财政资金收付制度改革对行政事业单位内部控制的影响研究

侯玉荣

摘要：财政收付是行政事业单位运行的重要内容。在办公现代化、信息化的新形势下，观察研究财政收付改革对行政事业单位内部控制的影响，是内部控制管理手段创新的有益尝试。本文在案例分析的基础上，参照相关政策和理论，研究了某区进行收付制度改革，成立财政资金收付中心，集中结算权限对内部控制产生的影响，并做以相应总结评价。

关键词：行政事业单位;财政资金;收付制度;内部控制

引言

行政事业单位是我国各类组织机构的重要组成部分，承担了顶层设计、多层多领域管理服务的重要职能，对我国社会经济发展的导向起到重要引领作用。但大部分行政事业单位相关财务管理部门往往只是履行自身的财务会计职能，并没有真正体现财政管理部门应该具有的作用和功效[1]，直至国库集中收付制度实行了“两建立，两规范”后[2]，行政事业单位的内部控制成效才有了一定提高。笔者作为基层财政部门工作者，试图从改革视角出发，研究某区成立财政资金收付中心（以下简称“收付中心”），集中结算权限，对全区行政事业单位内部控制产生的影响，希望以此为行政事业单位加强内部控制提供借鉴。

一、行政事业单位内部控制改革前存在的重点问题

（一）岗位制衡流程不明晰

不相容岗位是指如果由一个人担任，可能出现舞弊行为或发生严重错误，还可能掩盖其行为的岗位[3]，该概念在内部控制工作中的地位极其重要。改革前，某区行政事业单位均有内设财务部门，各单位财务独立结算。但由于基层单位编制有限，工作人员往往身兼多职，财务部门也出现了会计、出纳等业务岗位人员短期指派、临时兼任、AB岗实施不到位的情况。虽然各行政事业单位在内部建立了部门管理、职责分工制度，但人员数量的紧张，直接导致岗位不相容原则难以落实，内部制衡监督能力不足，风险巨大。

（二）授权审批控制体系不健全

改革前，某区行政事业单位财务人员流动性小、人员少，对内部控制的认识水平不高，内部控制的细节基本没有落实，存在以下问题：一是，财务人员归属各业务单位直接管理，在重大问题决策、重大项目投资和大额资金使用上的立场不够独立，难以在单位经济活动决策、执行和监督中发挥自身作用，导致各单位内部控制存在隐性风险。二是，各单位工作性质不一，工作形式多样，导致内部审批流程的控制不够严谨，出现先报销票据，后补齐手续的“先上车，后补票”现象，“信任熟人，通融办事”的情况也时有发生，一定程度上出现疏漏错误，降低资金使用效率。三是，财务人员在审核费用报销时，常常机械地操作财务流程，只注意领导是否签字同意、报销单据是否齐全，但极少人去鉴别票据的真伪，或研究报销项目的合理性。比如，按照各单位规章制度，大额资金支出需经集体讨论同意，但报销人如经中层领导同意，可将原有的大额发票分成小额多张，分批报销，绕过班子集中讨论监管;甚至将真假发票混掺，多次报销。这种审批制度和发票鉴定上的漏洞，存在被人套利的可能。

（三）财产保护力度不足

改革前，某区行政事业单位均存在财产保护控制标准不一、消耗大于企业单位的共性问题。与企业单位相比，某区行政事业单位的财产保护工作相对滞后，有“随意购买，任意消耗、无人管理”的情况：一是在重要财产保管工作上，常常缺少相应的责任人，或在人员紧缺的情况下，把办公物品购买、登记、发放、仓储等职责归于一人;二是在办公耗材的使用上，没有严格的领用要求，完全按照领取要求发放，在一定程度造成财产流失;三是在财产定期盘点上，多数单位执行不严谨，很多在册的设备已经损坏，很多在用的设备没有登记;四是行政事业单位的资金来源是本级财政，在没有相关考核的前提下，缺少资金节约的主动性。

（四）财务人员专业程度不足

改革前，某区各单位财务人员在本单位主要起到后勤保障作用，且有一部分是从其他专业岗位兼任、转岗而来，提升专业技术水平的主动性较差。另外，各单位独立办公导致了财务人员工作内容单一、学习培训机会少，不能全面了解财政收付工作体系，不能很好地贯彻国库集中收付管理制度，对编制工资性收入、财政性资金收支计划等工作的认识水平也相对一般。随着内部控制制度进一步健全，财务信息化办公系统进一步完善，行政事业单位内部控制工作对财务人员的专业性提出了更高的要求，财务人员的专业技术能力成为内部控制水平提升的瓶颈。

（五）信息统筹机制不健全

改革前，某区各单位对内对外信息渠道均不完善，主要表现在横向交流和信息化建设两方面。一是横向交流机制，基层业务人员是工作的最终承办者，对具体业务的细节更加了解，但由于对接机制和对接效率等因素，不同单位的基层业务人员对内部控制工作存在的风险和解决办法认识并不全面。比如，某区年终审计工作中，负责审计的基层人员，分别对特定单位的业务构成、资金使用和结算惯例等有深入认知，但由于审计与财政部门基层人员对接交流机会少，财政部门依然不能对各单位报送预算的内容真实性和支出必要性做出判定，这对财政部门年初预算编制工作造成了影响，降低了某区内部控制的整体效果。二是信息化建设工作，由于某区各单位工作性质不同，资金结算业务的量也不同，因此对信息化建设的需求并不一致。部分业务量较小的单位和账目混乱的单位对信息化系统建设还存在抵触情绪，这导致某区信息化系统建设时间明显滞后。标准化系统的缺失降低了业务处理的效率，增加了内部控制中的不确定因素。

二、行政事业单位收付制度改革的主要手段

2012年，财政部印发了《行政事业单位内部控制规范（试行）》（财会〔2012〕21号），提出了“全面性、重要性、制衡性、适应性”四条原则性、宏观性的指导意见，而具体到基层实践，还需要各部门针对工作实际，自行把握。为避免出现内部控制重大风险，加快国库集中收付管理制度改革，抓好行政事业单位财政收支两条线，笔者所在的某区也对区属行政事业单位收付制度进行了改革，主要手段是劃拨全区各单位财务人员至新组建的区直属收付中心，对某区行政单位（垂管单位及派出机构等特殊组织机构除外）和事业单位进行资金统一收付工作。即实行国库集中收付管理制度，集中管理区级预算单位的财政性资金。

三、收付制度改革对内部控制的影响

（一）设立及明确财会岗位职责

为贯彻岗位不相容原则，支持专业人员做好专职工作，收付中心设立了一般会计、应收会计、现金出纳、银行出纳等细分岗位，相继制定了专人专岗、定期轮岗、AB岗等用人制度，各个岗位责任明确，互相起到监督作用，有效降低了外来人员办事平均用时，有效避免了内部人员贪污、挪用公款等财务风险。

（二）建设标准化审批流程

为明确审批工作的严肃性，避免“熟人办事”影响，收付中心进行了全面风险评估，设计了一整套资金收付审批流程，面向全区征求意见，制定规章，并对全区行政事业单位开展相应培训。制度实施后，某区从财政预算到年终决算，全年度每一笔、每一类收入和支出的审批均有标准化办法，明确了各流程的岗位权限和责任，保证了审批流程的严肃性和公开性。相关审批制度建立以来，运行较为平稳，客观上支持了财务人员履行本职，免受外因影响。

（三）建立财产保护横向对比机制

为加强财产保护工作，节约财政资金，减少滴漏式资产流失，收付中心总结了某区各行政事业单位资产购买、使用和处置的相关情况，在严格遵守《党政机关办公用品标准》等规范的前提下，就各单位财务支出的具体情况，进行了逐一分析，并提出了单位财产保护的具体措施，如重要财产的维护、保养及保管责任到人，填报资产购买、使用及报废清单，定期开展资产盘查等。迄今为止，财产保护横向对比机制已建立三年，各单位办公经费得到有效压缩，对比机制建立前，年度办公经费节约15%以上。

（四）建立内部控制定期培训考核机制

为提升全区行政事业单位的内部控制水平，补齐财务人员内控意识短板，收付中心分别针对资金管理方法、预算编制等重点领域，有计划、分批次地开设了内部控制课程，辅以财务软件应用、经济法等相关培训，并通过定期考试、评级、考核等手段，确保职工学习效果，支持职工参与到内部控制建设的探讨学习中，推动全员初步建立内部控制意识，有效改善了职工内部控制能力水平。

（五）建立内部控制信息沟通机制

为拓宽信息交流渠道，以信息公开加强全区内部控制工作，收付中心首先提议建立内部控制联席会议制度，定期参与会议的主要成员为财政、审计部门分管领导和各职能单位的分管领导、业务负责人。财政局、收付中心每季度召集成员单位召开内部控制工作协调会，各单位针对自身职能，以项目化方式提出资金使用的问题和需求，经财政、审计等部门综合讨论后，形成资金使用情况报告及下一步工作建议，供区领导决策使用。这种定期会议报告制度，营造了各单位资金使用透明、去向透明的局面，确保财政资金得到高效利用，确保领导层能做出降低内部控制风险的正确决策。其次，基于信息统筹需求和财务流程的标准化要求，收付中心经综合对比，采购了国内某家公司的财务系统，在全区推广使用。通过将内部控制的具体需求整合至信息管理系统中，推动了各单位报销流程的标准化，便利化，支持了全区内部控制工作的常态化，有效防范了内部控制重大风险。同时，信息化系统的建设也解决了外围（偏远）街道的财务报销问题，加强了全区“一盘棋”建设。

四、对某区财政资金收付改革案例的总结

总体看来，收付中心抓住成立新单位，财务人员独立性增强，专业人员集中的机遇，建立了全面的财务、人事审批和人员培训制度，以标准化流程开展工作，推动了某区内部控制水平、防范风险能力的全面提升。

参照行政事业单位内部控制原则，收付制度改革取得了较好成效：一是保证了财务人员对资金收付立场的独立性，防范了某区重要经济活动的潜在风险。二是有效形成财务部门内部制约监督，做好了内部控制的制度流程保障。三是较好地提升了财务人员的业务能力，推动内控水平不断适应环境的变化。因此可得出结论：在基层财政部门中，通过收付制度改革集中权限，打造提升内部控制流程，对行政事业单位内部控制水平的影响是积极正面的，为加强基层单位内部控制工作，可对此类改革手段的正面影响加以分析、改进借鉴。

参考文献：

[1]云丽.浅析行政事业单位内部控制建设存在的问题与对策[J].中国管理信息化，2020，23（02）：28–30.

[2]孙乐凤.国库集中收付制度改革研究[D].北京：首都經济贸易大学，2018.

[3]王佳.成都F行政事业单位内部控制研究[D].成都：西南财经大学，2014.