“外引”与“内消”

高行 张富利

[摘要]现代中国土地用途管制不断借鉴国外管制经验，并与中国特色土地用途管制制度和本土管制实践相互交融、发展演进。而土地用途管制制度是我国实施最严格土地管理的一项核心制度，回顾国际理念和经验的引入对土地用途管制的影响，并阐述相关管制在演进过程中借鉴与独创相互交融，逐步形成适应中国国情、具有鲜明中国特色的管制体系并对其进行法理探析。最后尝试对当前土地用途管制改革提出启示性建议。

[关键词]土地用途管制;土地规划;土地征收征用补偿机制;耕地保护

[作者简介]高行，福建农林大学法学系2019级硕士研究生;张富利，福建农林大学公共管理学院副教授，法学博士，博士后。

对中国而言，土地问题的有效治理一直是国家能力的重要体现。而土地用途管制权乃是土地用途管制行为的法权表达，其构成我国现行《土地管理法》体系架构和规范展开的逻辑基础。作为国家土地管控基本制度之一的土地用途管制制度，在对国际经验的借鉴和实践运行过程中呈现出失灵状态，须对其作理性法理分析，并对现存问题提出切实可行的改革和完善方案。本文回顾了国际理念和经验的引入对土地用途管制的影响，并阐述相关管制在演进过程中借鉴与独创相互交融，逐步形成适应中国国情、具有鲜明中国特色的管制体系并对其进行法理探析。最后尝试对当前土地用途管制改革提出启示性建议。

一.现实与反思：土地用途管制制度的背景及问题

土地用途管制制度源于19世纪，随着工业化进程，一些工业化国家将城市土地划分为工业区、住宅区和商业区，这便形成了土地用途管制制度的雏形。第二次世界大战以后，随着资本主义市场经济的发展，城市规模的扩张，欧洲国家逐步认识到土地资源利用的有限性，后来便从城市土地转向农村土地，这便形成了各具地区特色的土地用途管制制度，如德国、法国、英国。因我国幅员辽阔，土地资源相对丰富，且经济发展起步晚、水平低，城市化进程晚于西方发达国家，所以关于土地用途管制制度的起步也比较晚。

《中华人民共和国土地管理法》于1986年6月25日审议通过，1987年1月1日实施，相比于西方资本主义国家开始晚了近六十年。随着改革开放逐步进行，我国市场经济快速发展，经济实力的不断增强，城市化进程加快，越来越多的农用地逐步转化为建设用地，这期间《土地管理法》及相关法律制度与现实情况出现了诸多问题。此后，《土地管理法》经过了四次修改，提高土地資源的利用效率，推动我国土地资源的可持续发展。虽然我国关于土地用途管制制度针对实践中出现的问题已经完善许多，但由于我国起步晚，自计划经济时“照搬”苏联到现在的引进西方模式，致使我国目前的土地用途管制制度还不成熟。

（一）我国土地用途管制制度的困境

早在二十世纪初，美国就从德国引进土地用途管制制度，并不断根据本国地区特色不断调整，现已形成体系，趋于完善。日本、法国及我国台湾虽不及美国起步早，但都形成了完善的土地管制法律体系、土地利用规划体系、弹性政策指引。再观我国，虽然土地制度有所完善，但在法律上、政策上、经济措施的指引上，都不及美德日等国。

1.我国土地用途管制法律制度不完善

我国《土地管理法》于1998年修订时才开始确立了土地用途管制制度，我国土地用途管制制度自始建立，主要有两方面的意义：一方面标志着1986 年 《土地管理法》确立的以 “分级限额审批制”为核心的土地管理模式走向了终结;另一方面亦宣示我国以土地规划为基础、以用途分类为核心的新 型土地管理模式的确立。[张先贵.我国土地用途管制改革的法理求解[J].法学家，2018（04）：96-107+194.]但关于土地用途管制的法律制度却出现了法律空缺，更没有完善的法律体系来提供相关的法律依据。美德日等国对于土地用途管制的法律规定不仅有专门的法律法规，而且在国家根本法中也有体现。纵观我国《宪法》，关于土地资源也只规定了土地所有权的归属、使用权的转让、政府可以依法征收征用土地。

我国关于土地管制的法律法规并未形成体系，《土地管理法》中也仅仅规定了土地所有权和使用权、土地利用的总体规划内容，关于土地用途管制法律制度，上至根本法，下至土地规划法律制度、专门的土地用途管制法律都出现了法律空缺。土地用途管制的实施过程中，因土地用途管制的寻租成本、内部性成本、信息成本成本高昂，这就导致违法违规用地的情况总量大、比例高，且呈上升态势;严格保护耕地的管制目标没有有效实现。[程雪阳.新《土地管理法》土地用途管制制度改革的得与失[J].中国法律评论，2019（05）：65-75.]与此同时，因土地用途管制法律责任不明确，相关法条规定不细致且没有相关的司法解释，这就容易在执法过程中出现“执法难”、“执法不严”等问题。虽然我国《土地管理法》、《宪法》、《自然资源及环境法》为土地用途管制提供了一定的法律基础，但在在技术规范层面、法律规定都不完善，各个规划级别之间分工不明确，上下不协调。以此同时与不断加快的城市化进程、土地资源利用分配问题出现了脱节，法律制度的不完善，将会引发更多的社会矛盾，同时也不利于土地资源的可持续发展。

2.政府管制与市场调节不平衡

我国政府对于土地用途管制的行政权力过大，导致政府的行政行为与公民的利益诉求不一致，特别是政府征收、征用土地过程中，缺乏对原土地使用人的补偿机制，这就容易引发政府与公民之间的矛盾纠纷。有学者认为，土地用途管制的实施过程实际上是委托代理关系，既然是委托代理关系，政府在实施过程中就要积极回应多元化的利益诉求，在土地用途管制过程中不断完善征收征用补偿机制。与此同时政府对于某部分土地市场的干预过多，出现政府垄断建设用地的供应，用指令性计划指标来配置土地和决定土地用途，对于土地出让制度、土地价格、投资强度、产出标准等应放开，由各个企业自主决定。

随着城市化进程的加速，城市规模的扩张，在市场经济的主导下，越来越多的农村耕地逐步转化为城市建设用地，进而忽视对土地利用程度和效益的管制，这就导致我国的农村耕地面积即将面临红线预警，在 2002年全国耕地保有量就只剩下 18.9 亿亩，2006 年又减少到了 18.27 亿亩。为此，《1997—2010 年全国土地利用总体规划纲要》不得不提前废止。[相关数据来源参见《不断开拓的事业——我国耕地保护60年历程回顾》，载中央人民政府网：http：//www.gov.cn/ gzdt/2009-09/30/content_1430754.htm，2019 年 4 月 10 日访问;《实现节约集约用地 18 亿亩耕地“红线”牵动了谁》， 载中央人民政府网：http：//www.gov.cn/jrzg/2007-07/07/content_676212.htm，2019年4月10日访问。还可以参见郑振源：《土 地利用总体规划的改革》，载《中国土地科学》2004 年第 4 期。虽然第二次全国土地调查显示，截至 2009 年年底，我国耕 地面积为13，538.5万公顷（20.3亿亩），比1996年完成的第一次土地调查的数据多出1358.7万公顷（2亿亩），但就像《关 于第二次全国土地调查主要数据成果的公报》所指出的那样，“之所以会多出 20，380 万亩耕地，主要是由于调查标准、技术 方法的改进和农村税费政策调整等因素影响”造成的，并不表明现行土地用途管制制度之下的耕地保护工作取得了重大成就。 参见国土资源部、国家统计局：《关于第二次全国土地调查主要数据成果的公报》，2013 年 12 月 20 日。另外，国土资源部 2017 年 4 月发布的《2016 中国国土资源公报》显示，截至 2015 年年末，全国耕地总量为 13，499.87 万公顷（20.25 亿亩）。]而有些土地使用者通过“囤地”大额获取土地增值收益，导致地方土地闲置。政府的管制与市场经济的调节，二者之间处于一个平衡的状态才有利于提高土地资源配置效率。政府通过土地用途管制等行政或者计划手段干预土地利用，以补充市场调节的不足，实际上政府管制本身也存在诸多问题，如可能缺少约束政府的相关法律法规，使政府可能片面的从管制需求的角度出发，就容易导致市场失灵。凡事都要张弛有度，政府和市场的关系也是如此，两者之间相互渗透，只有这样才能达到合理有效配置土地资源，有效管理土地资源，促进社会整体协调发展。

3.忽视耕地资源合理利用的外部性和非市场价值

城市规模的过度扩张，越来越多的耕地转变为建设用地，现实中，耕地面积不断减少且质量下降，政府应该严格限制农村用地转变建设用地，才能确保18亿耕地红线不受到威胁。农民耕地面积减少，而我国人数数量大，日常所需要的粮食需求量大，且政府在征收征用过程中并未形成完善的补偿机制，就不可避免的导致官民矛盾，十分不利用解决“三农”问题。我国政府现在就是过度看中土地资源的市场价值，忽视土地资源的合理利用的外部性，容易导致外部不经济等问题。现行的土地用途管制严格限制了农村土地内部之间的土地利用权利的转移，实际上这样就约束了农民依据准确的市场信息调整种植种类及产业结构转化，限制了农村经济发展，城乡贫富差异加深，同时也加剧了社会矛盾。

在市场主导下，土地的资产价值就是个体利益最大化的追求目标，而造成的负外部效应及损害他人利益和正外部效应及促进社会福利，都没有得到相应的成本支出和收入，只能通过政府管制进行修正和约束，但政府在实施过程中也容易忽视这个问题。

土地用途管制的重要目标之一就是保护耕地，保持耕地质量，为了实现这目标，就必须保护耕地并对受损的经济利益主体进行补偿。而村群体和农户是主要的受偿主体，他们的受偿意愿及其满意程度对土地用途管制制度的落实和农地是否得到切实有效的保护至关重要。但政府在实施过程中经常性的忽视这些关键性群体的利益，并未完全落实补偿制度，这势必会加剧公众特别是农户对政府的不满，对于“三农”问题的解决也充满挑战，对于土地用途管制制度长远的完善和实施都处于不利的境地。我国土地用途管制制度存在着诸多问题，应根据不同区域的具体情况具体问题具体分析，特别是农村土地利用权利的转让，注重土地资源有效合理利用的同时也要注重社会公平。

4.土地用途管制体系失灵

我国土地用途管制实施中审批程序繁琐、周期长、成本高，这就导致土地行政审批的效率与地方经济发展相脱节[袁枫朝，严金明，燕新程.管理视角下我国土地用途管制缺陷及对策[J].广西社会科学，2008（11）：58-61.]，而且行政审批权主要集中中央和省级政府，市县级政府的审批权限十分受限制[孟祥舟，林家彬.对完善我国土地用途管制制度的思考[J].中国人口·资源与环境，2015，25（S1）：71-73.]。各级土地管制缺乏统筹协调，土地利用的总体规划的功能和作用缺乏统筹安排中央和省级在战略层面研究不深刻，市县级也只是对上下级规划的简单重叠，而且上级对下级的土地规划缺乏全局意识，仅从数量上与上级进行简单的衔接，却忽视空间布局上的衔接，在实践中就会出现变相突破上级规划的控制。政府在土地利用规划时技术仍相对比较落后，土地用途规划数据库不完善，这就极大限制了土地用途管制制度的发展。

政府在土地用途管制过程中缺乏民主参与性，土地用途管制不仅要表达政府意志，还要充分体现民众和专家学者的意见，尊重公众的民主参与性，可以通过举行听证会等途径来注入公众参与性。由于我国公民参政渠道不畅通，政府公务的透明度不高，公民政治事务的参与程度也不高，这就容易导致政府土地用途管制不能真正从公众利益出发，不了解公众的现实需求，而且政府关于土地用途管制的行政行为不能很好的受到公众的监督。

二、 逻辑与机理：土地用途管制制度法理检视

（一）土地用途管制权的本质透析

土地用途管制制度的实质是国家作为土地的所有权人，对土地占有权、使用权及收益行为实行强制性的管理。土地用途管制是对土地所有权的规划，本质上属于国家统治权，国家统治权的表现形式就是行政管理权，行政管理权属于公权力。在我国，行政管理权来源于国家宪法和法律，没有宪法和法律的确认和规定，行政管理权就失去了行使和存在的法律基础。

政府通过土地用途管制来行使行政管理权，提高土地资源的利用效率，维护社会秩序，在行使行政管理权的过程中，既要行使行政权，也要履行行政主体应负担的义务。也有学者提出，对于土地用途管制权，既要看到它的强制性，也要看到它的经济性，管制权實际上是公权与私权的结合体[郜永昌.土地用途管制法律制度研究：以土地用途管制权为中心[M].厦门：厦门出版社.2010：88-90.]。但是究其权力来源的根本，其私权依然是来源于国家授权，而国家的权力又是民众所赋予的。

国内也有学者提出，土地用途管制权力的法权基础是国家财产所有权，这实际上混淆了所有权与行政管理权的概念，也完全有悖于我国的法律现实。我国的土地所有权并非完全国家所有，而是存在农村集体所有和国家所有两种所有形式。在我国社会主义市场经济改革的潮流下，国家所有权与行政管理权的分离是大势所趋。如果把所有权作为土地用途管制法律的来源，这实际上是要求“土地所有者给自己加上枷锁”，这也与现代法学思想中的“对立牵制”原则相违背，土地用途管制法律维护公共利益的基本宗旨就得不到制度上的保障。

（二）土地用途管制制度中的法律原则分析

政府在进行土地用途管制过程中，逐步完善土地用途管制法律制度，依据相关法律法规进行，依法定程序开展，这充分体现了合法性原则，其内容包括法律优先原则和法律保留原则。法律优先要求：土地用途管制法要受到宪法的直接约束，也要受到其上位法的约束，其立法不能违反法律优先的审查机制。法律保留则要求土地用途管制及其分区立法，必须要有法律的授权，不得有违背法律的行为，否则其用途管制行为是无效的。在现代宪政法治体制下，为保障公民的权益和公共利益，要求一切国家行政权的作用应具有合法性，即土地用途管制权力的存在、行使必须依据法律，符合法律，不得和法律相抵触。这表明，土地用途管制所依据的必须是法律，或者只有经过法律的授权才有权行使。

政府在土地用途管制中，即使是为了公共利益而进行，但是也要对公民的合法权益的损害降到最低，这便体现了比例原则。行政立法应能实现授权目的或至少有助于目的的达成，并且用正确的手段，也就是要求土地管制法律的规定和内容与其目的之间关系是恰当的，相关联的。立法机关或者行政机关为了达成同一目的，可以在多种选择中，选择对公众利益损害最小的手段。比例原则主要是关于侵犯公民具体权利的合法性与适度问题，在土地用途管制的立法及司法上都具有相当重要的意义。

在土地用途管制过程中，政府的行政管制行为一旦做出，不得随意更改，则体现了诚实守信原则。诚实守信原则是私法关系领域的一项基本原则，源于私法关系的“契约应该严守”，但它同样可以成为公法甚至行政法的法治原则之一。诚实守信对于土地管制法的具体要求是：其一是土地管制法必须具备明确性和可预测性。依据法的安定性原理，在一个法治国家，行政行为必须具有明确性、可预测性、可度量性，这样才能维护法的安定性。其二是法律不溯及过往。法治国家要求行政法律秩序的“连续性”，行政法规作为约束公民行为的规范，溯及过往不利于公民利益的保护，不溯及过往实际上是对公民利益的保护，维护信赖保护，维护政府公信力。

（三）土地用途管制法律法规产生的法理探索

土地制度是各个国家和地区自然、历史、社会、经济、政治和文化多因素的产物。土地用途管制制度也是如此，其形成和发展也有其经济政治制度背景。前苏联等实施计划经济的国家，土地所有制是公有制，所有土地都由政府进行管制，土地利用的决策权也在政府手中。政府在土地资源配置中不采取分区的方式，土地利用完全按照国家下达的指令性计划进行。由于土地利用计划目标笼统、抽象，计划执行受内外种种因素的阻碍，导致官僚主义作风等现象。而在欧美亚市场经济发达的国家，土地用途分区管制并不意味着在土地资源配置中以计划机制取代市场机制，这些国家的土地配置方式仍是以市场机制为主，政府实行计划机制的目的主要在于提供公益和纠正市场失灵，其实质就是政府通过土地用途管制这类行政或者计划手段去干预土地利用，以补充市场调节作用的不足，从而达到合理有效配置土地资源、促进社会整体协调发展的目的。

法律根源于一定的经济基础，而法律属于上层建筑，经济基础决定上层建筑。与此同时法的产生的物质条件和社会因素是复杂多样的，远不能单以经济的必然性说明。在对待法与经济关系的问题上，我们不能片面的去理解二者之间的关系。土地用途管制法律也是如此，但并不是一定的经济基础可以自发地产生法，而是还要通过人们或国家共同努力，法才能被制定或被认可出来。社会基本矛盾是法律起源的根本动力，如果没有生产力与生产关系、经济基础与上层建筑的矛盾运动，法律也不会产生。

随着社会生产力的发展，社会分裂为利益不同的阶级，统治阶级需要一种特殊的社会规范来维护其利益，在经过国家与选择的认可之后，习惯就逐渐演变成习惯法，随着社会的进步，习惯法又演变成了成文法，土地用途管制法律法规则是成文法，具有国家命令的性质，由国家的强制力保证实施，政府通过自身的公权力进行实施土地用途管制也是同种道理。

（四）土地用途管制制度法的价值分析

政府在实行土地用途管制的过程中，应注重法的价值，充分调节好法的价值之间平衡。博登海默认为：“法律是秩序与正义的综合体，一个没有形式要素的社会制度不配成为一种法律制度;秩序侧重的是社会制度和法律制度的形式结构，正义关注的是法律规范和制度性安排的内容以及法律制度在促进人类幸福和文明建设方面的价值。”[ 博登海默.《法理学：法律哲学与法律方法》[M].邓正来，译.北京：中国政法大学出版社.1999：337页]土地用途管制制度正是社会制度与法律制度构建的共同体，在其构建的过程中，更应该注重秩序和正义的法的价值。

土地用途管制过程中，在关于城市和农村的管制中，应注重法的平等价值。平等并不是平均，现实意义上法的平等也是相对的，只有实现法律上的平等，才能达到社会公平，两者相互依存、相互依赖。平等在土地用途管制法律的具体要求是：对于同一土地用途的土地，对所有的土地权利人都应使用相同的管制制度;对于不同的土地用途分区，因地制宜，可以适用不同的管制规则。在立法方面，平等并不要求立法者无条件地、平等的对待每一个人，而是容许通过客观的衡量，合理的加以区别，平等不意味着绝对形式上的相同处理，它必须以正义的理念作为判断是否违反平等的标准。所以，在进行土地用途管制执行法律法规的过程中，也要注意各个团体利益的平衡，注重平等，保证社会公平，否则会加剧社会矛盾，特别是对于“三农”问题的解决加深难度系数。

开展土地用途管制的最重要的目的就是為了实现土地资源的优化配置，提高土地资源的利用效率，在法律的实行过程中，效率价值也是不容忽视的。现代法律必须包含有利于提高效率的资源分配方式，并以具体的规定充分保障双方权利的实现和义务的履行，保证资源的优化配置。当代中国经济运行的最优模式是社会主义市场经济，在社会主义市场经济条件下，不断完善相关法律法规进行保障，使得土地资源得到合理利用，所得收益促进社会公平正义，依法进行环境资源保护，防止和惩罚破坏自然环境以及滥用有限资源的行为，确保经济的可持续发展，追求和实现持久的土地发展权。

（五）土地用途管制立法法理分析

我国土地用途管制制度的开展，必须要有土地利用规划的启动，而我国的土地利用规划存在着立法技术障碍。目前我国除了“土地利用分区管理”与“土地用途分区管制”这些部分较为接近具备较完备的立法条件外，其他部分都带有很明显的计划经济色彩，不具备立法条件。

法律创制是整个法律动态运作的重要环节，在一国的法制建设、权力运行、宪政实践中都具有重要意义。法律创制首先要遵循民主立法、科学立法基本原则，土地用途管制法律法规的创制也是如此，形成完备的土地用途管制法律体系。土地用途管立法的核心是用途法定原则，用途法定原则虽然衍生于“法律保留原则”，但又不限于此，包含更为广泛的内容，“用途法定原则”既是土地用途管制的基本立足点，又是用途管制法制化的核心总结。“用途法定原则”是相对于市场经济环境下给土地权利人的广泛权利而提出的，是约束个体行为、保证土地利用不损害公共利益的对等设置。

随着我国法制建设的发展，行政机关制定了大量的行政规章，规章的制定工作已经形成了制度，有些行政机关还制定有关规章制定程序方面的规定，但是规章仍然存在着超越职权、管理混乱等问题。土地用途管制法从实体内容上是关于对地权的限制，从行政法角度，它调节的不是内部行政关系，而是对外部行政关系的调节，另外规章的影响力与涉及面较小，对于土地用途管制法的制定应在规章之上。土地用途管制法的内容分为实体和程序两部分，程序部分用于规章规定无可厚非，但是实体部分直接涉及土地权利人的切身利益和公共利益，影响面较广，适用于规章加以规定，恐怕调整力度不够。

三、推进与改革：国际经验对我国土地用途管制制度的啟示

（一）完善土地用途管制规范的管制权运行机制

政府应规划好城市土地与农村土地不同类型的土地规划，国家应出台土地规划法协调土地利用规划和城市规划之间的关系，确立土地利用规划的基础地位，并且要求城市规划必须要服从于土地利用规划。同时也要完善规划保障制度，应强化规划的稳定性与权威性，通过制定系统的规划法律制度，确定土地规划的编制原则、编制机关、编制程序、规划的法律效力及违反规划制度的法律责任。另外也要完善土地开发利用许可法律制度，管制权的行使必须以许可制度为中心，对于违反规划许可的行为可以通过许可权的行使而限制公民对该财产权的取得或者转移该财产权，落实违反管制的法律责任。对于任何权力的运用，均必须遵循严格的实质与形式要件，否则该权力的滥用将会使既得利益的保护受到影响。

土地用途管制权乃土地用途管制行为的法权表达。土地用途管制法律制度是人类社会 发展到一定阶段，保护和合理利用土地资源的必然选择。政府通过分区管制这类行政或计划手段去干预土地利用，以补充市场调节作用之不足，从而达到土地资源合理有效配置、促进社会整体协调发展的目的。[张先贵.法教义学视角下我国土地用途管制权概念：重释与厘定——基于《土地管理法》修改背景下的审思[J].河北法学，2019，37（02）：61-74.]

我国土地用途管制行使的实质要件：在管制目的上，是基于公共利益，维护社会秩序的稳定;另一方面是通过管制权力的积极行使，从而实现追求社会最大福利，提高资源可利用率。政府应该在法律保留的管制依据下，在土地用途管制过程中坚持比例原则、平等原则，实现信赖保护原则的管制后果，即法律所确定的利益发生法律变化时，能够保护因信赖该法律的当事人的合法利益得到保护。同时，当人民基于合理信赖而投资，在其所期待的落空时，应当给予适当的补偿，这种信赖应该得到法律的保护。

我国土地用途管制行使的形式要件：对于限制人民基本权利的财产权管制法律的制定与实施，必须要坚持人民参与原则，才能充分发挥管制法令的权威性和合法性。在管制决定作出之前，应该充分考虑民众的意见;管制决定作出之后，充分赋予人民申诉权、复议权、诉讼权等申诉途径，并针对一些管制行为开展补偿机制。

土地用途管制权乃土地用途管制行为的法权表达。土地用途管制法律制度是人类社会 发展到一定阶段，保护和合理利用土地资源的必然选择。政府通过分区管制这类行政或计 划手段去干预土地利用，以补充市场调节作用之不足，从而达到土地资源合理有效配置、促进社会整体协调发展的目的。

通过上述对土地用途管制行使要件的分析得知： 我国土地用途管制的实现需要以规划权作为管制权行使的依据，许可权作为管制权的中心，处罚权作为管制权行使的保障。

（二）协调我国土地产权的三重分割

第一重分割：全民所有与国有土地产权的分割。我国实行的社会主义公有制，包括全民所有和集体所有。全民所有是一个政治性概念，其产权具有不可替代性、不可分割性，全民所有的表现只能是国家所有;集体所有是部分劳动人共同占有支配生产资料的社会公有制形式，但集体所有制产权在法律上如何解释存在问题。现实中，土地国有制或准国有所与之高造成产权中所有权与使用权发生分割状态，而这种状态需要政治过程得以实现。国有制的资源使用方式只能是在少数人参与的政治过程中，逐步形成全民—国家—全民的分割状态。

第二种分割：土地所有者与管理者的分割。国家既是土地的所有者，也是土地使用的规划者。国家要实现土地可利用效益的最大化，还要把公共资源的使用效益达到最大化。作为土地的所有人，很可能将土地的使用成本转嫁，导致成本与收益不集中，从而造成效益的损失。作为管理人，政府必须重视土地资源利用的长久性，对于土地资源的利用，必须遵循公共目标，实现资源的可利用率，保护耕地。

第三重分割：中央与地方政府土地产权的分割。基于土地资源的分级管理体制，同时授权地方政府对土地进行管理与分配，各级政府的土地管理业务均有明确的职责划分，这就产生了中央与地方政府共享土地所有权和宏观管理权的问题[张先贵.我国土地用途管制改革的法理求解[J].法学家，2018（04）：96-107+194.]。应弱化地方政府违反管制规则的经济动因，但地方政府的“经营性政府”特性，在短期内内无法改变。中央政府应通过提高土地资源的使用效率，规范土地出让程序，降低地方政府土地供给，通过提高农村土地征收补偿标准、城市土地的规范出让，控制地方政府的土地收益价差。地方政府应该集中供应公共性住房，控制房地产市场价格虚高，保护房地产消费者的合法权益。

以上三重土地产权的分割，充分要求建立完善的第三方监督机制，要强化民意监督，遵循民众参与并实现由民众同意的原则，完善民意的表达机制，改善上下级政府之间的信息不对称的问题。在制定过程中，应融入听证和公告程序，接受来自公众的意见，同时增加管制行为的公开性与合法性，也发挥了民众的监督作用，提高土地管制的可接受度和可行性。

（三）完善土地征收征用补偿机制

2004年之前，我国法律中没有土地征收制度，只有土地征用制度，这种不区分征收与征用的立法受到了梁慧星等学者的批评。所以在2004年修宪是修改为：国家为了公共利益的需要，依照法律规定对土地实行征收或征用并给予补偿。但我国现有土地征收制度表明，在国家法律的制度框架内，征收是我国土地所有权进行交换的唯一途径，也是农地转用的唯一途径。给予集体建设用地的使用管制下而顺延的征收制度，仍然容易激化管制权与利用权之间的冲突。

从行政补偿司法实务来看，必须以法律明文规定才能获得行政补偿救济，只要人民认为其财产权因管制规范受到限制，就可以提起行政补偿之诉来保护自己的合法权益。一方面，要约束管制权，从实质要件和形式要件双重角度进行限制，也是对土地限制的“再限制”;另一方面还要采取解决管制权与财产权冲突的替代机制，改革管制手段，在现有基础上增加弹性调整机制。

建立完善的土地征收征用補偿法律体系，理顺行政征收、行政征用之间关系，做到有法可依，遵循依法补偿、公平补偿、及时补偿的基本原则，明确规定土地征收征用的法律程序，重视土地行政补偿制度的发展与研究，保障相对人的人法权益，同时把司法救济作为土地征收征用以后重要的救济手段。政府应该依据管制权的行使条件，必须满足行使管制权的构成要件，才能被视为有补偿的管制，否则将被视为对人民财产权“非法侵害”，不属于国家权力的合法行使，应该由国家进行赔偿。这就要求政府在行使土地管制权时，要依据相关法律法规程序合法进行管制，事后及时进行补偿、开展激励机制，发生对相对人不利条件时，能够提供有效的救济途径，从而保护公民财产权，维护社会秩序稳定，推动法治国家建设的顺利进行

（四）协调土地用途管制与耕地保护

由于我国人口基数大，可用的土地资源紧缺，随着城市化进程，耕地土地面积红线逐步逼近，尽管耕地转为非农化的用途增加了GDP的产出水平，但是以耕地过度的非农化、耕地的快速消失为代价的，这种经济增长不是良性的。政府提出土地用途管制和相应的土地征收征用补偿机制，充分考虑土地征收征用过程中所产生的问题，通过土地用途管制和相应的补偿机制的完善，达到提高土地利用效率和保护耕地的目的。

在市场经济条件下，政府也要科学合理地评估耕地的综合价值，树立对耕地全面且科学的价值观，重视耕地的非市场价值和外部效益，把耕地的社会生态效益，保证后代发展的社会价值都纳入到现在的耕地市场收益之中，建立一套完善的耕地的价值评价机制，对耕地的非市场价值进行合理评估，对耕地的非市场价值进行补偿。同时政府要建立耕地资源开发利用的责任制，使得有限的耕地实现农友农用，逐步建立激励与约束机制相结合，赏罚分明的土地用途管制制度。管制中应加大土地规整和标准农田建设工作，建立耕地总量平衡，完善占补平衡制度，划定基本的农田保护区，以耕地保护为目标。

四、结语

建立在我国现行土地用途管制法律制度基础上的土地用途管制权是针对农用地转为建设用地进行严格限制而设置的一项法定权利，特别是国际经验对我国土地用途管制法律的公共性、管制规划的协调性、管制手段的综合性、管制目标的多重性等方面影响深远。对土地用途管制的法理探析虽然会有些抽象，与建设性的阐述不同，究其目的也是力图探明法律实践和对这种实践的最佳论证之间保持平衡。