高绩效。政府资助会倾向于强化理事会成员的特定结构使之有利于与政府建立或保持联系，承接更多的政府项目也会挤出理事会运行的其他职能或者项目。[42]

在非营利组织发展的制度环境和社会环境不够健全以及资源获取渠道相对匮乏的情况下，“各类社会组织需要得到更好的发展，就必须学会如何与政府部门合作、沟通、共处……接受嵌入型监管的方式”。[43]嵌入型监管的方式之一即为制度嵌入，表现为具体项目购买中的各种制度规定和项目要求[44]不断促进了社会组织的规范化、相应的战略和能力以及相匹配的治理结构。[45]同时，非营利组织也会为了获取政府资助、外包合同而主动迎合政府的要求、改善其治理结构，如建立一个有效的董事会来适应其政府取向的筹资模式。[46]

H2：慈善基金会的政治关联与其内部治理具有正相关关系。

非营利组织非常依赖于一个完善的内部治理结构来保证其平稳、健康地运转，尤其是能够保障稳定的筹资能力。理事会作为基金会内部治理的第一主体，在政策制定、战略规划、财务管理以及筹资方面扮演着核心决策者的角色，担负着重大使命，因而内部治理通常是指理事会治理。既有研究对基金会内部治理的研究焦点主要集中在对财务绩效或者以财务绩效为主要指标的组织绩效。当前基金会内部治理相关研究重点关注理事会规模、理事会会议次数、理事会职能设置、理事会分工水平、理事平均年龄、理事性别、理事任期、理事报酬等特征维度。其中应用最为广泛的指标是理事会规模与理事会会议次数。

一般而言，理事会规模越大，越能显著提高基金会绩效，[47]因为理事会的规模较大意味着理事会成员与政府或者商业网络的沟通更多，趋于多元化的可能性更大，筹资渠道和途径更为广阔。另一方面，一定规模的理事会也能保证成员间在经历、知识背景差异的基础上形成信息互补，保障决策的公平性进而提升组织绩效。

理事会的开会次数也被认为代表着更好地履行了监管职责并使其内部治理更有效率。[48]但也有研究认为，我国慈善基金会的理事会成员往往由政府官员、社会和商业精英组成，具有象征性意义，不参与基金会的实际运作。理事会的表决只是举手通过而已，实际决策是由秘书长协调完成。[49]但理事会的开会次数会增进理事之间的沟通，并在一定程度上影响重大事项和战略，进而影响基金会的筹资策略和能力。并且，随着理事会制度的完善，会议次数可以体现理事会的工作效率。理事会的人员构成尤其是女性比例也被视为内部治理特征之一，但女性的谨慎和保守对于内部治理可能起到负面的作用，影响财务绩效。[50]

H3：慈善基金会的内部治理与其财务绩效具有正相关关系。

由于国家的调适性转型释放了非营利组织的制度空间和替代性的资源获取渠道，得以生成一定程度的自主性。那么，非营利组织通过政治关联汲取资源的财务绩效在内部治理上是否表现出差异？

首先，政治关联虽然是一种可以获取政府资助的特殊渠道，但政府资助的申请往往附加了慈善基金会的信誉、财务绩效以及专业水平等条件，[51]这些都是通过内部治理过程的决策程序和管理得以持续改善和提高的，同时也由于基金会内部治理过程的自主选择体现出差异性。同时正如以上提到的，内部治理在战略决策和治理水平上的差异会导致基金会的政治关联在获取社会捐赠时起到不同的信号作用。若慈善基金会的专业能力和信誉都不佳，那么政治关联会导致潜在的捐赠人产生“腐败”的刻板印象从而被看成是负面的信号，不利于基金会获取社会捐赠。

H4a：慈善基金会的内部治理会削弱政治关联对政府资源汲取能力的正向影响；

H4b：慈善基金会的内部治理会强化政治关联对社会资源汲取能力的负向影响。

三、研究设计

（一）样本与数据

本文使用的数据来源于中国基金会研究基础数据库（Research Infrastructure of Chinese Foundations，以下简称RICF）和民政部的中国社会组织网。RICF数据库包含2013—2015年中国绝大多数基金会的年报信息。在此基础上，笔者手工整理了民政部官网公布的2016—2017年的基金会年报数据，对RICF数据库进行了扩充。虽然数据来源不同，但RICF的数据其实也是经由基金会发布的年报整理而来，因此本文具有可信和一致的数据来源。本文在数据的处理过程中对出现以下错误逻辑的部分进行了核查修正与删除：（1）基金会的政府补助为负；（2）基金会的年度捐赠收入为负；（3）基金会的年度总支出为负；（4）基金会负责人中担任过省部级及以上领导职务的人数和负责人中现任国家工作人员的人数之和为负；（5）基金会内部治理的各个变量为负，包括理事会成员数、年度理事会会议次数、理事会专职成员数。通过对缺失值、异常值进行处理，最终共得到4838个样本。

（二）变量

从相关的研究成果来看，当前学术界普遍认可符合以下条件之一的即可将该组织视为存在政治关联：（1）组织负责人或其他重要成员曾经担任政府官员；（2）组织负责人或其他重要成员是现任政府官员；（3）组织负责人或其他重要成员与政党有密切联系。基于此，本文认为慈善基金会的政治关联是指基金会的负责人是现任国家工作人员或者卸任的省部级政府官员，以基金会负责人的从政经历来衡量组织的政治关联。综合当前的实证研究，政治关联具体的衡量指标有多种方法。本文的政治关联将采用虚拟变量法，分别用1和0表示基金会政治关联的存在与否。

对于财务绩效，现有研究呈现以下共同特征:（1）以财务指标衡量组织财务绩效；（2）要求财务指标反映组织性质；（3）强调衡量组织的筹资能力。但一般认为，筹资能力和资金效率对财务绩效的影响最大。[52]综上所述，本文选用以下指标来衡量财务绩效：筹资能力——具体又可分为社会资源汲取能力和政府资源汲取能力。其中，以捐赠收入的自然对数代表社会资源汲取能力，政府补助收入的自然对数代表政府资源汲取能力。

本文选取三个维度作为衡量基金会内部治理的指标，包括基金会规模、理事会会议次数、理事会专业化程度。其中理事会规模以理事会人数衡量，理事会会议次数以基金会年度召开会议次数衡量，专业化程度则以理事会的专职成员数量衡量。

（三）估计方法

本文运用stata15统计软件，采用混合回归模型对面板数据进行实证检验，首先对各个变量进行描述性统计分析，以便更直观地了解各变量的基本统计特征；其次对自变量政治关联与因变量财务绩效进行相关性分析；再次对自变量政治关联与中介变量内部治理、内部治理与因变量财务绩效之间的两两相关性进行分析；最后同时加入自变量与中介变量，分析验证它们与因变量之间的关系，以此明晰基金会内部治理在政治关联与财务绩效之间所发挥的作用。

四、政治关联、内部治理与财务绩效：实证分析

（一）政治关联对财务绩效的总效应及其分解

表1报告了本文主要研究变量的描述性统计，包括样本量、最大值、最小值、均值等。从表中可以看出，有政治关联的基金会数量较少，基金会间政府资源汲取能力的内部差异明显大于社会资源汲取能力，在一定程度上说明政府资源的获得有更多的限制条件。其他变量的内部差异也比较明显，说明不同基金会的发育程度有较大的差别。

本文首先运用混合回归模型分析了政治关联和财务绩效之间的关系。如表2所示，政治关联对基金会的社会资源汲取能力和政府资源汲取能力都有显著的影响。在不加入和加入控制变量时，政治关联对社会资源汲取能力的影响方向发生了变化，间接证明了政治关联对财务绩效的影响是多途径复合型的。

表2 政治关联与财务绩效

将政治关联与基金会内部治理的各个指标进行回归分析，由表3可知，政治关联对理事会规模和理事会专业化水平产生了正向的影响，对理事会会议次数则产生了负向的影响，三者都在0.01的水平上显著。由此可知，当基金会内部治理以理事会规模和理事会专业化水平来衡量时，可以得到政治关联对基金会内部治理产生积极作用的结论，假设2得到验证；当以理事会会议次数来衡量基金会内部治理水平时，可以得到政治关联对内部治理产生负向作用的结论，假设2不成立。

实证结果表明政治关联对于理事会规模具有正向影响。一方面，资源依赖理论认为理事会的规模决策是基于资源环境状况而进行的交易行为，基金会对外部资源的需求程度决定了理事会的规模大小。理事会作为基金会与外部联系的纽带，在组织获取资源的过程中发挥了关键作用，基金会越需要强有力的纽带获取资源，理事会规模就越大。一些基金会为了获得组织发展的资源，会邀请具有政治权力的外部代表加入理事会，这些成员所具有的政治关联是基金会获取外部资源尤其是政府资源的核心因素，因此政治关联较强的基金会，能够满足组织资源需求的能力更强，理事会的规模也趋向于越大。另一方面，通常政府“背书的”基金会吸引资源进入的能力更强，这其中也包括人力资源，除了政府官员，一些有社会名望的人员也会加入基金会，形成集聚效应，理事会规模随之越来越大。

将基金会内部治理的各个指标与基金会财务绩效的各个指标进行回归分析，从表4可见，理事会内部治理对其财务绩效有显著影响。理事会规模的扩大能够同时为基金会增加来自社会的捐赠收入和政府的补助收入，并且提升基金会的公益性水平。一方面，规模较大的基金会，其成员能够代表更多的相关者利益；另一方面，由于更多的理事会人员能够增加基金会获取外部资源的机会，所以理事会的规模越大，基金会获得的捐赠收入越多，财务绩效趋向于越好，这与当前学术界的研究结论基本一致，假设3成立。

理事会会议次数的增加能够提高基金会的社会资源汲取能力，增加其来自社会的捐赠收入，并且提升基金会的公益性水平。一般来说，理事会年度会议召开次数更多的基金会，其理事会成员勤勉程度更高，管理职责履行更充分，治理水平相较于会议召开次数较少的基金会更高，能够更好地完成基金会的公益性使命，公众自然也更愿意将资金捐赠给这部分基金会。而理事会会议次数与政府资源汲取能力的显著相关性，恰恰证明政府并不会以基金会的内部治理水平为依据进行补贴，而更多从基金会所拥有的政治关联强度来考虑。

理事会的专业化水平与社会资源汲取能力、政府资源汲取能力之间存在显著的相关性，表明专业化水平越高，基金会越能获得来自各方面的捐赠收入。无论是社会公众还是政府，都倾向于捐款给专业化的、可信度高的基金会。基金会拥有越多的专职人员，代表其专业化科学体系越标准，能够保证基金会的可持续发展，从而增强基金会的综合竞争力。

表3 政治关联与内部治理

表4 内部治理与财务绩效

（二）内部治理的部分中介作用

政治关联还可以通过基金会的内部治理水平间接影响其财务绩效。因此，需要运用回归模型进一步分析内部治理在基金会政治关联与财务绩效间的中介作用。由表5可知，同时加入政治关联变量和内部治理变量时，政治关联对财务绩效的影响发生了一定的变化。在加入内部治理变量后，政治关联的影响依然显著，但对社会资源汲取能力的影响为负。同时，在加入内部治理变量时，政治关联对政府资源汲取能力的正向影响有所降低，这一变化在控制理事会规模时最为明显。

由以上分析可知，基金会政治关联对财务绩效的影响总体显著，同时，基金会政治关联对其内部治理、基金会内部治理对其财务绩效都有着显著的影响。在将政治关联和内部治理同时加入模型当中时，政治关联的影响依然显著，但影响程度改变——对社会资源汲取能力影响更加负面（-0.0284至-0.394），对政府资源汲取能力的影响削弱（0.363至0.254）。因此，可以证明内部治理确实在政治关联与财务绩效之间发挥了部分中介作用，且这种作用主要是通过影响理事会规模得以实现的，假设4可以成立。

表5 内部治理的中介作用

（二）国家干预弱化，还是调适性转型

要回应国家干预弱化的观点，首先需要区分研究中受到政治关联影响的财务绩效是哪种来源，来自政府还是社会。康晓光等学者提出的分类控制框架是基于政府的直接控制模式，透过政治关联对政府资助的正相关关系反映出来。因而，基于非营利组织获取政府资源的角度，从以上的检验结果来看，透过政治关联的国家干预并没有弱化。

但随着社会治理的复杂化，政府不断改善筹资制度，形成了替代政府资源的社会捐赠。一般而言，社会捐赠对政府资助有挤出效应，政治关联对社会捐赠的影响是负面的，或者是无影响，都表明国家透过政治关联的直接干预在社会资源汲取领域发生了变化。通常，无影响和负面影响有两种可能性，得出国家干预弱化的结论，或者是存在中介变量/调节变量的可能。从治理层面上说，中介变量/调节变量意味着政治关联对慈善基金会的影响不再通过直接控制的方式起作用，而是通过调适性地在国家干预与基金会的社会汲取能力之间保持平衡。

从表3的数据对比来看，政治关联与社会资源汲取能力之间原本为负相关关系，而理事会规模、专业化水平这两个内部治理的变量加入后，负相关关系转为正相关。因此，可以认为内部治理水平的提高会增强政治关联对基金会社会捐赠收入积极影响，即基金会的内部治理在政治关联与财务绩效之间起着正向中介作用。基金会内部治理水平的提高，将改善官办基金会社会公信力低下的问题，由此提升基金会的筹资能力。政治关联与财务绩效之间的相关性会因为组织内部治理水平的不同而发生变化，慈善基金会着力提升组织内部治理水平，再通过已有的政治关联汲取资源，可以进一步转化为组织财务绩效。

总体而言，国家干预的调适性转型不仅体现在政府的精细化操作，反映在政治关联对政府资助或者社会资源汲取的不同影响，也体现在国家干预与慈善基金会的自主性和资源汲取能力之间维持的平衡，反映在内部治理的中介作用和影响机制上。

五、结论

非营利组织的政治关联作为政府管理社会组织的方式通常被视为考察国家与社会关系的切入点。[53]本文通过实证结果发现，我国慈善基金会的政治关联与财务绩效之间的关联性会因为组织内部治理水平的不同而发生变化，基金会内部治理在政治关联与财务绩效之间起到了部分中介作用。基金会所拥有的政治关联在给基金会带来资源的同时，还会进一步推动基金会内部治理水平的提升，进而改善基金会的财务绩效。内部治理的中介效应展示了国家与社会关系调适性转变后政治关联作用方式的改变。这一发现也否认了国家干预弱化的观点。

本文的研究结论强调了国家调适性转型的间接治理，与“分类控制”“嵌入型监管模式”等解释框架是契合的。“分类控制理论是解释中国政社关系的重要范式，为理解地方政府发展社会组织的行为逻辑提供了理论框架，但地方政府分类控制策略的具体运用及变化仍有待进一步探索。”[54]本文拓展和补充了国家如何“在社会管理领域进行重点识别和区分能力”[55]的基础上对治理领域进行分类、因应调整嵌入型监管的程度和使用有效的治理工具。[56]

本文选用中国慈善基金会的财务数据，也是从资源汲取的角度来透视国家干预如何调整性地适应治理需求的变化，通过在制度性嵌入与基金会治理能力之间保持平衡的间接治理来实现有效汲取和分配财务资源，以实现国家主导的社会治理目标。[57]目前我国慈善基金会仍以资源汲取和集聚为主要使命，区别于其他以公共服务供给为使命的非营利组织。因而本文的结论适用于以慈善基金会为行为主体进行资源汲取活动展现出的国家与社会关系及相应的分类控制和间接治理逻辑，[58]这一边界是本文研究结论所适用的领域。