回顾2008年国际粮食危机研判当前供求形势

3月24日午夜起，全球大米第一出口大国印度①为防止新冠肺炎疫情传播，造成大米出口贸易暂停；25日，第三大米出口国越南②宣布暂停大米出口，引发全球恐慌。虽然后来印度政府免除了所有与贸易、农业和食品有关活动的封锁措施，越南大米出口禁令也已经解除，但人们对于粮食危机的担忧并没有消失。紧随其后，据美国农业部驻各国专员报告及媒体公开报道，截至4月21日，越南、罗马尼亚、俄罗斯、乌克兰、哈萨克斯坦、萨尔瓦多、卡塔尔、摩洛哥、埃塞俄比亚、阿根廷、柬埔寨、塞尔维亚、泰国、伊拉克、埃及、厄瓜多尔、阿拉伯联合酋长国、吉尔吉斯斯坦和欧亚经济委员会共19个国家和地区的政府纷纷出台政策对粮食进出口予以干预，释放出愈来愈强烈的“危机来临”信号。

我国以高达95%的谷物自给率和米面可以满足一年以上消费需求的库存量，以及遍布大中城市和价格易波动地区的成品粮供应体系，在应对新冠肺炎疫情中发挥了积极作用。但是有研究者认为，如果疫情得不到有效控制，出现全球粮食危机的风险是大概率事件，而全球粮食危机对我国的粮食安全会产生传导性影响。本文通过回顾2008年国际粮食供求关系格局、国际粮价变化及各国政策演变，总结其经验教训，并以此为基础，分析当前国际粮食形势、新冠肺炎疫情走势与粮食价格走势的关系，提出有利于应对疫情发展和经济下行背景的粮食安全政策建议。

2008年国际粮价变化回顾及分析

2007年初，国际谷物出口价格大幅上涨，加之同期石油价格和运费也大幅提高，使得世界各国基本食品价格急剧上涨。为控制谷物价格上涨对国内粮食消费的影响，谷物进口国以及出口国的政府均采取了一系列政策措施。但在2008年，粮食危机依然席卷全球。

1.2008年国际粮价变化过程

回顾2008年国际粮食危机可以发现，危机内在演进逻辑是国际粮食供求关系导致粮食价格波动，引发粮食进出口政策出台，并进一步助推国际粮食价格波动。但引起人们注意的往往首先是各国粮食进出口政策发生的变化。

（1）各国进出口政策演变。2007年9月6日，国际市场大米价格看好，但是越南却以保障国内供求平衡和粮食安全为由暂停了大米出口。10月9日，印度以保证国内市场供应为由禁止出口非巴斯马蒂米③，25日禁令取消，但将最低出口价格定为425美元/吨（高于泰国100%B级大米93美元），后又将价格提高至500美元/吨。出口大国相继封关，客观上对其他出口国起到了示范作用。2008年1－4月，埃及、柬埔寨、巴基斯坦、印度尼西亚和缅甸等国先后实施出口限制。与出口国相反的是，大米进口国采用招标进口。2007年12月至2008年4月，当时的全球第一大米进口国菲律宾④四次招标进口大米，1月招标价格比12月提高70美元/吨。3月招标价格达716美元/吨（同期泰国碎米价格为522美元/吨），4月招标价格冲高至1000美元。大米出口限制连锁影响到小麦、玉米出口国的政策变化：2007年11月，俄罗斯开始征收小麦出口税；2008年3月11日阿根廷提高大豆出口税率；2008年4月15日，哈萨克斯坦宣布禁止小麦出口……据英国《经济学人》杂志的统计，超过40个国家和地区采取了贸易干预政策。

（2）国际粮价持续上涨。联合国粮农组织数据显示，作为全球大米价格“风向标”的泰国100%B级大米在2008年5月上涨至963美元/吨，比2007年同期（325美元/吨）提高196.31%。2008年国际粮食危机期间，美国硬冬红麦2号的海湾FOB（离岸价）在当年3月达到482美元/吨，同比上涨130.62%，比2006年3月的179美元/吨上涨169.27%。美国2号黄玉米2008年6月价格281美元/吨为最高价格，比2007年6月165美元/吨上涨70.3%，比2006年6月109美元/吨上涨157.8%。阿根廷玉米2008年5月价格258美元/吨，比2007年5月147美元/吨上涨75.51%，比2006年5月112美元/吨上涨130.36%。从价格上涨轨迹看，小麦、玉米和大米分别自2007年6月、2007年8月、2007年10月进入各自的上涨轨道。分析发现，美国硬冬红麦2号除了在2007年11月环比下降5.68%之外，连续上涨了九个月，其中五个月涨幅超过10%，2007年9月涨幅高达23.47%；美国2号黄玉米同样上涨了九个月，涨幅最高的月份为2008年1月，达15.73%；泰国100%B级大米连续上涨八个月，其中有四个月超过10%涨幅，2008年2月、3月均超过20%，4月高达50.44%。

（3）全球粮食年度供求格局变化。从年度供求关系看，当时的全球第二、第三大出口国澳大利亚、加拿大（美国排名第一）因旱灾导致产量下降是导致小麦涨价的主因。联合国粮农组织数据显示，2007年澳大利亚小麦产量为1310万吨，比2005年的2540万吨减少了1230万吨。2007年加拿大小麦产量为2010万吨，比2006年减少520万吨。国内产量减少影响到了小麦出口。2007/08年，澳大利亚小麦出口量减少了600万吨，降幅达44.44%，加拿大小麦出口量减少550万吨，降幅达26.83%。

生物燃料扩张是玉米涨价的主要原因。《2009年全球可再生能源现状报告》显示，2008年全球玉米乙醇产量为670亿公升，增长34%。其中美国产量占50.75%。据美国农业部数据，2007/08年度美国用于乙醇生产的玉米达37亿蒲式耳⑤，同比增加12.5亿蒲式耳。另据联合国粮农组织数据显示，2007/08年度，美国玉米国内利用量（2.668亿吨）比上一年度增加3610万吨。同期全球玉米年度供求差额仅为440万吨。

相比之下，大米供求关系比较宽松。2006－2008年全球大米连续三年产大于需，产量依次为4.287亿吨、4.352亿吨和4.453亿吨，利用量依次为4.259亿吨、4.267亿吨和4.371亿吨。全球大米产量2007年增产650万吨，远高于国内利用量的增长量（80万吨），2008年增产量（1010万吨），虽然低于国内利用量增长量（1040万吨）30万吨，但仅有30万吨的差距。

2.分析与总结

（1）国际粮价飙升的基本面分析。从2008年小麦、玉米的供需与价格变化的拟合关系⑥来看，年度供求关系仍是影响价格的基本因素。据联合国粮农组织2008年6月估计，2007年谷物产量为21.119亿吨，2007/08年度谷物利用量为21.272亿吨，供小于求1530万吨。2007年小麦产量为6.051亿吨；2007/08年度小麦利用量为6.181亿吨，供小于求1300万吨；2007年玉米产量7.778亿吨，2007/08年度玉米利用量为7.734亿吨，供大于求440万吨。虽然2006/07年度全球小麦库存消费比（25.64%）高于17%-18%的安全警戒线，但澳大利亚、加拿大的小麦和阿根廷的玉米歉收导致全球谷类供应能力急剧减弱。

（2）政策的理性选择与连锁性恐慌。与小麦、玉米因年度供求关系紧张不同，2006/07年度全球大米库存消费比为25.08%，比17%的安全警戒线高出8个百分点。印度、巴基斯坦、泰国、美国和越南五大大米出口国期末库存量与消耗总量比，由上一年度的15.8%提升为16.6%。在这样一个较为安全的状态下发生价格飙升，与各国进出口政策变化不无关系。联合国粮农组织数据显示，2007年越南大米产量为2390万吨，2007/08年度国内利用量为1960万吨，供大于求430万吨，库存消费比高达23.86%。印度情况与越南相仿。2007年大米产量9570万吨，2007/08年度国内利用量8680万吨，供大于求890万吨，尽管14.91%的库存消费比低于17%，但1150万吨的库存仍然具有“压舱石”的作用。作为当时全球最大的大米进口国，菲律宾2007年的大米产量达1090万吨，2007/08年度的国内利用量为1240万吨。供求差额-150万吨。2007/08年度的库存消费比（16.94%）虽然略低于17%，但是民间库存十分充裕。在忽视民间库存的前提下，菲律宾高价招标进口大米的做法，助长了市场投机和价格上涨，在两天之内价格翻了一番。可以说，主要出口国和主要进口国的“理性选择”⑦是价格上涨的导火索。

（3）粮食危机预警指标不足。联合国粮农组织使用库存消费比、主要谷物出口国供应量和市场需求量之比、主要出口国每一种谷物的期末库存量与其总消耗量之比、谷物产量变化率、低收入缺粮国谷物产量变化率、不包括中国和印度的其它低收入缺粮国总产量变化率、谷物价格指数七个指标对世界谷物形势进行监测，但是，从2008年的现实情况来看，七个指标仍嫌不足。一是供求关系是影响价格的基本要素，但是对于“怎样的供求比率是安全的”目前没有明确的监测指标。二是主要出口国和主要进口国使用同样的库存消费比指标是否科学？主要出口国可以通过限制出口使之维持在17%-18%的安全状态，但是对于主要进口国来说，该比例是否过低？三是缺乏主要进口国监测指标。虽然在七大指标中包括低收入缺粮国谷物产量变化率、不包括中国和印度的其它低收入缺粮国总产量变化率，但是低收入缺粮国与主要进口国并不完全相同，由于“低收入”的限制，一些主要的进口国（如巴西、日本等小麦进口国，埃及、墨西哥、南非等玉米进口国，菲律宾、尼日利亚、印度尼西亚等大米进口国）没有列入其中。

当前国际粮食形势分析

从总的供求关系来看，2019/20年度的国际粮食形势与2007/08年度相似，相关国家的贸易政策反应与2008年雷同。但粮价走势明显有别于2008年，2020年新冠肺炎疫情与2008年金融危机对粮食影响的方式也有所不同。

1.当前国际粮食形势与2008年的异同

联合国粮农组织数据显示，2018/19年度全球谷物形势与2007/08年度相似，均为供小于求格局，2018/19年度供求失衡更为明显。2018/19年度的供求差额（-3150万吨）是2007/08年度（-1530万吨）的两倍以上。2008/09年度的供求差额已经转为正值（1590万吨），而2019/20年度仍为负值（-520万吨）。小麦、玉米的情形与谷物类似。

2007/08年度全球小麦供求差额为-1300万吨，2008/09年度为2320万吨；2018/19年度为-1610万吨，2019/20年度为550万吨。2007/08年度全球玉米供求差额为440万吨，2008/09年度为-1340万吨；2018/19年度为-2350万吨，2019/20年度为-1890万吨。比2008年供求形势恶化的是大米，2018/19年度全球大米供求差额为740万吨，低于2007/08年的850万吨，201920年度为-250万吨，比2008/09年度低1070万吨。与2008年不同的还有价格。从价格折线图可以看出，大米从2019年12月份开始急速攀升，直至2020年3月未见停止迹象。但是小麦、玉米不仅没有明显的上涨，反而有下降的趋势。联合国粮农组织今年4月2日发布报告称，今年3月，粮农组织谷物价格指数较2月下降1.9%，接近2019年3月的水平。小麦和玉米价格下降主要原因为受2019冠状病毒病（COVID-19）大流行的影响，需求出现收缩。

2.新冠肺炎疫情走势与粮食安全的关系

2008年粮食安全主要受到经济增长放缓的影响，粮食的工业需求减少，劳动力数量减少。联合国粮农组织预测，今年4-5月，全球食品供应链受疫情影响，劳动力行动受限，可能会从生产端阻碍农民从事农业生产和食品加工商的加工，在需求端影响新鲜农产品的需求。世界卫生组织数据显示，截至5月20日，全球累计确诊病例4789205例，确认死亡318789人，疫情蔓延国家或地区216个。联合国粮农组织认为，2019冠状病毒病例在需要外部粮食援助的44个国家中扩散，或者在有1.13亿人口严重粮食不安全的53个国家中扩散，后果将十分严峻。

3.国际粮价走势判断

从主要出口国已处于临界状态的情形来看，一旦疫情恶化，类似的“菲律宾高价购粮事件”重演将是大概率事件。2019/20年度，全球小麦供大于求550万吨，属于“紧平衡”状态。玉米供求差额-1890万吨，已进入“失衡”状态。欧盟官网显示，今年1月小麦和玉米的出口值分别增长73%和43%。但是据澳大利亚外交与贸易部数据，今年2月小麦出口值环比下降33.24%。加拿大农业暨农业食品部预测，2019/20年度小麦出口量同比下降5.3%，玉米下降38.16%。美国农业部今年4月将小麦出口量调低了1500万蒲式耳。在24个小麦主要进口国中，2019/20年度处于不安全状态⑧的为巴西和埃及，进入紧急状态⑨的为菲律宾、伊朗、伊拉克、印度尼西亚和尼日利亚。除巴西、印度尼西亚之外，其余国家的国内利用量同比均有所上涨。

大米的情况也不乐观。越南综合统计局数据显示，今年3月大米估计出口48万吨，同比下降30%。印度工商业部数据显示，今年3月，大米出口下降28.28%。泰国商务部数据显示，今年1-2月份，大米出口金额同比下降35%。2019/20年度大米主要进口国进入紧急状态的有墨西哥、日本、菲律宾、印度尼西亚、马来西亚和埃及。

对策与建议

1.增加缺粮国粮食产量是危机治理之本

实践证明，拥有了宽松的供求关系，未必远离粮食危机，但是供求关系失衡，粮食危机发生的可能性必然增大。因此，全球粮食增产仍是保障粮食安全的根本。粮食援助是一种短期见效的、维持供求平衡的工具，长期来看，这种形式仍然存在不足。帮助和加大全球51个低收入缺粮国家和地区的粮食生产投资是危机治理的重中之重。

■三月韶光 王建/摄

在联合国粮农组织2018年列出的51个低收入缺粮国名单中，大洋洲1个，美洲2个，亚洲11个，非洲37个。亚洲的11个缺粮国中，除朝鲜外，均属于“一带一路”沿线国家和地区，是我国农业“走出去”的战略重点地区。非洲是全球重点的缺粮地区，但提升空间巨大。联合国粮农组织数据显示，37个非洲低收入缺粮国玉米平均亩产量110.07公斤，大米平均亩产量144.11公斤，小麦平均亩产量156.21公斤。分别低于全球平均亩产量284.84公斤、167.82公斤和72.15公斤。而我国的平均亩产量又比全球平均水平分别高出12.04公斤、156.60公斤和132.73公斤。2015年，习近平主席在中非合作论坛约翰内斯堡峰会上提出，未来三年同非方重点实施“十大合作计划”⑩，其中“中非农业现代化合作计划”受到非洲各国欢迎。

2.建立完善的粮食危机预警指标

针对联合国粮农组织七大监测指标，本文建议研究增加相关指标，以完善粮食安全预警体系：一是增设低收入缺粮国库存消费比指标。主要进口国对库存的依赖程度远远高于主要出口国，建议在主要进口国的库存消费比指标的增设上，充分考虑某些进口国自身生产能力较低或为零的现实情况，科学设定安全的库存消费比。二是增设低收入缺粮国的粮食安全供求比例指标。即使在低收入缺粮国，供求关系也是影响价格走向最敏感的因素。目前联合国粮农组织仅有主要出口国的供应量/市场需求量，缺乏低收入缺粮国的供给量/市场需求量指标。增设低收入缺粮国供给量与消费量之比指标，也可以帮助主要出口国全面掌握全球粮食形势。三是增设主要进口国监测指标。一方面扩大低收入缺粮国范围，在低收入缺粮国的基础上增加高于“低收入”的粮食进口国，以便全面监测全球粮食进口动态。另一方面，选取五个以上主要进口国，监测其供应量和市场需求量之比和主要进口国每一种谷物的期末库存量与其总消耗量之比，对应于主要出口国相关指标。

3.各国粮食供需情况需公开透明

出口限制政策出发点是平衡国内供求关系，保障其粮食安全。这种“理性选择”不仅符合本国人民的利益，而且也是联合国粮农组织寄望各国政府的举措。但是多数国家在公布政策时信息简单、稀少，不利于公众全面了解情况，从民众参与价格追涨的情形来看，客观上会引发“理性恐慌”。因此，建立有效的危机应对机制十分必要。在自媒体时代，人人皆可发布信息，一些非专业人士的理解和解读不仅不能引导公众对政策进行正确的了解，还可能助推恐慌情绪。因此，提出三点建议：一是利用政府体系的网络优势和人才优势，及时收集整理正确的信息。二是聘请专业人士以普通民众的视角详解政策内涵。三是借助权威媒体对公众进行粮食安全知识的传播。

注释：

①联合国粮农组织数据显示，2018/19年度印度大米出口量1120万吨，占世界出口总量的24.24%。

②2018/19年度越南出口大米700万吨，占世界总量的15.15%，居世界第三位。第二位为泰国，出口量880万吨，占19.05%。

③巴斯马蒂大米在印度和巴基斯坦等地生长，它是一种带有丰富香料味的长粒大米，是比泰国香米更昂贵的著名香稻品种。

④联合国粮农组织数据显示，2007/08年度菲律宾进口大米180万吨，占世界进口总量的5.81%，居全球第一。

⑤蒲式耳是一个计量单位，在英国，1蒲式耳等于8加仑，等于4配克，等于2坎宁（英国容积计量单位），相当于36.3688升。在美国，1蒲式耳相当于35.238升。

⑥一种数据处理方式，为了得到最能表示一组数据特征的函数，可以通过拟合方式求得参数。

⑦理性选择理论的基本假设是个人是自身最大利益的追求者，理性选择可简单概括为以最小代价取得最大收益。

⑧17%＞库存消费比＞14%。

⑨库存消费比＜14%。

⑩中非工业化合作计划、中非农业现代化合作计划、中非基础设施合作计划、中非金融合作计划、中非绿色发展合作计划、中非贸易和投资便利化合作计划、中非减贫惠民合作计划、中非公共卫生合作计划、中非人文合作计划、中非和平与安全合作计划。