职业教育国家学分银行建设主体与推进策略

黄庆平 陈爱霞 巩利芳 范钦

摘 要 职业教育国家学分银行兼具机构与制度的双重属性，建设主体的必备条件包括资质的国家立规授权、独立运作的专门机构、具备与业务特点相适应的专业经验，并建立职业教育国家学分银行自上而下管理建制的实体机构。推进职业教育国家学分银行建设需要设计与开发信息管理平台;贯彻实施“1+X”证书体系;注重合作机制的建设，发挥培训评价组织、行业协会与企业的优势共同开发和制定职业技能的等级标准;有序开展学历证书和职业技能等级证书所体现学习成果的认定积累与转换;组建职业教育国家学分银行联盟。

关键词 职业教育;国家学分银行;建设主体

中图分类号 G719.2 文献标识码 A 文章编号 1008-3219（2020）18-0019-05

职业教育是一种类型教育，也是一种跨越了经济与教育、职业与教育、企业与学校的教育。跨界的教育需要跨界的管理，傳统的条块分割、多头管理的体系难以适应现代职业教育的跨界需求，因而，在学校系统之外建立学分银行，即在制度层面建立各类学习成果认定、积累与转换的标准成为必需。

一、我国学分银行的发展历程和时代诉求

（一）学分银行概述

从20世纪80年代开始，英国、澳大利亚等西方国家逐步建立起了适应本国需要的资格框架体系，若干年后西方的资格框架制度被韩国引进并进一步提升为功能更加齐全的学分银行，即在认定与转换的基础上增加了积累的属性[1]。学分银行模拟或借鉴了银行的功能，既是对不同类型学习成果通过学分的形式进行认定、积累与转换的形象化表述，也是一项基于终身教育理念的制度创新，其目的是为了打通学校教育和校外教育、正规教育和非正规教育[2]。

（二）我国学分银行的发展历程与现状

“学分银行”的概念最早出现在我国官方文件中是2005年2月教育部发布的《关于加快发展中等职业教育的意见》（教职成[2005]1号）。自此，学分银行慢慢被教育专家当作是融合发展各类型教育的“加速器”。从我国现有学分银行的办学主体看，这个“银行系统”既存在于学历教育机构内部及联盟之间（如广州番禺与常州武进等大学城所属高校学分银行等），也存在于独立的继续教育机构（如国家开放大学学分银行与北京市终身教育学分银行等）中，还存在于具有实施某些特殊职责的社会组织（如北京西城区市民学分银行与慈溪市民学分银行等）内[3]。由于这些学分银行一直未能获得国家及地方法律授权，所以它们主要的工作只能被迫聚焦在学分的认定与积累等前中端环节，后端的转换环节虽然已经在部分学分银行合作联盟中实现，但之外的很多领域一直维持在审慎推进状态。然而，学分银行的用户更多看重的却是“有可能转换成功”的目标教育机构（课程模块学分、课程学分与学历证书等）各类成果的价值。这样的现实困境严重影响了既有学习者的学习积极性和潜在学习者的加入，显然要解决我国各类学分银行在后端转换环节存在的局限性只能依靠设立国家学分银行。

（三）职业教育国家学分银行承载的时代诉求

不同类型的教育领域，学分银行关注的重点不同，如在普通高等教育领域重点关注人才培养的综合素质，在成人教育领域则重点关注满足学习者多元化的学习需求与畅通终身学习的通道，而在职业教育领域则重点关注非学历培训与实践成果的认定与转换。正是由于教育领域的宽泛性，国家学分银行的建设绝非一蹴而就的事情，因此选择其中一个教育领域来探索建设特定类型的国家学分银行实属理性之举。

当前，我国技术技能型人才的短缺已经严重制约了我国产业升级和经济结构调整的需要，造成这种困境的原因是多方面的，其中一个重要原因是技术技能人才成长的配套机制亟待完善。国家对人才的需求是全方面和多层次的，与之对应的人才教育培养体系也应该是全方面和多层次的。但是受限于对人才认知的惯性与现行管理体制等原因，我国不同类型人才之间一直缺乏合理的互认机制和“换算”手段。长期以来进职业教育或普通高等教育那个“门”就决定了受教育的层级乃至后来的社会阶层。这在某种程度上形成了无奈的“职业教育低人一等”之感。很明显这既不符合国家发展对人才的全方面需求，更不利于多层次人才的成长[4]。要改变这一现状，必须打破人才在职业教育与普通高等教育之间流动的壁垒。

为此，选择职业教育领域作为突破口来建构国家学分银行也就成为必然。2019年1月，国务院发布的《国家职业教育改革实施方案》（以下简称《职教20条》）决定加快推动职业教育国家学分银行的建设。这昭示着未来职业教育国家学分银行必须承载起畅通技术技能人才成长渠道，建立职教体系和高教体系之间转化的纽带以及破解职业教育发展不平衡不充分难题的时代诉求。

当前探索建设职业教育国家学分银行已经成为一项国策，也因而使其兼具机构与制度的双重属性，为此现在关注的问题应该聚焦于“职业教育国家学分银行的建设主体”和“在全国推进落地”两个方面。

二、职业教育国家学分银行的建设主体

（一）职业教育国家学分银行建设主体的必备条件

由于职业教育国家学分银行要在职教体系和高教体系之间起到权威性枢纽的作用，为了避免我国现存各类学分银行在运营过程中凸显的身份认定困难、机构独立性不足、社会认可度不高等问题[5]，有必要通过国家立规授权、成立专门的独立机构、形成具备与业务特点相适应的专业经验等措施，保障职业教育国家学分银行制度的良性运作。

1.资质的国家立规授权

基于设立国家学分银行制度的国际经验，为了保障该制度的落地，有的国家采取了国家立法的形式，有的采取了政府直接授权的形式，这都可以从顶层设计层面为国家学分银行学习成果认定、积累与转换制度的创设提供切实的保障。只有对国家学分银行的地位和资质按照要求严格审核并予以充分授权之后，其实施的学分认定及其随后衍生的积累与转换才具有法的意义及效力，才具备国家的权威性与公信力，故而对执行机构自身的身份认证十分关键[6]。从第十三届全国人大常委会公布的五年立法规划推断，目前由全国人大及其常委会为推进职业教育国家学分银行建设单独立法的可能性不大，未来筹组职业教育国家学分银行大概会采用国务院出台专门行政法规的形式。

為实现学历证书和职业技能等级证书之间的衔接与转换，职业教育国家学分银行在顶层制度设计时要高度注重合作机制的建设，积极调动有社会影响力的培训评价组织、大的行业协会与龙头优质企业加入学分银行的联盟[10]。任何一个“含金量”高的职业技能等级证书，一定来自于行业和企业的迫切需求。它的开发过程一定先后经过龙头优质企业的推荐，行业专家的考证，培训评价组织必要性与可行性的论证。这种多方联合方式开发职业技能等级证书的过程，既便于职业院校组织专业带头人配合参与“X”证书及其标准的开发，为后续学历证书与职业技能等级证书的衔接与转换奠定合作基础;还便于职业院校将职业技能等级标准快速落实到职业院校的专业教学标准中，有利于实现技能证书与职业院校人才培养方案的融合。

（四）有序开展学习成果的认定、积累和转换

与普通高等教育领域差异较大的是，职业教育领域的学习成果很大一部分来自于实践，成果往往表现为经验、技能、作品、经历与业绩等“非正式”学习成果的形式。这类学习成果因为形成的环境差异大，所以很难按照普通高等教育的评估方法进行量化与确认，更别说直接转换为普通高等教育机构诸如课程模块学分、课程学分与学历证书等目标成果。如果国家能够建立特定的规则来认可这类原本认定无门的“非正式”学习成果，经点滴积累与合并承认，最终实现零存整取兑换成上述目标成果，无疑会打破职业教育与普通高等教育之间的区隔困境，故而选择职业教育作为突破口试点建设国家学分银行，会起到在职教体系和普通高等教育之间架起相互融通桥梁的作用。

对于职业教育领域的学习者处于初始形态的各类原始学习成果先按照既定标准认定后存储在国家学分银行成为学分。当学员进入目标教育机构（如普通高等院校）进行学历教育学习时，能按照既定规则将学分银行学分直接兑换为目标教育机构的各类成果，从而达到免修相应课程模块或课程的效用。可以说职业教育国家学分银行制度建设的关键在于“非正式”学习成果的转换质量。未来经中央政府授权的职业教育国家学分银行可以在各类教育机构之间起到权威性枢纽的作用，统一且独立地对各类学习成果进行认定、积累与转换并做到促进与规范学历证书与职业技能等级证书互通的作用。

（五）组建职业教育国家学分银行联盟

从国家学分银行制度运营的国际经验看，其运营肯定是教育机构、培训评价组织、行业协会与企业之间长期的合作过程[11]。在职业教育国家学分银行制度下，每一个合作者都是利益相关者。它们要么是学分的规则制定者与输出者，要么是学分的接受者。如何建立有效的合作机制，调动教育机构、培训评价组织、行业协会与企业等都乐于加入其中，形成分工与合作并行的学分银行联盟显得格外重要[12]。在职业教育国家学分银行运营中，流动的是学分，但本质是参与者对教学资源与教学质量的共享和互认。组建职业教育国家学分银行联盟就是要在国家层面，通过建立与深化这种合作来促成和加强彼此之间的共享和互认。韩国国家学分银行制度的实践证明，国家学分银行联盟参与者的广泛性和有效的合作机制能够大大提高学分转换的成功率和提高学习者的获得感。

为此，中央政府可以授权在教育部和有关部委的支持下，组建由教育机构、培训评价组织、行业协会与企业等共同参与的职业教育国家学分银行联盟。在政策支持和市场的双重驱动下，通过联盟来降低合作难度、减少合作成本、提高合作效率。联盟要在国家有关法律法规和学习成果认定、积累和转换顶层政策框架下，建立有效的合作机制，制定学习成果认定、积累和转换的业务规则和操作规范，来畅通职业教育领域终身学习的通道，从而推动职业教育与普通高等教育的横向沟通和纵向衔接，在增强人民群众对职业教育获得感的基础上扩大联盟的影响力。

参 考 文 献

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[4]胡一峰.以创新举措不负职业教育政策利好[N].科技日报，2019-03-11（2）.

[5]董存田，董晓英，乔晓华，张建斌.应用型本科教育“学分银行”制度的探索[J].江苏高教，2015（1）：82-84.

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[12]吴南中，卢锦运.学分银行组织架构与运行机制建设[J].教育与职业，2019（9）：38-44.

Abstract  National credit bank of vocational education has the dual attributes of institution and system. The prerequisites for construction subject include associated qualify national legislation， specialized institutions operating independently， and professional experience appropriate to business characteristics. It is necessary to establish a top-down management entity organization for the national credit bank of vocational education. To promote the construction of national credit bank of vocational education， it is necessary to design and develop the information management platform and implement the“1+X”certificate system; to focus on the construction of cooperation mechanisms， and give play to the advantages of training and evaluation organizations， industry associations and enterprises to jointly develop and formulate the standards for vocational skill levels; to orderly carry out the recognition， accumulation and transfer of learning achievements reflected in academic certificates and vocational skill level qualifications; and to establish the national credit bank alliance of vocational education.

Key words   vocational education; national credit bank; construction subject

Author  Huang Qingping， associate professor of Jiangsu Open University（Jiangsu City Vocational College）（Nanjing 210003）; Chen Aixia， lecturer of Jiangsu Open University（Jiangsu City Vocational College）; Gong Lifang， Fan Qin， Jiangsu Open University（Jiangsu City Vocational College）