行政事业单位内控制度存在的问题及对策分析

曹艳

摘 要 2012年财政部颁发了《行政事业单位内部控制规范（试行）》，并于2014年1月1日起在全国正式施行。此举措顺应时代发展，开启了我国行政事业单位内部控制的全新时代，并将行之有效地解决长期以来行政事业单位存在的内部管理混乱、铺张浪费、贪污腐败等层出不穷的问题。从而适应社会经济发展大形势，有效提高行政事业单位内部管理水平，提升其公共服务能力。但自规范颁布以来，由于单位内部对内控制度的重要意义及其重要作用认识不够，导致内部控制制度一直流于形式，并未真正发挥其实际作用。本文结合行政事业单位的实际现状，对行政事业单位内部控制的重要性及当前行政事业单位内控实施存在的问题进行分析，并提出几点改进建议。

关键词 行政事业单位 财务内部控制 存在问题 对策

一、行政事业单位实行内部控制制度的重要意义

行政事业单位内部控制制度是指行政事业单位为实现控制目标，通过制定制度、实施一系列措施、执行程序，对经济活动的风险进行防范和管控。2014年正式实施的《行政事业单位内部控制规范》正是针对目前行政事业单位存在的一系列问题出现的，它将有效地完善行政事业单位内部管理机制，提升其管理水平，提升其公共服务水平，并有效地将贪污腐败消灭于萌芽状态。其重要作用主要体现在以下几方面：

（一）内部控制制度是行政事业单位经济活动合法合规的重要保障

内控制度要求实行不相容岗位相互分离制约，严格实行内部授权审批制度。单位内部要设置内部控制重要岗位，并明确划分职责权限，有效形成相互制约、相互监督的工作机制。严格规范权责范围、审批流程，明确各自的职责。这些严谨的规章制度贯穿于单位每一项经济活动的决策、执行、监督全过程。当每项经济业务活动发生时，各个相关部门要对该项业务各负其责，互相沟通，对业务流程进行认真梳理，并明确各个业务环节的重点，对该项活动的风险进行合理评估，作出相应的应对策略，从而有效地避免因重大决策错误而导致的重大损失。

（二）保证预算编制真实、完整、合理、科学，杜绝不合理支出，加强单位廉政风险防控机制建设

预算控制是行政事业单位最重要的内部控制方式之一。资金是单位正常运作的核心内容，把控好资金的使用就相当于守住了内部控制风险最重要的环节。内控制度通过各部门的相互监督、共同参与，编制出合理、准确、科学、严谨的预算，并严格管控各项开支的合理支出，这将大大提高整个单位的内控管理水平，将一些违法乱纪的不法行为堵在制度的大门之外，有效预防近几年频发的贪污腐败问题。

二、行政事业单位内控制度实施以来存在的一些问题

由于行政事业单位是我国计划经济管理体制下产生的以公益性、服务性为目的的非营利性社会组织。与企业不同的是，其运营经费由财政提供而不是靠获取利润。这一特殊性质导致很多行政事业单位对单位内部管理出现管理工作重视不够、会计管理方面法律意识淡薄、岗位设置不尽合理、资产管理混乱以及私设“小金库”、开具虚假发票、支出不规范、三公经费逐年不减反增等问题。这些都是行政事业单位出现铺张浪费、贪污腐败的主要根由。其主要存在的问题有如下几点：

（一）内控意识不强

由于我国行政事业单位内控制度实行时间不长，虽然也有过行政事业单位内部控制相关知识的培训活动，但都流于形式，多数行政事业单位负责人、干部职工甚至不知道内部控制究竟是做什么、有什么作用。没有认识到内部控制制度是有效提高行政事业单位内部管理水平、加强行政事业单位廉政防控机制建设的必要手段。很多行政事业单位的经济活动遵循的依然是以前的一些财经制度行政法规。这导致内控制度形同虚设。

（二）内控制度不完善、内控机制不健全，审计监督不到位

当前，大多数行政事业单位还没有成立单独的内部控制职能部门，行政事业单位内部控制制度的牵头部门大部分是财务部门，一些管理者甚至将内部控制看作是财务部门的一个预算控制环节，缺乏其他诸如内部监督部门、办公采购部门、资产管理部门等的共同参与。内部控制制度所要求的三权分离也没有落實到位，职责分工和制衡机制不健全，决策权、执行权、监督权不能有效发挥互相制约、互相监督作用。单位的审计监督基本依赖于财政部门和审计部门，事后监督多，内部监督少。这些都导致内控制度不能很好地发挥其应有的制约协调机制，行政事业单位的管理水平难以有大的提高，当然也不能有效地防控廉政风险，并给一些违法乱纪行为创造了可乘之机。

（三）单位各部门之间信息资源不共享，工作透明度不高

目前，大多数行政事业单位内部各部门存在各自为政，信息仅限于本部门内部的问题。这导致内部控制无法有效实施。信息的闭塞导致互相之间不了解、出现问题不能及时有效沟通，也无法形成相互监督机制。

（四）预算控制执行力度不强，经费开支管理不严谨

作为内控制度的重要环节，预算编报和执行作用显而易见。长期以来，行政事业单位对预算的编制偏于粗线条、不够细化，与资产配置相结合少，与各业务部门是否相适应考虑少，预算编制缺乏预见性，一般都是参照上年度的预算来进行编报，导致预算编制漏洞多，不够准确合理。出现实际支出与预算指标不匹配，三公经费、差旅费逐年上涨，年底突击花钱等问题。

（五）财务人员业务素质有待进一步提高

财务部门对每个单位来说都具有非常重要的作用，因此财务人员的思想素质与业务能力也显得尤为重要。但实际上很多事业单位在选拔财务人员的时候，并不像企业那样设定一定的标准和条件。这导致行政事业单位的财务人员基础业务知识不扎实、专业素养和业务技能也不高，对相关的财经法规和会计制度意识淡薄，起不到财务人员必须具备的监督作用。这些都是事业单位内控制度不能有效执行的主要因素。

三、改进目前行政事业单位内部控制体系的对策

（一）尽快完善并细化行政事业单位内部控制的法律法规，增强内控意识

针对目前行政事业单位内部控制意识不强、内部控制制度不健全、制度的适应性和可操作性不强、行政事业单位负责人和相关人员对内控制度认识不到位、重业务輕管理等问题，财政部应尽快出台一些详尽的、操作性强的指导意见。督促和引起行政事业单位对内控制度的足够重视，加大单位负责人及相关领导在内部控制方面的培训力度，使其充分认识到内部控制制度的重要性和必要性，从而主动规范和健全单位内部控制制度和内部控制机制。实现内部控制机构独立，明确内部控制责任人，明确内部控制职能部门和其他相关部门的内控职责。深刻剖析本单位内控制度建设和内部控制机制运行存在的问题。切实开展内部控制工作，规范单位经济行为，提升单位工作效率，有效防控廉政风险，从而使行政事业单位内部控制活动得到有效开展。

（二）加大宣传培训力度，提高行政事业单位内部控制人员的素质

定期进行内控的宣传培训学习，结合实际深入讲解内控的真正含义、目的及其重要作用和深远的意义。了解最新的政策法规和管理办法，从而提高行政事业单位人员对内控制度的认识和重视。尤其是单位的管理层更应引起高度重视，做好学习宣传带头作用。把内控制度学习建设工作纳入单位的重要工作范畴，各部门相关人员要明确职责，按规定、按要求认真严格学习并开展内控工作。形成奖罚机制，充分调动每个人的积极性。形成全员参与的良好的学习氛围，使行政事业单位的内控工作真正落实到位，提升行政事业单位的管理水平。

（三）设置专门的监管部门，加大监管力度

行政事业单位内部要设置相对独立的监督机构，这里一定要强调其独立性。监督部门的工作人员要严格挑选，素质过硬。熟习掌握内部控制制度法规及财经法规。确保监督机构能充分发挥其监督作用。监督部门要对单位内部的每次经济活动进行监督管理，对经济活动的合法性、规范性进行审查，确定其风险点，作出风险应对策略，从而杜绝行政事业单位不正确的经济活动给国家造成重大经济损失。同时，将行政事业单位廉政风险点降至最低，让违法乱纪行为无处可逃。

（四）完善信息化系统，实现信息共享

财政部门应牵头建立和完善资源信息共享系统，使单位内部每个经济活动环节和审批流程，包括财务预算编制、执行一些会议精神、规章制度等都进入信息化系统，从而让每个相关部门都能相互了解、互相监督，出现问题及时沟通解决。

（五）建立经济活动风险定期评估机制

其实行政事业单位内部控制过程也就是风险认识、风险评估、风险应对的过程。我国行政事业单位的特殊性导致其风险评估比企业更重要。因此单位内部要增强风险防范意识，对财务、道德尤其是每项经济活动存在的风险进行严格监管。单位应成立风险评估工作组，建立风险预警机制，单位领导牵头，合理分析经济大环境的变化。国家政策的实施方向对本单位的经济活动进行合理评估，必要时聘请外面的专家给予专业指导。

（六）定期组织培训和考核财务人员，提高其业务水平

财务人员的道德水平和专业知识水平直接影响单位内部的管理水平。一个合格的负责任的财务人员对单位资金的预算支出及项目是否合规会起到有效的监督指导作用，因此在选拔财务人员时要严格并设立一定的条件，首先要业务知识扎实，其次要道德高尚、坚持原则。要定期学习财经制度和会计制度，并请专业老师进行业务技能培训，提高财务人员的专业水平。

（作者单位为山西省晋中市不动产登记中心）

参考文献

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[3] 卿文洁.完善行政事业单位内部控制体系的思考[J].湖南财政经济学院学报，2014（6）：58-67.