中国农村金融改革的历史方位与现实选择

摘要：作为农村经济改革的重要组成部分，中国农村金融改革伴随着新中国的成立一直在不断向前推进，表现出与宏观经济政策变迁相同的历史方位和发展脉络，为“三农”发展和经济社会转型提供了有力支撑。然而，对标全面建成小康社会“三农”工作必须完成的硬任务和适应国内外复杂形势变化对农业农村改革发展提出的新要求，农村金融在顶层设计、调控对象把握、可持续发展能力、市场结构、竞争机制和创新机制等方面依然存在尚未解决的症结，全面推进乡村振兴战略这一系统性工程的金融需求与现行的农村金融供给并未得到有效契合，“三农”发展依然受到明顯的金融约束。因此，为强化乡村振兴战略的资金保障，必须坚持以农村金融市场论和局部知识论作为理论指导，坚持市场化改革导向与政府有效作为相结合，深化农村金融改革创新，加强顶层设计与配套制度的有效供给，加快乡村金融基础设施建设，厘清各类金融机构的功能和业务范围，营造良好的金融市场环境，提供适应乡土社会的现代金融服务。

关键词：农村金融;乡村振兴;历史方位;现实选择

中图分类号：F8306文献标识码：A文章编号：1000176X（2020）05000310

一、问题的提出

中华人民共和国成立以来，农村金融改革与创新始终坚持以人民为中心，服务农村经济建设和农业发展大局。尤其是改革开放以来，随着农村金融改革与创新的不断深入，农村金融的活力和潜力得到进一步释放，农村金融和农村经济发展取得了长足进步，农村金融服务体系建设取得突破性进展，涉农信贷投入和农户融资覆盖面稳步提升，适宜农村经济和农业生产需求的金融组织创新不断涌现，农村金融的产品开发和服务创新成效显著，为“三农”发展提供了强有力的支持。特别是党的十八大以来，农村金融服务体系积极适应中国经济高质量发展的内在要求，农村金融供给侧结构性改革进一步深化，农村金融业的综合实力不断提高的同时与农村经济发展的协调性进一步增强[1]。而且，回顾过去的七十多年，大致可以将我国农村金融改革分为初建与发展、探索、重新确立、改革转型、现代制度构建和改革创新深化以助力脱贫攻坚6个阶段。在农村金融体系初建与发展阶段（1949—1955年），农村金融改革的任务主要是扶助落后的农业生产发展和促进分散、落后的小农经济进行社会主义改造。进入农村金融改革的探索阶段（1956—1977年）后，则主要以农业资金全力支持国家工业化，成为吸收农村社会闲散资金和分配农村财政支援的部门。在1978—1992年农村金融制度重新确立阶段，中央决定恢复建立中国农业银行负责管理和经营农业资金，不但农村信用合作社走上了“官办”道路，而且农村合作基金会也据此得以迅速发展，这为该阶段的农业和农村发展给予了极大的金融支持。在1993—2003年的农村金融改革转型阶段，我国力图构建政策性、商业性和合作性金融“三足鼎立”的农村金融体系，以进一步解决农村金融面临的突出问题。在2004—2012年的现代农村金融制度构建阶段，对农村信用合作社进行商业化改造，新型农村金融机构开始建立和发展，各种金融机构同时并存的新格局逐步形成[1]。在2013年至今的农村金融紧紧围绕“精准扶贫、精准脱贫”的国家战略，全面落实金融扶贫的可行性，用一个又一个的中国方案和中国经验为全球减贫提供了有益借鉴。

中国特色社会主义进入新时代，当前的城乡发展不平衡是社会中最大的发展不平衡，农村发展不充分是最大的发展不充分[2-3]。从金融角度看，主要表现为城乡间金融发展的不平衡、“三农”获得的金融服务不充分[3]。党的十九大报告提出乡村振兴战略，标志着中国开始重建乡村发展和繁荣的支撑力量、重构乡村发展方式。为此，推进乡村振兴战略的同时确保如期全面打赢脱贫攻坚战，无疑将带来巨大的投资需求，很明显，金融已经成为这其中最重要、最关键的渠道，也只有金融才能撬动巨大的资金投入。据何广文和刘甜[4]测算，要达到乡村振兴目标，考虑到通货膨胀因素，如果以2016年底乡村常住人口589亿计算，全国的总体投入将超过2000万亿元之巨，资金缺口将长期存在。不难发现，全面推进乡村振兴战略这一系统性工程的金融需求与现行的农村金融供给并未得到有效契合，“三农”发展依然受到明显的金融约束。与此同时，推进乡村振兴战略的金融需求还呈现出一系列显著特征：乡村振兴的金融需求来源变迁、规模拓展;农村金融需求主体主要是农村新型经营主体，但这些新农人的“融资难、融资贵”问题尤为突出;农业信贷资金需求额度不断提高，过去单一的农村金融服务需求逐渐向综合化、集团化转变;田园综合体建设过程中的信贷需求将更加突出等。这说明虽然乡村振兴的主体仍然是农民，但迫切需要从政府层面做好顶层设计，全方位推动和引导资金投入，调动农民积极性。

因此，坚决打赢脱贫攻坚战，全面落实乡村振兴战略，这其中农村金融是农村经济发展和社会转型的关键领域，必然需要进一步推进和深化农村金融改革，更需要进一步深化农村金融的制度创新和转型发展，并不断完善金融服务乡村振兴的辅助机制和配套措施[5]。所以，梳理中华人民共和国成立七十多年来农村金融改革的历史方位和制度逻辑、总结农村金融改革的现实格局和发展成效、了解农村金融改革面临的现实障碍、明确并深化农村金融改革创新的路径选择具有至关重要的现实意义和研究价值。

二、农村金融改革的历史方位与制度逻辑

中国农村金融的改革与发展，可以说在任何历史时期都未脱离当时的制度印记，明显依赖于历史路径，中华人民共和国成立以来的农村金融改革目标和战略定位明显带着渐进式特征。鉴于此，本文将中华人民共和国成立以来的农村金融改革与发展具体划分为以下六个时期。

（一）农村金融服从国民经济恢复阶段（1949—1955年）

中华人民共和国成立初期，经济凋零、财力短缺、物价飞涨、失业严重、百业颓废、物质奇缺[6]，面对百废待兴的局面，新中国金融业筹集全社会的资金全力支持国民经济恢复重建[7]，这一时期，摆在首位的任务便是提高粮食供给以解决人口大国的吃饭问题。因此，该阶段农村经济制度安排的主要目的是促进农业生产的复苏，保障全国上下农产品供给，最终为整个国民经济的恢复和重工业倾斜发展战略的实施开辟道路。农村金融的历史定位自然是确保农村扩大再生产的资金需求，快速适应和促进国民经济重建。

1950年3月和12月，中国人民银行分别召开第一届和第二届全国金融工作会议，着手重建中国金融组织体系， 第一届确立了“集中统一、城乡兼顾、减少层次、提高效率、力求精简”的基本方针。并根据土地改革后农村经济的中心任务是帮助农民和手工业者组织起来发展生产的要求，讨论通过了《筹设农业合作银行的提案》，明确提出农村信用社是组织农民自助的基层信用组织。1951年5月，中国人民银行召开第一届农村金融工作会议，提出要建立农村金融体系，决定大力发展农村信用社，同年也成立了农业合作银行（即中国农业银行的前身）。自此，农村信用社经历了1951—1953年的重点试办、1954—1955年的大发展，基本成为基层社队的金融工具，到1955年底，全国农村信用社发展到15万个，有8800%的乡建立了信用社[8]。然而，此阶段的农村金融对农业生产的支持效果并不显著，主要是为整个国民经济的恢复和重工业倾斜发展战略的实施开辟道路。在这种经济发展战略下，“三农”问题的解决自然不可能成为中国经济发展的主要标志和金融发展的主要目标，导致农村金融的业务发展最多只可能局限在为农户生活短缺等实际问题服务。从这一意义上讲，金融是服从于国家经济发展战略的。为了在短期内更为有效地动员“三农”的经济资源和经济剩余，这种服从于经济发展战略的国家金融必然延伸到农村[9]，强制性地使农村金融服从于经济发展战略，成为国家强制向工业和城市输送农村经济资源的管道[10]，导致金融资本内生性和竞争性不足，金融抑制现象长期、普遍存在[11]。

（二）农村金融服务城市和偏向工业发展阶段（1956—1977年）

社会主义制度建立以来，中国社会生产力发展仍然相对滞后。于是，为了更快更好地缓解阶段性矛盾，开启了以实现工业化为核心的现代化进程，并选择了重工业优先发展战略[12]，由于重工业的资本密集型特征，国家不得不人为压低重工业发展的各项成本，降低重工业资本形成的门槛[13]。国家工业化时期的农业发展主要依靠不断提高集体土地上农民劳动的“过密化”投入，以及20世纪60年代以后农业技术进步和现代要素的投入，以维持农业为国民消费和国家工业化提供剩余的能力[12]。毫无疑问，该时期的农村金融体系和制度安排也具有很强的计划经济烙印，农村金融发展处于以农业和农村剩余资金全力支持国家工业化发展的历史阶段，成为吸收农村社会闲散资金和分配农村财政的部门。据统计，1952—1977年，中国的GDP增长了两倍，工业总产值年均增长1150%，工业总产值占国内生产总值的比重由1800%提高到4400%[14]。但是，资金的缺乏导致农业部门的表现大相径庭。从1952年到1977年年底，农业劳动力占总劳动力的比重仅下降了1000%左右，到1977年年底，这一比例仍在7000%以上。从1957年到1977年年底，农业劳动生产率以每年020%的负增长率增长，全要素生产率（TFP）也呈现下降趋势[15]。

（三）农村金融服务农村经济改革阶段（1978—1992年）

改革开放初期，农业生产逐渐恢复，农业要素投入不足是该时期农业和农村领域最为核心的矛盾，特别是短期资金的匮乏。随着家庭联产承包責任制的推行和农村商品经济的恢复性发展，农村金融逐步向适应农村领域改革需要转变，为农业生产、农村经济和农民增收提供实际支持。由于农民收入水平在改革开放前基本维持不变，农民基本没有经济剩余的积累，导致农村自身资本积累严重不足，又难以吸引城市资本进入，不能支撑农业生产和满足农民生活水平提高的需要。同时，由于农业生产的特殊性、季节性等因素，在风险不可控和缺乏外力主导的情况下，市场化的商业金融机构完全没有十足的动力向农村注入资金，导致农村资金短缺进一步加剧。因此，通过建立非营利性的农村金融机构向农村注入政策性资金，进一步增加农村的资金供给，是该阶段改革的首要任务。这一阶段的具体改革思路是以农业信贷补贴论为理论指导，以顶层设计为主，依靠政府行政力量来推动，主要集中于设立新的农村金融机构和调整原有金融机构的职能范围等方面。十一届三中全会之后，农村信用合作社走上了官办道路，自此农村地区形成以中国农业银行和农村信用合作社共存的局面。该时期以贫困阶层为目标的专项贷款兴盛一时，农户、农村企业、农村开发性项目贷款利率一般要比普通工商业贷款利率低050—200个百分点，且农业贷款利率的上调一般要滞后于工商业贷款利率半年至一年时间[16]。值得肯定的是，这一典型的农业信贷补贴范式具有明显的时代背景和特殊含义，其改革思路在中国改革开放初期推动“三农”发展发挥了积极作用，明确了农村金融的实施主体和主要任务，对农村金融体系的初步建立有一定贡献。但是，补贴论的思维方式更像是计划经济体系的一种延续，对市场化的认识不足，政府主导往往导致事与愿违的结果[17]，造成信贷补贴政策代价高昂但收益甚微，同时也影响农村金融市场可持续发展能力，导致信贷机构活力不足、资源配置失衡，加重农民对政府的依赖，形成历史遗留问题。

（四）农村金融顺应市场经济改革转型阶段（1993—2003年）

1992年邓小平南方谈话和党的十四大召开，明确提出了建设社会主义市场经济体制的目标，经济开始进入计划向市场转型的混合经济体制时期，农业和农村沿市场经济方向深化的速度加快，农村金融也顺势加快了市场经济改革的步伐。这一时期农村金融改革的基本思路由农村金融市场论取代了农业信贷补贴论，市场论极力反对政策性金融这只“看得见的手”对市场形成的扭曲，坚信只有利率的自由化才能实现资金的优化配置。同时，非正规金融机构是市场演化的必然结果，具有存在的合理性。在该时期，农村政策性、商业性和合作性金融“三足鼎立”，并在实践过程中提供指导。值得肯定的是，“三位一体”金融体系构建的初衷是积极的，但是市场论所倡导的利率自由化这一关键问题并没有实现，因而与经济转型时期的体制政策环境差距较大，导致农村金融改革难以实施。如20世纪90年代中期以后，尽管逐渐取消了农村优惠利率贷款政策，但仍然要求商业银行对贫困农户和贫困地区的农村企业发放低息贷款，财政对商业银行给予补贴。郭连强和祝国平[18]认为，即便利率在这一阶段实现了自由化，农村资金价格的提升也会造成新的金融抑制，困扰农业信贷的成本、风险、收益等问题也仍然存在。更何况在工业化和城市化偏向发展战略背景下，农村金融机构在承担发展“三农”的重任时，实际上也承担了部分财政职能，尤其是在1994年分税制改革以后，政府干预农村金融信贷的动力更大。受到亚洲金融危机冲击的影响，2001年中国加入世界贸易组织后，金融逐渐开放，金融机构受到的监管变得更加严厉，随之而来的是商业性金融机构大批撤出农村市场，全国范围内撤销农村合作基金会。与此形成对比的是，农村信用合作社对农村金融市场的垄断客观上得到强化。显然，这种干预或压抑金融体系的措施并不能有效动员和分配储蓄，最终会导致金融资源的使用效率低下[11-19]。在尚未真正具备市场化条件的情况下，这一时期的农村金融体系根本无法摆脱历史改革路径的包袱和制约，改革形势自然更加复杂。

（五）现代农村金融制度构建阶段（2004—2012年）

2004年以来，各地区对于农村金融改革实践的重视程度不断加大，改革总体上取得了显著成效。但是，受世界贸易组织规则、农业市场化和国际化加剧的影响，农村金融在支持社会主义新农村建设目标的同时，要更多地采用绿箱政策，不完全竞争市场理论逐渐成为这一轮农村金融改革的主要理论依据。这一理论认为，由于农村金融市场的借贷双方存在严重的信息不对称，降低交易成本就有必要采用一些诸如政府适当介入金融市场以及提高借款人的组织化水平等非市场要素的方式[20-21]。因此，在市场发育完备之前暂缓利率市场化是必要的，只要不损害商业性金融机构可持续发展能力，外部资金和政策性金融的介入可以起到有效弥补市场失灵的作用。从制度变迁范式上看，这一轮改革实践在不完全竞争市场论引导的基础上，开始重视市场自发的内生制度与机制创新，辅之以诱致性制度变迁。农村利率市场化的超前实施、政策性金融的投入、鼓励社会资本和外资支持“三农”、放宽农村金融机构准入门槛、设立新型农村金融机构、 2004年，中央一号文件规定：“鼓励、支持社会资本和外资开办直接为‘三农提供服务的金融机构”。2006年，中国银行业监督管理委员会公布《关于调整农村地区银行业金融机构准入政策更好支持社会主义新农村建设的若干意见》《村镇银行管理暂行规定》。农村货币的定向宽松、设立小额贷款公司试点并不断扩大试点范围、 2005年年底，在中国人民银行等部门的支持下，由地方政府牵头设立小额贷款公司;2008年，中国人民银行和中国银行业监督管理委员会出台《关于小额贷款公司试点的指导意见》，自此小额贷款公司试点范围不断扩大。 中国农业银行实施三农事业部改革试点、创新三权抵押贷款试点等都体现了市场主体与政府适度干预的结合。为了进一步加强农村风险管理，政府还更加注重从市场微观层面对农村金融提供支撑，如引导涉农保险与农业信贷展开合作、运用农产品期货套期保值。

（六）农村金融助力脱贫攻坚阶段（2013年至今）

党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央把扶贫开发工作纳入“五位一体”总体布局和“四个全面”战略布局。为此，农村金融创新、强化农村普惠金融发展以及金融精准扶贫在这期间发挥了积极的减贫作用，中国的减贫对全球贫困减缓的贡献率超过了7000%[1]。按现行农村贫困标准，2013—2018年，中国农村累计减贫达8 239万人，年均减贫1 373万人，农村贫困发生率也从2012年末的1020%下降到了2018年末的170%，其中，10个省份的农村贫困发生率已降至100%以下[22]。

基于脱贫攻坚的农村金融实践，自然需要农村金融理论发展与时俱进。虽然不完全竞争市场理论承认政府仍有自己的位置，但其仍面临一个核心的问题，即政府如何找准自己的位置。长期以来，中国政府对农村金融实行高度介入和控制，农村金融改革容易陷入“一抓就死，一放就乱”的困境[23]。基于此，哈耶克的局部知识范式认为，相对于市场而言，政府可能更注重也更善于运用为众人所共知的全局知识，而不精于运用分散在不同时间和地点的局部知识[24]。该范式的意蕴是：金融服务的供给者应该融入到更为广泛的存在局部知识的地方去，下沉（Downscale）其业务或者分支机构，更好地满足各类金融服务需求。从具体实践上看，这一时期中国的农村金融改革遵循农村金融市场论与局部知识论相结合，在深化农村金融改革、强化农村普惠金融发展的同时，为了更好地克服信息不对称和信息不完全问题，通过大量局部知识的利用来拓展市场过程和市场机制，力求更全面地满足现阶段农村脱贫攻坚的金融服务需求。近年来，在中国农村广为出现的新兴数字金融企业和传统金融机构积极探索利用互联网、智能手机等现代科技手段向农村地区提供更为广泛和便捷的金融服务，就是一种下沉或更为贴近用户的行为。中国农村金融改革本着自下而上的开放试错方式，积极开展农村金融改革试点工作， 2011年原农业部会同农村改革试验区工作联席会议20家成员单位首批安排了24个试验区，开展改革试验，2014年又设立了34个农村改革试验区，部署了5个方面19项改革试验任务。此后几年，农村改革试验区根据新的改革形势要求不断拓展试验任务。以期发现、总结利用微观层面的局部知识来有效地推进农村金融改革。

根据农村金融改革的历史方位与制度逻辑分析不难发现，虽然中国在推进农村金融改革时将市场论和局部知识论视为主导范式，然而，现实的情况是，政府部门一直没有真正放弃农业信贷补贴论，尤其在农村扶贫领域。虽然目前银行存贷款利率已经放开，但农村信用社、农村商业银行等农村金融机构的贷款利率不能完全自主浮动[25]。并且根据中国普惠金融研究院2016年《农村小额信贷利率研究报告》，国内小额信贷利率低于国际平均水平，国内小额贷款机构中，银行机构的利率又明显低于其他机构。目前各地在农村金融领域以补贴为主的政策性金融与普惠金融相结合的方式本质上仍是农业信贷补贴论的延续，值得肯定的是，不管是农村经济发展还是脱贫攻坚战的打响至2020年全面脱贫目标实现期间，所取得的成效与农业信贷补贴论是完全分不开的。只不过，同样也应该看到，在农业信贷补贴论的长期指导下，地方金融机构目标多元化，机构的可持續效果不尽人意，对乡村振兴战略的实施和城乡融合发展目标的实现构成了一定的约束。

所以，新时代乡村振兴道路上，农业农村改革的主线和重点是继续推进赋权和市场化[26]，农村金融体系改革一方面要坚持长期性、渐进性和市场化原则，另一方面要加快推进政府职能转变、完善农村金融组织体系以及健全农村金融体系相关法律法规[27]。发挥市场在配置资金资源中的决定性作用仍是农村金融改革的大方向、主基调，助力农业现代化建设是农村金融新一轮改革的主要目标，以农户为服务对象的普惠金融体系仍是农村金融改革的基础领域[18]。全面实施乡村振兴战略过程中的金融支持应逐步依托市场，特别是符合农村金融市场论的小额信贷应该强调解决农村金融市场上的信息不对称和高交易成本的问题[16]，而不是强调通过低成本的资金扶持农业、支持农村和帮助农户。并且市场化、产业化、数字化策略和分层提供农村金融服务的思路也为解决农村金融困境提供了有效途径[25]，当前流行的农村金融理论范式中，只有市场过程范式与农村金融市场范式相辅相成，才能够改善金融生态系统，让众多的金融机构更好地发挥其金融功能，为实施乡村振兴战略提供有力的资金支持[28]。

三、农村金融改革的现实格局与发展成效

近年来，中国积极推进现代农村金融服务体系建设与制度体系建设，农村金融改革在服务体系建设、信贷投入和融资覆盖面、组织创新、产品开发等方面卓有成效。

（一）农村金融服务体系建设取得突破性进展

经过改革开放四十多年的发展，农村金融服务体系建设取得了突破性进展。截至2018 年末，农村金融市场的主力军包括：中国农业银行、中国邮政储蓄银行两家商业银行;中国农业发展银行1家政策性金融机构;农村信用合作社812家、农村商业银行1 427家、农村合作银行30家;村镇银行1 616家、小额贷款公司8 133家、农村资金互助社45家[29];国家信贷担保联盟有限责任公司有效发挥职能，建立省级农担公司33家、市（县）分支机构376家、952家业务网点[30]。其中，在中国农业银行的“‘三农金融事业部”改革试点已推广到全国的同时，中国邮政储蓄银行也成立了“‘三农金融事业部”，并逐步开展改革试点;此外，多家保险公司进入农村市场推动农业保险、农产品目标价格保险、农产品收入保险等试点工作快速推进。

（二）涉农信贷投入和农户融资覆盖面稳步提升

通过各方面努力，农村信贷状况得到了改善，农户融资覆盖面稳步提升。在农业信贷投入方面，截至2018 年末，本外币涉农贷款余额 3268 万亿元，比2017年增加 223 万亿元;农村（县及县以下）贷款余额 2664 万亿元，比2017年增加 154 万亿元;农户贷款余额从1978年末的1120亿元增长到2018年末的923 万亿元，占贷款总额比重从059%提高到了677%;农业贷款余额 394 万亿元，比2017年增加 40000亿元（如表1所示）;在总资产规模上，农村金融机构已经从2016年5月起开始超越城市商业银行，仅次于大型商业银行和股份制银行，同时农村金融机构是2016年4月以来总资产同比增速最快的银行类金融机构[31]。

在提升农户融资覆盖面方面，各类农村金融机构加大农村地区的网点投入，农村地区银行网点数量达到1266万个，每万人拥有银行网点数为131个，县均银行网点5641个，乡均银行网点395个，乡镇覆盖率9600%，村均银行网点024个，基础金融服务村级覆盖率9700%;全国贫困地区设立助农取款服务点4218万个，村均160个，从全球范围来看，中国的银行网点密度等基础金融服务指标已经达到了国际中上游水平[32]。除此之外，农村地区各类个人银行结算账户人均444户，银行卡人均持卡量为331张;全国农村信用体系和支付体系不断完善，农村金融的基础设施建设进一步得到夯实，8 000万农户获得信贷，建档评级农户占比6000%，授信农户占比3800%[32]。

（三）适宜农村需求的金融组织创新不断涌现

村级金融服务室、村级扶贫互助协会、产业信用协会互助担保、农民合作社内部信用合作等多种组织创新形式在农村金融市场出现，得到了农民的认可和拥护。例如，湖南沅陵县王家岭合作社以养鸡产业为基础，按照社员制、封闭性以及民主管理原则，开创基于产业链融资的“互助资金直贷+银行授信+保险兜底”合作金融模式。该组织的创新体现在以下五个方面：一是以交易信息数据对社员评级授信，通过合作社信息数据库关于农资采购、产品销售、现金往来等各项经营数据指标，并结合所在社区群众根据借款社员声誉信息对社员的信用水平进行综合评级。二是严格“以产定贷”支持模式，以借款社员的产业发展情况、经营能力、风险水平作为授信额度的确定依据。三是严格贷款用途，合作社不直接为借款社员提供现金支持，而是为借贷社员垫付鸡苗、饲料等农业生产资料的采购资金，从而形成一种面向供应链所有成员社员的系统性融资安排。四是合作社负责农产品的统一销售，从借款社员货款中直接抵扣，减小了资金使用的监督成本。五是在内源性金融组织框架外，合作社金融互助组织还凭借“银行授信”方式加大了信贷投放能力，通过投保农业保险进一步控制风险水平，对其可持续经营形成了更为有效的风险保障。

（四）农村金融的产品开发和服务创新成效显著

两权抵押贷款、农村产权反担保贷款、活体抵押贷款、预期现金流为依据的贷款、产权抵押+保证保险质押、农产品收入和价格保险等多种產品和服务有效适应了农村金融市场需求的变化。例如，多种小额信贷创新提升了金融精准扶贫功能。“小额信贷+补贴”模式突出的是贫困户的自我发展能力;“互助资金+合作社服务”模式则发挥了合作社的服务功能，降低贫困户发展生产的风险;而“小额信贷入股”模式、“农村产权入股”模式以及“农村土地信托”模式所针对的则是缺乏发展生产能力的贫困户，通过“入股分红+劳务收入”或“财产性收入+劳务收入”的形式实现金融扶贫。目前，扶贫小额信贷余额2 50000亿元，支持建档立卡贫困户640万户，覆盖约3000%的建档立卡贫困户。

四、农村金融改革面临的现实障碍

通过对重庆、四川、湖南、安徽、广西和湖北等省份的实地调查发现，对标全面建成小康社会“三农”工作必须完成的硬任务和适应国内外复杂形势变化对农村改革发展提出的新要求，中国农村金融在顶层设计、调控对象把握、可持续发展能力、市场结构、竞争机制和创新机制等层面仍存在一系列问题。

（一）在顶层设计层面，农村金融改革创新的法律基础有待进一步夯实

一是农村产权抵押的法律保障机制和执行配套缺位。虽然新修改的《中华人民共和国农村土地承包法》新增了土地承包经营权和土地经营权均可以向金融机构融资抵押担保融资，基本消除了农地抵押贷款的法律障碍，但金融机构直接收回的土地几乎无法变现，而转让土地又受农地流转市场发育程度较低和农地流转配套设施不够完备的制约，金融机构对土地抵押物变现比较困难，且成本较高，农地经营权抵押贷款的法律保障机制和执行配套仍需加强。目前开展的农村产权抵押贷款大多在试点政策下进行，但在法律上存在一定障碍，如果产生借贷风险，几乎很难借助法律程序解决。此外，部分农村产权尚未明确农民拥有该产权的具体期限;对于农村开荒地产权的处置问题也尚未出台相关指导性意见。二是开展信用合作的法律及监管缺位。当前的《中华人民共和国农民专业合作社法》并未对农民专业合作社实施信用合作提供法律层面的指导意见，导致基层认识不够统一，工作实施的推进存在困难。从监管层面来看，监管职责尚未明晰，实施监管的过程中也没有统一的规定办法作参考，导致缺位、越位现象频发。三是金融扶贫法律制度缺位。扶贫金融缺乏有效的界定、协调及监管，各类金融机构职责不明确，出现功能和服务的错位，协同效率不足。

（二）“政策+暂行规定”的运作模式缺乏对调控对象的全面深入把握

一是农村金融市场供给方出现“使命漂移”现象。农村信用合作社、农村商业银行、农村合作银行、村镇银行、小额贷款公司等农村中小金融机构是金融支农的主力军，但在其发展过程中，很难既满足财务效率，又达到社会服务效率，通常情况下都会为了保证其财务的可持续性而牺牲社会服务效率，进而出现“使命漂移”现象，最终降低了金融的普惠性。笔者通过调研发现，中国的农村小微金融机构正步入财务导向的发展模式，例如，资产规模、人均贷款规模、自主经营效率等因素可以显著提升金融机构的金融效率，相反，对其多维度的社会服务效率提高却呈现出了不同程度的抑制作用。二是农村金融市场需求方出现了“精英俘获”现象。当金融资源进入“三农”领域时，需要找到节约交易成本的内部主体并与之相对接，这通常是地方政府和金融机构选择的乡村精英。随着城乡一体化进程的推进，大量的金融资源开始反哺农业和农村，乡村精英群体率先求偿、优先受益的利益要求必然侵蚀大量公共利益空间，分散兼业的小农难以真正受益。调研结果表明，“一头一尾”的大户（精英农户）和贫困户（政策扶持对象）的融资问题一定程度上得到缓解，而广大小农贷款难的问题依然没有得到有效缓解。

（三）自身可持续发展能力不足，制约了农村金融服务功能的有效发挥

一是被监管层寄予厚望的新型农村金融机构不仅资金匮乏、服务方向偏移，而且自身经营状况欠佳、风险较大。2015年6月，全国共有8 951家小额贷款公司，而截至2016年底，小额贷款公司减少278家、人民币贷款减少13100亿元，2017年，进一步减少122家，截至2018年12月，中国农村市场上的小额贷款公司减少到8 133家。村镇银行、农村资金互助社数量和功能均未达到中国银行保险监督管理委员会的要求。二是农村商业银行风险不断积累。根据调研数据表明，117家农村商业银行中47家2017年末的不良贷款比率同比增高，不良率高于300%的15家，贵阳农村商业银行、山西广饶农村商业银行甚至分别达到了1954%、1390%[33]。2018年，不良贷款率是城市银行金融机构的两倍。三是非银行类金融机构对农村金融市场把握不足，业务开展的可持续性面临挑战。例如，成都生猪保险“绝对价格”模式中，锦泰公司设计了不理赔期保本的保险产品，该产品虽然提高了农户参保的积极性，但导致锦泰公司目前仍处于亏损阶段，严重影响了保险公司的财务可持续性;山西祁县酥梨目标价格保险中的保险合同开发设计不合理，不仅难以真正代表当地农投保农户的相关利益，也严重影响保险公司业务可持续性。

（四）呈现银行类机构一股独大格局，直接融资以及其他类型金融发展滞后

一是农村金融市场形成了以间接融资为主的现实格局，其低风险偏好难以支持农业转型升级和现代化发展。在支持创新、动员金融资源方面，资本市场比银行体系更富有效率。但是，农村金融市场长期重信贷轻其他业务种类，导致农村资本市场薄弱、融资功能未能有效发挥。二是新型农村金融机构的异军突起和改革中成型的农村商业银行备受监管部门和地方政府的青睐，而内生于民间带有农民自身特点的互助合作金融却被忽略，处于弱势和边缘化状态。三是保险、担保、期货期权试点工作虽然不断推开，但尚未有效分担农村金融风险和降低金融服务成本，而且信托、租赁虽有成功个案，但总体发展严重滞后。

（五）市场竞争和创新动力不足，导致农村金融机构同质化发展

一是农村银行类金融机构战略定位同质，未能充分发挥各自优势，形成差异化发展战略。二是目标客户同质，未能立足于市场需求，形成分类分层服务体系。三是业务种类同质，未能通过精细分工加强服务创新能力。四是农村银行类金融机构内部以及银行类金融机构与其他类别金融机构之间均缺乏有效协调，各类金融机构在业务上未能形成互补合作机制。五是由于整体经营理念和管理模式落后，金融服务创新动力严重不足，现有的农村金融产品和服务已不能满足乡村振兴的需要，抵御风险能力不强。

五、深化农村金融改革的路径选择

农村金融是与农村经濟发展和社会转型紧密相联的关键领域，深化农村金融供给侧结构性改革，坚决打赢脱贫攻坚战，全面推进乡村振兴战略，落实未来农业农村发展规划，有待于进一步深化农村金融改革。

（一）通过顶层设计与配套制度的有效供给，为农村金融市场有序运行保驾护航

一是加快农村金融法律法规体系建设。农村金融发展的实践经验表明，农村金融市场有序运行且高效发挥其服务功能，需要科学立法予以保障。目前，农村产权抵押、农民合作社内部信用合作、金融扶贫、风险控制的法律及监管缺位需要通过立法予以尽快调整。二是推动农村金融相关配套制度建设。改革创新需要突破农村金融市场上银行类机构一股独大的格局，加快在保险、担保、证券、租赁、期货期权等领域形成全面配套和协同服务机制。三是加强农村金融内部治理与外部监管机制建设。一方面，要引导农村金融机构建立现代风险管理模式，提高风险免疫能力;另一方面，要针对风险监测识别、评估预警和化解处置三个金融风险防控的重要环节，从机构、客户、资金、市场、区域和重点领域六个维度，健全和优化全面监管的工作机制。

（二）加快乡村地区金融基础设施建设，实现城乡金融互联互通，建立健全普惠金融体系

一是加快建设乡村支付体系。完善的支付体系，不仅提高清算效率，而且方便、安全，为农业农村提供优质的现代金融服务。二是加快建设乡村征信体系。良好的征信体系可以有效地减少金融服务过程中借款人与贷款人之间的信息不对称，避免道德风险和逆向选择，从而降低交易成本和信用风险，优化金融资产质量。三是加快建设乡村网络体系。充分发挥国家开发银行作为开发性金融机构的平台功能，推动乡村网络体系以及移动手机终端建设，实现城乡金融的互联互通，并由此建立健全普惠金融体系，为贫困地区农户破除地理障碍、获取高效的数字金融、智慧金融服务提供现实可能。四是加快推进农村金融知识普及和宣传力度，建设好底层金融权益保护体系。普及基本金融知识，尽快实现农村地区的基本金融知识宣传和金融教育全覆盖，增强农村金融消费者的风险意识，提升农民对违法违规金融活动的识别能力，畅通消费者投诉的处理渠道，构建农村地区良好的金融生态环境，保障金融扶贫资源分配的精准性和金融市场成长的普惠性。

（三）根据各类金融功能定位和业務范围，分类为乡村从业主体提供全方位便捷式金融服务

一是根据市场需求调查明确各类金融机构的功能定位。明确政策性、商业性、合作性金融与普惠性金融的功能特色和功能界限，明确业务重点，形成多层次、多维度、多类别的服务体系;将新兴数字金融技术融入传统金融机构，在各层次发挥不同金融机构的独特优势，进一步拓展金融服务范围，提升农村金融服务深度。二是多元合力完善金融分工合作机制。加快农村资本市场建设，支持符合条件的企业上市融资、吸引风险投资、发行企业债券和私募债券;积极探索发展大宗农产品期货市场，鼓励农业经营主体利用期货市场实现套期保值;积极探索建立涉农保险与涉农信贷的联动机制，提升金融服务供给能力;充分利用人工智能、大数据分析、信息化手段创新反担保方式，不断推进担保服务创新，全面盘活农村长期沉睡资产，帮助农民、农企提升信用等级。三是科学构建风险分摊机制和成本控制模式。金融支持乡村振兴需要进一步加强银行类金融机构与金融同业的合作与风险共担，降低从业主体金融服务获取成本。

（四）以内嵌于农村社会的角色提供适应乡土社会经济、文化和历史的现代金融服务

一是未来农村金融的发展需要审视农村金融生态、环境和伦理，提供适应乡土社会经济、文化和历史的现代金融服务。有效把握熟人社会、村庄共同体及农户的知识信息能力特点，以内嵌于农村社会的角色提供金融服务;激励与引导大型金融机构在业务拓展和风险控制方面实现服务乡村振兴与自身运行并重。二是农村金融未来发展需要重塑乡村伙伴式产融关系，通过精细分工加强金融产品与服务创新能力。通过面向乡土社会的金融创新促进供需双方协同成长，通过金融创新拓展金融产品和服务手段，提高防范、抵御和化解金融风险的能力，促进农村金融的适度有序竞争，从而使农村金融更好地适应乡村振兴的现实需要，最终实现支农与营利的双赢。

（五）以农村金融市场论和局部知识论作为理论指导，引领农村金融改革深化

一是进一步深入细化农村金融发展的理论，建立符合中国国情的农村金融理论体系，针对不同的农村金融发展问题对症下药。四十多年来的农村金融改革既具有与农村金融理论演进相同的历史逻辑和发展脉络，又呈现出一定的独有特征。既表现为一定的理论范式共性，又同时表现出一些独特的实践范式个性。这就要求我们必须把握中国农村经济发展的阶段性特征，立足当下的同时展望未来，处理好农业与非农业发展、宏观目标与微观主体行为、有效市场与有为政府之间的复杂关系，深化对现有农村金融理论的认识，实现农村金融理论与实践的知行合一。二是更注重农村金融市场论和局部知识论，将这两者视为未来推行农村金融改革的主导范式。从农村金融改革的历史逻辑来看，由于中国农村金融市场的特殊性，单一的农村金融理论并不能成为解决中国农村金融问题的灵丹妙药，而金融市场论和局部知识论的联结则是一种有效整合局部知识和分散信息的有效模式，对鼓励金融工具创新、提高金融机构公平竞争、降低市场信息不对称、改善农村金融生态、有效提供农村金融供给等方面具有积极作用，从而为实施乡村振兴战略和确保如期全面打赢脱贫攻坚战提供及时、准确、有力的金融支持。

（六）坚持市场化改革导向与政府有效作为相结合，形成金融支持合力

中国农村金融四十多年的历史发展证明，纯粹的市场逻辑并不能有效解决农村金融难题，要划定好政府与市场在农村金融改革中的作用边界，形成有利于金融支持作用充分发挥的合力。一是要强化各级政府对金融机构的引导和鼓励。创新财政货币政策工具，提高乡村振兴金融支持的供给水平，进一步解决好利率市场化进程中的“融资贵”问题;引导金融机构主动作为，拓展服务局限。二是推进政府协同各金融机构联合创新，破解农村金融服务乡村振兴的制度和技术瓶颈。通过合理设置贷款门槛、优化金融服务程序、完善金融监管制度，特别应发挥现代信息技术优势，设计操作简单、交易便捷的数字金融产品，实现金融产品生产数字化、消费网络化、交易信息化，提高农村金融服务效率，降低交易成本。

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（责任编辑：巴红静）

收稿日期：20200322

基金项目：国家自然科学基金面上项目“农村金融市场‘精英俘获困境破解与包容性成长研究”（71773099）;中宣部文化名家暨“四个一批”人才项目“中国特色金融扶贫理论及机制创新研究”（中宣办发[2017]年47号）;国家社会科学基金青年项目“基于社会责任视角的农村金融服务乡村振兴战略研究”（19CJY031）

作者简介：温涛（1975-），男，重庆人，教授，博士生导师，主要从事农村金融研究。Email：wtwyy@163com

何茜（1995-），女，重庆人，博士研究生，主要从事农村金融、金融理论与金融政策研究。Email：hexi951007@163com

[DOI]1019654/jcnkicjwtyj202005001

[引用格式]温涛，何茜中国农村金融改革的历史方位与现实选择[J]财经问题研究，2020，（5）：3-12