农村集体经济增长的理论逻辑、现实问题与突破路径

吴珍彩

（河南牧业经济学院，河南 郑州 450044）

2014年～2021年中央一号文件连续八年点睛农村集体经济，明确提出要“壮大农村集体经济”。围绕此项目标，国家和各部委先后出台近百项政策、文件等，全力支持农村集体经济发展，也取得了较大成效。壮大农村集体经济的根本目的是实现农村集体经济增长，从而带动农村全面发展，实现共同富裕。在农村集体经济不断发展过程中，有必要探讨农村集体经济增长的深层逻辑，为进一步促进全国农村集体经济发展提供理论支撑和实践指导。

一、农村集体经济增长有利于实现共同富裕目标

共同富裕是社会主义本质要求，是中国共产党未来执政基础。习近平总书记指出：促进共同富裕，最艰巨最繁重的任务仍然在农村。农村集体经济是社会主义公有制经济的重要形式，它让集体成员共享资产收益，提高了集体成员的财产性收人。通过集体资产产权股份的设置和集体经济收入的再分配，进一步改善贫困农户的生活质量。集体经济增长带来集体收入的增加，也为农村基础设施和公共服务建设提供了基础，美化了农村居住环境，促进了农村公共服务均等化，也为实现农村共同富裕提供了强大的动力支撑。农村集体经济组织通过整合农村资源，集聚生产要素，盘活“沉睡”资产，提升农村自我发展能力，增强城乡融合发展话语权，缩小城乡差距，实现城乡共同富裕。

学术界非常关注农村集体经济发展，也做了丰富的研究。一是关于农村集体经济发展历程的系统梳理与分析。仝志辉等（2018）、赵意焕（2019）以中国土地制度和城乡关系为出发点，将改革40年以来中国农村经济发展分成几个阶段。二是关于农村集体经济发展关键环节的研究。张良应等（2019）认为农村“三变”改革影响集体经济增长，夏英等（2020）认为农村集体产权改革丰富了产权内涵，田鹏（2021）从权能治理机制构建农村集体产权治理，李韬等（2021）提出壮大农村集体经济建议。三是关于集体产权制度改革的效果评价。黄季焜等（2019）认为农村集体产权制度改革对农民增收的影响有限，郭晓鸣等（2020）认为改革提升农村资源配置效率。四是关于新型农村集体经济未来发展的讨论。高鸣等（2021）、朱婷等（2021）提出新型集体经济创新战略构想和总体框架。

相关研究成果对理解不同时期农村集体经济科学内涵，指导农村集体经济发展有重要意义。但从理论逻辑角度系统分析我国农村集体经济发展的文献相对较少，尤其是针对农村集体产权制度改革之后如何实现集体经济增长的理论研究匮乏。鉴于此，本文将系统剖析农村集体经济增长的内在机理和所依据的理论逻辑， 并针对当前农村集体经济增长面临的问题提出相应对策，为壮大农村集体经济，实现城乡共同富裕作出贡献。

二、农村集体经济增长的理论逻辑

1.产权明晰是前提

现代产权制度是社会主义市场经济体制的基石。农村集体经济增长的关键因素之一是产权明晰。科斯理论指出：“权利的界定是市场交易的基本前提，最终结果与法律裁决无关” ，“没有产权的初始界定，就不存在权利转让和重新组合的市场交易。”农村集体资源的合理配置，进而实现保值、增值都需要参与市场交易，而交易的前提是产权边界的界定。“一种权利的调整会比其他安排产生更多的产值。”农村集体资产产权不清、归属不明，这种情况下，“谈判成本可能因很多人很难达一个共同满意的协议而很高，即便所有人之间的协议能够达成，我们还必须考虑监察协议的成本，这些成本也可能很大”。从而，一方面导致集体资产和农户利益严重脱节，农户集体意识不强，另一方面也造成了集体资产闲置甚至流失，配置和利用效率低下，造成了资源和资产的浪费。而“产权的一个主要功能就是导引人们实现将外部性较大地内在化的激励”，将外部各种成本内部化，大大提高组织效率。农村集体产权改革中首先认定集体成员身份，同时摸清家底，即“清产核资”，在此基础上，通过资产折股量化确定集体成员相应成员权，从顶层设计上解决了产权归属问题，明晰了集体和成员的产权关系，界定了集体成员的权利和义务，重构了集体产权约束制度，提高了农村集体组织效率，继而促进农村集体经济增长。

2.制度激励是保障

产权明晰仅仅是组织效率提高必要因素之一，组织效率还受到参与者能力和积极性、项目类型、社会发展状况等各种因素影响。而激发参与者能动性需要构建合理的激励机制。个体的选择是一个稳定集合，且有着稳定的预期，从而产生相应的刺激和激励 （罗必良，2005）。本次农村集体产权制度改革始终坚持“还权于民”的改革思想。《关于稳步推进农村集体产权制度改革的意见》（以下简称《意见》）提出，赋予集体成员占有、收益、有偿退让、继承、担保和抵押六大股份权能，保障农户基本权益，激发农户主人翁意识。农户不但积极参与促进集体资产保值、增值的各项活动，而且表现出对改善农村基础公共服务及生活环境的极大热情和主动性。但也应该看到，经济运行会产生交易成本，而农村集体产权改革中产权界定具有渐进性和相对性，仍有一部分财产价值没有完全明晰，这就产生了公共领域。对于公共领域，个体可能通过竞争使得租值耗尽，也可能通过寻租等获得收益，从而刺激个体利用非生产方式寻求特殊分配权，最终也使得租值耗尽。实行制度正向激励，保证个体行为符合资源有效配置的要求，这是集体经济持续增长的保障和动力源泉。

3.拓宽市场是根本

明晰产权和制度激励并不能自动解决当前许多农村集体经济组织“空壳化”化问题，农村集体经济增长还需要市场手段。农村集体经济组织不管采用什么模式发展集体经济，根本上都要通过为社会提供产品或者服务获得集体收益，实现经济增长。资源的有效配置一定程度上确保最大产量下的成本最小化，但并不能保证经济的增长。从供需角度看，当产品和服务供给数量确定时，影响经济增长的主要因素就是产品或服务的价格。而价格的增加主要通过两个途径：一是增加需求，增加需求会使得需求曲线右移，市场价格上升；二是降低供给，供给减少，供给曲线左移，市场价格上升。在当前国家政策形势下，增加需求显然是合理有效的方法。增加需求就要拓宽产品或服务的市场边界，扩大农村集体经济的服务半径。农村集体经济发展在产业选择上要充分调研市场，针对当前消费者需求变化，多层次、全方位满足市场需求。尤其要充分发挥农业生态价值，挖掘农村空间资源，满足人们更高层次需求。在农业生产上，要重视现代科学技术的运用，提高产品质量的同时，增加其智能化、智慧化，扩大服务群体。在产品价格上，要熟悉市场供需状况及发展趋势，特殊产品有科学的价格形成机制。

4.产业融合是途径

农村集体经济发展一定程度上可以和产业发展划等号、同思考。目前，农村集体经济发展产业选择上多以农业生产为基础，而通过农业初级产品拓宽市场需求越来越有限，且收益偏低。提高农产品附加值，增加农产品作为中间产品的需求，无疑是拓宽市场需求的有效且可持续的重要方法，收益也会显著增加。当前农村实施的三产融合发展正是拉长农业产业链条，提高农产品附加值、增加农产品需求的有效途径。让农户参与到农业产前、产中、产后的各个环节，突破微笑曲线中端的低层思维，真正享受到产业链两端带来的高收益。在产业融合中还要注重农业的重要作用，这是农村集体经济壮大中产业选择和产业链条发展的边界。当前农村产业融合主要有三种模式：一是“农业+加工业”，以农产品为原料，通过深加工，增加农产品附加值，延长产业链条；二是“农业+服务业”，开发农业旅游资源，办农家乐、休闲农场，发挥农业的多动能价值，满足人们精神需求；三是“农业+加工业+服务业”，综合了上述两种模式。这三种模式都取得了较大成绩，繁荣了农业经济，提高了农民收入。但在新形势下，农村集体经济增长，除依据已有的三产融合外，还要加快产业融合升级，加大研发投入力度，注重品牌建设，发展绿色农业，智慧农业，扩大服务对象，获得范围经济。

5.特色发展是关键

拓宽市场需求使得产品或服务价格上涨，必然会导致更多的要素流入该行业，随之产品或服务供给增加，供给曲线右移，在新的供求均衡下，市场价格下降，收益减少。而要维持较高收益，得依靠两种途径。一是靠行政手段，限制要素流入，形成行政上的垄断；二是依靠自然禀赋，发展特色产业，并不断创新，形成自然垄断。在市场经济环境下，前者显然长期来看行不通，后者才是维持经济增长的重要方式。农村集体经济增长，要差异化发展，依据区域禀赋特点，挖掘地方资源，发展特色产业，保证供给的特色性，这是集体经济可持续增长的关键。从全国农村集体经济发展的成功经验看，无一不是根据区域特点，找准市场定位，发展特色产业，获得产品或服务定价权，从而带来集体经济的快速增长。我国农村地域广阔，各地拥有不同的文化禀赋、地理特色、自然资源等，发展特色产业，关键要培育和引进懂农业、爱农业、懂技术、会创新的新型经营主体，而且伴随新型经营主体的还有资本、现代技术、企业家才能等，这些要素集聚到合适的农业产业上并发展壮大，形成市场势力。而凭市场势力获得相应利润，农村集体经济增长才更有持续性。

三、农村集体经济增长面临的现实问题

1.产权不稳，股权权能未能实质性拓展

一方面，目前全国已完成脱贫攻坚任务，贫困户已经脱贫，一些地区将原享受的政策性资金分红转为了集体所有，这在解决脱贫攻坚和乡村振兴衔接上没有问题。但从产权结构看，此时的政策性资金转换成了股金，其产权应该属于贫困户，而这项脱贫资金贫困户还能继续享有多长时间有一定不确定性。产权结构的不稳定必然会影响组织的效率。另一方面，《意见》规定了农村集体经营性资产具有的六项股份权能，其中，占有权和收益权是基本权利，在本次农村集体产权改革中都得以实现。继承权和有偿退让权是有条件拓展的权利，由于股权管理模式、价格机制等技术条件不统一，甚至不不成熟，实践中这两种权利的实现还在不断探索中。抵押权和担保权是慎重赋予的权利，由于涉及到集体资产集体所有的底线问题，实践中这两种权利推进也最为困难，很多地区并未实现。

2.政策支持不足

我国大部分地区完成了农村产权制度改革，各地农村集体经济有了一定发展，但总体带动力不足，尤其是中西部经济薄弱地区，集体经济对增加农民收入的作用十分有限。究其原因，可能与农村集体经济发展支持政策缺乏有直接关系。从我国近些年出台的“三农”政策看，针对家庭农场、农业大户、合作社等新型农业经营主体都有相应的政策支持，而目前专门针对农村集体经济组织的支持政策还不够明确，尤其是针对农村集体经济发展中土地使用、资金扶持、项目申报和金融保险等政策还未出台。目前，大多数农村集体经济还担负着农村公共服务等职能，实践也充分证明，农村集体经济壮大有利于乡村治理。在乡村振兴战略下，乡村建设、产业扶持、环境治理等惠农政策密集出台，但这些政策基本和农村集体经济培育壮大关联不大，对促进农村集体经济增长的作用较弱。另外，各地农村集体经济组织资金、税收负担过重，缺乏相应的财税支持。而无论农村集体经济发达地区，还是经济薄弱地区，由于人才支持政策缺失，普遍存在人才缺乏、人才外流严重等问题。农村集体经济成了“三农”支持政策中的薄弱领域，这在一定程度上影响了农村集体经济发展。

3.农村资源有待进一步激活

2020年我国大部分地区已完成了农村集体产权制度改革，科学确定了集体成员身份，明晰了集体资产产权归属，下一步工作的关键就是如何释放改革潜能。调研中发现，仍有一部分农村地区由于经济发展基础薄弱，集体经济组织经营性资产少，甚至没有集体经济收入，所拥有的荒山、山林也大都处于闲置或低效利用状态。有地地方发展民宿产业，却没有考虑自身资源禀赋和市场容量大小，造成空置率较高，资源浪费严重；有些地方无法满足农业现代化配套设施用地和乡村产业发展用地，土地集约化水平有待提高。可见，产权改革后的农村集体经济发展仍然面临巨大挑战。

4.农村改革碎片化，协同性不强

为了促进农村经济发展，解决短板问题，国家相关部门针对农村实施了一系列改革措施。从已有的改革实践看，多数改革单项推进，分散化、碎片化现象凸显。单项改革推进在试点时期，一般没有太大问题，但随着改革进入深水区，涉及的主体和范围越来越大，利益关系越来越复杂，单兵突进的改革模式就会出现各种问题。如农地流转改革、农地确权改革、农村宅基地改革、农村集体土地入市改革等主要改革内容上与农村集体产权制度改革显然高度关联，这些相互关联的改革在很多地方相互割裂、各自为战。一方面，有些改革之间有矛盾冲突，造成改革绩效相互低消，影响了改革的综合绩效；另一方面，内容有交叉的改革相继进行会增加改革成本，降低改革效率，也对后期改革成果的综合利用带来了难度。

5.集体经济组织法律地位不明确

在土地集体所有制基础上，我国许多农村成立农村集体经济组织，数量已达两百多万。有些农村虽然没有成立农村集体经济组织，但村委和党支部也承担了农村集体经济组织的主要职能。农村集体经济组织一直以来在农村各项工作中发挥着重要作用，也是今后壮大农村经济的组织基础。但目前国家层面还没有农村集体经济组织方面的专门法律，仅个别地区出台了有关的条例。尽管《民法典》第九十六条确定了农村集体经济组织的法人地位，但其主体特征、运行规则，与其他主体的关系等还需要进一步细化。而且，实践中，农村集体经济组织还没有相应的市场主体地位，市场经济中诸如财务核算、监督管理、税收优惠等都无法可依，从而导致农村集体经济产权制度改革的效能降低，集体经济增长受到限制。

四、促进农村集体经济增长需要突破的重点

1.稳定产权结构，拓宽股份权能

针对产权稳定性问题，由于各地脱贫后经济发展状况不一，应结合实际深入研究，对过渡期扶贫资金安排要尽早规划，通过集体经济收入预留等其他途径弥补这部分资金，确保产权结构稳定。《意见》赋予农户集体经营资产的六项权能，是集体成员权利保障。下一步改革中，各地在确保农村集体经济底色不变基础上，结合地方实际情况，拓宽股份权能。占有权和收益权是基础权能，确保集体成员享有。继承权和有偿退让权关系股权价值的深化和要素的流动，是集体资产股份中重要权能。各地要依据股权管理模式，采取相应措施，完善股权价格确定机制，有序推进两个权利的实现。抵押权和担保权实现中的确存在风险，在农村融资困难、成本高的困境下，这两个权利对农村集体经济增长意义重大。各地应谨慎探索，在可控的区域内试点进行，尤其是金融结构要创新技术手段，配合有条件的地方落实这两个权利。

2.增强政策支持，完善相关体系

创新农村集体经济支持体系。首先，针对农村集体经济组织要制定明确的支持政策，从要素保障、项目申报、财税优惠等方面设置专项的政策支持。其次，针对集体经济薄弱地区，尤其是中西部经济欠发达地区，可设置区域性的扶持政策，构建中央、省、市、县财政分担机制，并根据不同该地区，调整各级财政所占比重，减轻欠发达地区财政负担。再次，增强惠农政策与农村集体经济发展的关联性。农村集体经济发展壮大有利于解决“三农”问题，与乡村振兴、实现共同富裕的目标具有高度一致性，各种惠农政策与支持集体经济发展政策有机结合，相互关联，共同促进农村集体经济增长，实现共同富裕。

3.激活农村资源，释放改革潜能

已有的改革经验表明，农村集体经济发展应聚焦在激活农村资源上，尤其受制于集体经济底线的约束，经济薄弱地区应渐进式实施低风险发展模式。可以建立资源利用竞争机制，在高度重视资源利用管理的基础上，既注重集体内部资源的激活运用，又积极引入外部资源，发挥市场的力量，创新多元投入机制和经营模式，盘活集体自然资源和存量资产。特别是土地资源紧张的地区，要学会协调全局，通过规划、改造，提升土地的利用利用效率；要科学培育现代乡村业态，精选优质投资项目，实现资源共享，确保集体经济稳步发展。对于现有资源的盘活，可以采取出租、入股、合作等方式，虽然初期集体经济增长和分红都不太高，但一定程度上防止了资源的限制和浪费，也增强了农户信心，为以后集体经济的稳定壮大积蓄能量。另外，还要进一步推进农村“三变”改革，利用现代化技术，建设智慧农业，充分发挥农村生态资源价值，探索发展循环生态农业，保证集体经济增长的可持续性。

4.协同农村改革，提升系统绩效

不同阶段，农村改革的目标不同，侧重点不一样。在基础已经夯实的当下，改革的重点应是加强系统集成、提高协同效应。现阶段农村改革中要树立系统化思维，做好整体规划和顶层设计，增强改革的系统性、整体性和协同性。相互关联的改革要综合考虑协同性支撑，把关键领域和需要突破的重要问题整体纳入，形成改革合力，抑制改革碎片化的削弱效应。围绕一个核心目标，找准切入点，协同推进一揽子改革。如壮大农村集体经济，需要土地、人才、资金、制度等保障，把农村宅基地改革、土地流转、人才供给、科技服务、数字支撑与集体经济产权制度改革集成联动，形成融合、协调、闭合的改革矩阵，在政策取向上协同配合，实施过程中相互促进，实现成效叠加，共同促进农村集体经济发展壮大。

5.重视组织建设，细化法律规定

农村集体经济增长并不会在农村集体经济产权改革后自动完成，还需要参与到市场经济当中。拓宽市场、拉长农业产业链条，发展特色产业是农村集体经济增长的有效途径。要尽快赋予农村集体经济组织平等的市场主体地位和实质性的法人资格，明确其功能作用、运行机制、业务范围、经营开展方式等，规范其会计核算、监督管理制度，使其有独立的民事权利和民事能力，消除其参与市场经济活动的障碍，进一步巩固提升农村集体经济产权制度改革的成效。