PPP模式下特色小镇建设优化研究
——以大泽葡萄旅游古镇为例

杨 屾

(青岛理工大学琴岛学院 会计系，山东 青岛 266106)

自2016年起相关部委联合发布文件提出到2020年培育、建成1000个左右特色小镇，特色小镇建设规划作为解决“三农”问题的一项重要方案受到了各地政府部门的重视和响应，后续又相继出台了一系列关于特色小镇建设的文件，进一步明确特色小镇建设过程中的因地制宜、市场导向等原则问题，突出重点任务以及规范组织实施。

在政策的推动和促进下，有很多学者、专家对特色小镇展开了大量的相关研究。很多研究都提到了特色小镇建设中存在的资金不足问题，并不约而同地提出了用PPP模式来解决这一问题，山东省青岛市大泽葡萄旅游古镇的建设也是采用了PPP模式来解决融资问题。该项目的特殊性在于其位于大泽山自然保护区，在持续发展农业，促进经济发展的基础上，更需要重视对于自然环境和资源的保护。本文通过对该PPP项目的研究，进一步总结此类更重视绿色资源的“PPP+”特色小镇建设过程中存在的问题，并提出更具实际效用的优化“PPP+”特色小镇建设模式的措施。

一、青岛市大泽葡萄旅游古镇PPP项目概述

(一)项目概述

山东省青岛平度市大泽葡萄旅游古镇整体建设中PPP项目主要为特色小镇道路建设及绿化等整治提升工程，其核心是旅游大通道建设项目，该项目属生态建设和环境保护行业，其主要建设内容为主路修筑、人行道铺装、新建雨污水管线、绿化、亮化等工程。具体包括：(1)特色小镇道路建设及绿化等整治提升工程，主要涵盖旅游路、昌盛路、南昌村西路、天柱山路、尹家河南路、大泽山至夏丘道路等；(2)游客集散中心及停车场打造；(3)岳石文化广场项目；(4)天柱山书画院项目，主要对文管所管理房和景区周边环境整体改造提升；(5)淄阳河河道两侧重点区域整治项目，整治范围从大泽山镇高家村至原长乐镇高家村，长度约16公里，主要进行河道整治、滨河道路假设、河道两侧景观绿化提升；(6)大泽山风景名胜区基础设施建设工程，进行景区车行道路和步行登山道维修、停车场、游客信息服务中心等PPP类项目建设；(7)“大泽·记忆”综合展示服务中心项目。

项目建设投资(不含建设期融资费用和土地费用)估计37100万元，项目选择“股权合作+BOT”的PPP模式，合作期限20年(其中建设期2年，经营期18年)，由平度市政府授权平度市城投公司作为PPP项目机构和政府方出资代表，与社会资本合作成立SPV公司，具体负责项目投资、融资、建设、运营管理维护以及移交等工作，其中特色小镇相关设施建成后即移交相关机构，SPV公司不再承担此部分资产的运营管理维护。20年合作期满由SPV公司将资产无偿移交政府指定机构。

该PPP项目的建设，同时打通了景区联系通道，构建了贯穿平度市东北部山区十大主要景点旅游大通道，助力青岛市大泽山镇快速发展为以葡萄产业为基础、历史人文为要素、旅游特色为主题的特色小镇。

大泽葡萄旅游古镇PPP项目部分属于政府付费项目，其短期收益主要来自工程施工，长期收益主要来自游客集散中心及停车场和“大泽·记忆”综合展示服务中心项目。该项目关注的不仅仅是经济效益，而是着重考虑到了特色小镇的交通便利情况、未来的可持续发展，以及由此产生的社会效益。在各级政府的大力推动下，积极引入PPP模式助力特色小镇建设的前期投资，目前也已经基本达到了项目论证时的目标。

(二)PPP模式应用于特色小镇建设的可行性分析

PPP模式是在坚持政府督导作用的前提下，将特色小镇的部分责任和利益交由企业承担，政府与企业共同参与项目的建设，在整体上将公共的资源和利益配置达到最优，具体可行性分析如下：

1.特色小镇建设与PPP模式的结合已具有一定的理论基础和实践经验。PPP模式自上世纪末就开始在我国应用于一些基础建设工程中，其最核心的理念在于政府充分利用自身的政策优势，社会资本方利用自身的资金优势和运营优势，双方将各自优势有效结合，从而实现多赢。PPP模式经过多年发展，各级政府部门和社会资本方都积累了一定的项目运作经验。特别是近年来，有一批特色小镇在乡村振兴战略的带动下，在PPP模式的助力下，获得了良好的经济效益和社会效益。这些成功的特色小镇PPP项目都可以为青岛市大泽葡萄旅游古镇PPP项目提供宝贵的理论基础和实践经验。

2.国家以及地方政府提供政策性扶持。特色小镇建设于2014年始于浙江省的云栖小镇，次年浙江省政府颁布了《关于加快特色小镇规划建设的指导意见》，首次明确了特色小镇建设的相关内容。此后，江苏、天津、广东、河北、四川、山西、陕西、湖北、福建等多个省、直辖市均出台相关政策扶持特色小镇的建设。2016年7月1日，住房和城乡建设部、国家发展改革委和财政部联合发布《关于开展特色小镇培育工作的通知》，文件中提出到2020年，培育1000个左右的特色小镇。2017年1月住房城乡建设部联合国家开发银行股份有限公司发布了《关于推进开发性金融支持小城镇建设的通知》，同年4月又联合中国建设银行股份有限公司发布了《关于推进商业金融支持小城镇建设的通知》，通知中都着重指出支持的范围包括特色小镇建设。为了保障特色小镇的健康发展，2020年9月国务院办公厅转发国家发展改革委《关于促进特色小镇规范健康发展的意见》，重点在于对特色小镇建设的激励和约束、规范和管理。这一系列政策性的意见和通知，都为特色小镇的建设和发展提供了有力的支撑。

3.可以带来各种显性和隐性的投资回报。青岛市大泽葡萄旅游古镇PPP项目是一个融地域风貌、文化脉络、产业发展、社会建设和环境保护为一体的综合性项目。一方面，对平度市政府来说，大泽葡萄旅游古镇建设的成功，不仅从根本上解决了大泽山从上世纪80年代以来“采石热”导致的环境污染问题，而且还解决了当地剩余劳动力就业的问题。当地农民的致富路径也吸引了大量相关产业和劳动力落户平度市，对当地的工业产业、教育、科技、文化、卫生等行业发展起到了促进作用，这也使当地税收大幅度提高，政府有了充足可利用的资金后可以从更多方面制定优惠政策，为当地营造更好的经济发展环境。另一方面，对社会资本方而言，该项目位于平度市区以北，距离青岛市区仅需2小时车程，倚靠青岛市高速发展的经济、密集的人口以及丰富的旅游资源，该项目可以带来的投资回报是巨大的。这就使得该PPP项目的投资回报不仅仅局限于项目初期的工程建设回报，还有项目经营阶段稳定的、长期的回报，从而推动青岛市大泽葡萄旅游古镇PPP项目良性发展。

二、“PPP+”特色小镇建设面临的问题及原因

(一)特色小镇建设中的长期稳定获益项目较少

该PPP项目的主要收益来自于工程建设，未来长期稳定获益项目主要集中于游客集散中心及停车场和“大泽·记忆”综合展示服务中心项目，收益来源为停车场收费、游客集散中心饮食和纪念品销售、综合展示中心展览收费等。具体收益情况还要随着大泽山特色小镇的进一步建设和推广逐步增加，而且还可能受到未来景区管理及周边服务配套等各种因素的影响，也具有一定的不确定性。

(二)PPP项目合同缺乏灵活性

特色小镇建设合同周期长达20年，甚至30年，并且投资额往往较大，更重要的是随着特色小镇的进一步建设，还需要更多的社会资本的投入以保障特色小镇长期持续发展。但如果项目实施后没有充足的收益，并且一般的PPP项目合同约定合作期前若干年内社会资本不允许退出，项目风险的不确定性将会导致社会资本参与积极性不高，可能会阻碍后续PPP项目的实施，从而影响特色小镇的持续发展。[1]

(三)PPP项目仍有缺口

特色小镇建设是一个长期的建设过程，从小镇规划、建设到运营等各方面都需要资金的支持。目前PPP建设项目的投资主要是特色小镇前期基础设施建设与规划方面，而后续随着特色小镇不断运作，经营范围不断扩大，为了产生规模经济效益需要投入的资金量可能更大，还需要持续引入PPP项目。另外小镇运营资金的不足，也不能完全依赖于PPP项目，否则将会给当地政府带来相当大的财政压力。

(四)PPP项目社会资本方过于单一

特色小镇PPP项目的社会资本方常常只有一家央企或国企，央企或国企虽然相对来说资金较雄厚，在合作上存在便利条件，但是其在一定程度上灵活度不够，这也会导致在特色小镇运营管理中可能因创新能力不够而失去发展机会。因此，有时特色小镇通过PPP项目取得投资资金的目的虽已达成，但是从实际上却没有得到运营效率的提升。[2]

(五)PPP项目专业人才不足

PPP项目在识别、准备、采购、执行和移交各阶段都需要相应的专业人员参与并负责，另外在PPP项目的政府层面、投资方、银行等金融机构，甚至是受益方也都应该有专业人员从事相关工作，但目前在PPP项目各阶段和PPP各方都存在着专业人才明显不足这一情况，在项目各阶段的重要问题都需要找第三方PPP专业咨询单位，近年来咨询费用普遍上涨，这也在很大程度上提高了项目的成本，影响子效益指标。

三、PPP模式下特色小镇建设的优化建议

(一)完善项目规划，寻求更多效益增长点

总体上来说该项目仍然是属于公益性为主，但项目长远来看，还是存在许多效益增长点的。社会资本方可进一步与当地主管部门协商签订补充协议完善PPP项目规划，在遵守《中华人民共和国自然保护区条例》及有关规定的前提下，深挖项目效益点。比如利用道路交通优势开拓特色交通服务工具和路线；与当地政府和农户充分合作，利用大泽山物产优势，创新特色饮食服务，并努力打造特色食品品牌等。

(二)保障社会资本方的投资收益

PPP项目合同中明确各方的权利与义务，在适当的范围内优先保障社会资本方的投资收益。通过政府让利的示范作用，可以从实质上坚定社会资本方对PPP项目的信心，并且鼓励其进一步投资PPP项目，甚至还可以带动周围其他的社会资本方敢于投资PPP项目，从而实现资金的良性循环。另外，适当放松严苛的退出机制，将退出机制多元化，例如可以在股权交易市场进行PPP项目股权转让，从面提高PPP项目股权投资的收益以及流动性。这样才能在资金角度保障特色小镇建设的持续性和稳定性。

(三)创新融资思路，拓宽融资渠道

特色小镇建设的周期长，所需的资金量大，单靠一个PPP项目是不够的，可以试图在特色小镇建设的各阶段或针对各项目，进行多个PPP项目招标，这样就可以既可以避免单个PPP项目投资金额太大、风险太大，大多数企业没有能力参与的问题，又可以通过吸纳多方投资，产生良好的社会效益。另外，在特色小镇建设中绝不可盲目依赖PPP项目，在条件允许的情况下，依然可以选用传统的吸收直接投资进行融资，比如外商投资。还可以采用合法方式直接吸收受益方的投资，让受益方由原来的投资客体转换为投资主体，从而可以使其具有更强烈的主观能动性参与到特色小镇建设以及经营管理中来。但在多PPP项目、多融资渠道的情况下，一定要从合同上保证特色小镇建设规划不变，建设思路一致。[3]

(四)鼓励民营资本加入PPP项目

目前各地民营企业发展迅速，有部分民营企业有高素质的管理团队，较高的商业运作水平，并且极其注重创新创造能力的提升。如果可以吸收这类民营企业加入PPP项目社会资本方，不仅可以在很大程度上解决PPP项目资金来源的问题，而且可以更好地促进PPP项目的落地实施。在民营资本加入的情况下，关于利益分配、风险分摊的问题，只需要在PPP项目合同中做进一步的明确规定，就可以避免由此产生的大多数经济纠纷。特别是对当地的优秀民营企业，政府可以在一定程度上给予其政策上的优惠，从而更加激发其热爱家乡、造福家乡的感情，吸纳其大量闲散资金反哺当地建设，真正实现资金运作的良性循环。当地民营企业相对来说对特色小镇的政治、经济、人文等各方面更了解，如果可以做为PPP项目的社会资本方，无疑将更有利于挖掘、发挥特色小镇的优势，促进其稳定发展。

(五)进一步加强对PPP项目的风险管理和收益分配

政府应当主动承担特色小镇PPP项目建设的不可抗力风险和生态环境保护风险。这两类风险对特色小镇当地生态系统容易造成比较大的破坏，社会资本对此类风险几乎没有承受能力，因此政府要主动采取强有力的措施，从而加强对特色小镇当地生态系统的保护。当此类风险出现后，政府应对社会资本进行一定的运营补贴。社会资本方应当承担的市场竞争风险、项目建设延误以及利率变动风险等均比政府要高出许多。

在特色小镇PPP项目的实际执行过程中，社会资本相对于政府需要承担更多的风险，因此根据“收益与风险对等”的原则，社会资本在收益分配过程中应当占据主导地位，并且得到更多的收益。只有这样才能使PPP项目在长期的政府与社会资本合作过程中一直良性发展下去，真正保障特色小镇的可持续发展。

(六)多渠道解决PPP项目专业人才缺口

只有经验丰富的PPP项目专业人员参与到特色小镇PPP项目的建设中才能够及时发现项目运营中出现的问题，并运用科学、合理、合法的方法解决问题。对于解决PPP项目专业人才缺口问题，首先最直接的方法是高薪引进人才；其次，面对整个社会都急缺的专业人才最有效的方法是对现有相关人员进行PPP专业理论培训和实务操作技能培训；最后，持续加大对PPP项目咨询团队的培育力度，不断推动PPP项目咨询人员数量的增加以及质量的提升。

PPP模式理论上可以从供给层面解决特色小镇发展过程中资金不足的问题，但在实务中我们必须要正视并解决其存在的问题，使PPP模式成为缓解特色小镇建设中资金来源问题的有效途径之一。