对刑事拘留措施监督途径的探析

岳启杰

（北京市门头沟区人民检察院 第七检察部，北京 102300）

刑事拘留是公安机关在紧急情况下，对现行犯或重大嫌疑分子采取的临时剥夺人身自由的一种强制手段，其严厉性仅次于逮捕，适用率普遍较高。根据《刑事诉讼法》的相关规定，刑事拘留的决定、延长、变更、执行均由县级以上公安机关负责人批准，呈现单向性、封闭性的内部行政审批特征，内部审批程序简便，缺少外部监督。“任何一种权力都可能被滥用，并且权力越大, 它被滥用的可能性也就越大”[1]。进入新时代，党和人民群众对检察机关有了新要求、新期待，不仅要求检察机关自身严格司法，履行好审查批捕、审查起诉等检察职能，更期望履行好法律监督职能，加强对公安机关执法活动的监督，以维护社会公平正义和法律权威。如何完善刑事拘留检察监督的路径，促进刑事拘留权依法规范运行，是当前检察机关面临的重大课题。

一、目前刑事拘留存在的主要问题

（一）以拘代侦

公安机关处于打击犯罪的前沿阵地，有时出于打击犯罪和侦查犯罪的需要，在有罪惯性思维影响下，在案件证据尚达不到刑事拘留证明标准时，公安机关仍采取刑事拘留措施。在刑拘期间无法突破关键证据，又未达到报捕、起诉证明标准，只能变更为非羁押措施，若最终仍无法收集补齐证据，则可作撤案处理。如在一起盗窃案件中，犯罪嫌疑人只供述一起盗窃事实，但因数额达不到入罪标准，办案民警认为犯罪嫌疑人有盗窃犯罪前科，不可能只实施一起盗窃行为，遂冒然决定对犯罪嫌疑人采取刑事拘留措施。在刑事拘留后，公安机关经过侦查工作，仍未收集到其他犯罪事实证据，只能转为行政处罚结案处理。

（二）以拘促赔

对于有些刑事案件，特别是轻伤害、交通肇事案件，在决定入罪关键证据尚未有明确结论时，如被害人人体损伤鉴定意见尚未正式出来时，公安机关为了安抚被害人及其家属，促成赔偿和解，从维护社会稳定的角度出发，仓促对行为人采取刑事拘留措施。在双方达成和解或赔偿被害人民事损失到位之后，公安机关再以“不应追究刑事责任”予以撤案或者变更为非羁押措施，将刑事拘留措施作为促成民事调解和索赔的工具。这不仅严重侵害了犯罪嫌疑人的合法权利，也损害执法公信力和法律权威。

（三）延长拘留随意性

公安机关刑事拘留权的行使缺少外部有效的制约和牵制，存在着较大的随意性。根据《刑事诉讼法》第91 条之规定，公安机关决定拘留的案件，认为需要逮捕的，应当在拘留后3 日以内，提请人民检察院审查批准。在特殊情况下提请审查批准的时间可以延长1 至4 日。对于流窜作案、多次作案、结伙作案的重大嫌疑分子提请审查批捕的时间可以延长至30日。由于法律、司法解释未对何为“特殊情况”作出明确规定，对“特殊情况”的理解存在着随意性，公安机关将特殊情况扩大化适用，往往直接将一般情况扩大认定为特殊情况，延长至1 至4 日。对于流窜作案、多次作案、结伙作案的理解上，也存在扩大化倾向。如将外地户籍作案理解为流窜作案，将盗窃罪与掩饰隐瞒犯罪的上下游犯罪相互关联的不同案件视为结伙作案。

（四）以刑事手段插手民事、经济纠纷

“近年来，有不少案件，本来是民事经济纠纷，却通过刑事手段进行干预。例如，本来是合同欺诈却按照合同诈骗进行刑事立案。不但造成了司法资源的严重浪费，同时也会造成无罪者被追究刑事责任”[2]。这种以刑事手段干预民事、经济纠纷的违规违法行为不仅对当事人造成极大伤害，也严重践踏法律尊严，损害司法公信力，危及社会公平正义。

二、刑事拘留措施检察监督的现状及问题

（一）立法规定不完善

1.立法规定过于原则，可操作性不强

《刑事诉讼法》第8 条规定“人民检察院依法对刑事诉讼实行法律监督”；第100 条规定“人民检察院在审查批准逮捕工作中，如果发现公安机关的侦查活动有违法情况，应当通知公安机关予以纠正，公安机关应当将纠正情况通知人民检察院”。《人民检察院刑事诉讼规则》第551 条规定“人民检察院对刑事诉讼活动实行法律监督，发现违法情形的，依法提出抗诉、纠正意见或者检察建议”。纵观上述规定，法律对检察机关开展刑事诉讼监督作出了原则性的表述和规定，但这些规定过于原则笼统，对监督的启动程序、方式、效果等均没有涉及，缺乏操作性。由于立法的缺失，尽管一些地方检察机关通过与公安机关会签文件的方式，加强刑事拘留的法律监督，取得了一定成效，但带有局限性，呈现鲜明的地域特色,难以普遍推广复制。

（二）监督带有滞后性，且存在盲区

司法实践中，只有案件进入审查逮捕和审查起诉环节，检察机关方才对刑事拘留的合法性予以审查。此监督模式主要存在两方面问题：一是此阶段刑事拘留已持续3 天、7 天，甚至30 天，此时违法行为已经发生，检察监督已无法改变被拘留人人身自由被侵害的事实，这种事后监督的效果大打折扣，不利于及时纠错。二是对采取刑事拘留措施后未报捕，转为撤案或行政处理的案件，存在监督随意性，没有完全纳入检察监督的视野，存在着监督空挡和盲区。

（三）发现线索渠道偏窄，监督效果不理想

目前检察机关主要是通过审查逮捕、审查起诉，以及犯罪嫌疑人及其律师的举报来获取刑事拘留监督线索，获取监督信息来源渠道偏窄。前者信息来源存在滞后性弊端，且公安机关在移送案卷材料时，为了避免材料中出现违法侦查等情况，会从程序上做适当的处理，往往通过卷宗审查很难发现相关违法问题；后者信息来源是较少的，被刑事拘留后犯罪嫌疑人人身自由受到限制，至报捕前，犯罪嫌疑人一般接触不到检察办案人员，即使捕前提审，犯罪嫌疑人出于怕被打击报复的担心，也很少主动揭发问题，这难以成为刑事拘留监督的主要途径。由于监督线索渠道不畅通，使法律监督成为“无源之水、无本之木”，检察机关无从全面履行监督职责，制约了检察监督的质效。

（四）检察监督刚性不足

现行法律及相关规定虽赋予了检察机关通过口头纠违、纠正违法通知书、检察建议等监督方式进行检察监督，但未明确公安机关不接受监督意见承担何种法律后果，导致监督刚性不强，执行力不足。口头纠违监督方式，公安机关往往容易接受，但口头纠违的监督力弱，难以起到对公安机关的震慑作用。纠正违法通知书虽能引起公安机关一定程度的重视，但这种监督制约力度范围有限，多数限于辖区内的公安机关。“在实践中，本辖区内的公安机关对于监督还比较重视，但是辖区之外的公安机关则表现得更为消极，无法使纠正违法落实”[3]。检察建议监督方式，从性质上只是“建议”，被戏称“纠正违法劝告书”，公安机关可以选择接受建议,也可以选择不听从建议。“实践中检察机关只要求提出监督意见即履行职责,至于监督效果则取决于被监督者的自觉。监督上的硬要求变成了实践中的软监督”[4]。

（五）部分检察人员监督理念陈旧

我国《宪法》规定公检法三家分工负责，互相配合、互相制约①。但有些检察人员受传统陈旧执法理念的影响，存在着“重办案轻监督”，“重配合轻制约”的现象，担心监督会影响彼此关系，怕得罪人的思想仍有一定市场，不同程度存在着不敢监督、不善监督、不愿监督的问题。有些检察人员主动寻找监督线索的积极性还不高,存在“等靠要”的被动监督思想，发现侦查活动违法犯罪的能力不高。另外，有些公安办案人员对检察监督的理解有偏差，不愿接受监督等，存在着抵触情绪，使检察人员有畏难情绪，影响监督工作。

三、强化刑事拘留检察监督的必要性

（一）加强人权保障的必然选择

随着社会法治进程的推进和公民法治意识不断增强，司法领域人权保障问题日益受到社会各界的高度关注。宪法作为国家的根本法，明确规定禁止非法拘禁和以其他方法非法剥夺或者限制公民的人身自由②。“尊重和保障人权”已写入刑事诉讼法总则中③，成为我国刑事司法理念的核心价值。刑事强制措施的适用不仅在于保障刑事诉讼顺利进行，也关乎犯罪嫌疑人的人权保障。公安机关出于侦查保障的需要以及打击犯罪的目的，难免会出现刑事拘留权适用上的不当现象,侵犯公民的合法权利。检察机关秉持客观公正义务和恪守检察职业操守，以事实为根据，以法律为准绳，不偏不倚，公正司法，通过履行法律监督职能，监督纠正公安机关侦查活动，从侦查阶段源头上防止违法行为发生，有利于人权的保障和权利救济。

（二）权力制衡的客观要求

党的十八届四中全会通过的《关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》指出，必须完善司法管理体制和司法权力运行机制，规范司法行为，加强对司法活动的监督，努力让人民群众在每一个司法案件中感受到公平正义。“与其他国家比较而言，我国公安机关在刑事拘留措施的使用上权力过大，缺乏外部程序制约，容易导致刑事拘留的滥用”[5]。为了保证刑事拘留权规范行使，不走样、不滥用，需要另一个权力去制约监督。“检察机关是法律监督机关，属于司法机关。由其监督制约公安机关规范适用刑事拘留强制措施，符合司法权运行的本质属性，有利于充分发挥检察引导侦查的取证作用，能够积极应对以审判为中心的诉讼制度改革”[6]。作为法律监督机关，检察机关强化对刑事拘留的监督，有效制衡公安机关刑事拘留“过大的自由裁量权”，完全契合权力制衡的客观要求。

（三）提升检察机关公信力的重要举措

刑事拘留可以剥夺公民自由足够长的时间，犯罪嫌疑人因刑事拘留被剥夺人身自由的时间最长可达37 天。根据新形势和新任务，人民群众对公平正义有了新的要求，不仅希望案件处理结果公正，也希望程序公正；不仅希望正义不会缺席，也希望正义不会迟到。检察机关顺应时代呼声，树立“向监督要公信力”的理念，不断加大法律监督力度，在监督上下足功夫，以求极致的工作标准，履行好侦查监督等各项监督职能，及时有效监督纠正各类违法和不当执法行为，积极回应社会的关切，提高人民群众对检察工作的满意度和认可度，助推检察公信力有效提升。

（四）贯彻以审判为中心的诉讼制度的重要体现

随着以审判为中心的诉讼制度改革不断深入，对检察法律监督工作特别是侦查监督工作提出了新的更高要求。刑事拘留上接立案，后连逮捕，在侦查环节中承前启后，加强刑事拘留的监督，是完善对限制人身自由司法措施和侦查手段司法监督的重要内容，也是在以审判为中心的背景下，完善司法权分工配合制约机制的重要体现。转变监督理念，改进监督方式，建立健全监督机制，不断强化完善刑事拘留措施的监督，及时发现和纠正违法适用刑事拘留之行为，促进公安机关依法履职、规范执法，着力提升侦查能力和水平。

四、对刑事拘留措施检察监督的完善途径

针对刑事拘留检察监督现状和问题，本文从立法层面、机制建设、监督理念等多个维度，提出系统全面完善的路径，以期为研究刑事拘留检察监督的学者和司法实务界提供有价值的借鉴和启示。

（一）完善立法，细化刑事拘留检察监督规定

加强调查研究，出台司法解释对“特殊情况”“流窜作案”等内容进一步加以完善细化，为司法办案提供法律支撑，防止刑事拘留延长的随意性和扩大化。及时总结提炼目前各地检察机关对刑事拘留检察监督中所形成的经验做法，加强顶层设计，由最高检联合公安部共同制定出台《刑事拘留检察监督的规定》，明确检察监督的内容、方式、程序和后果等事项，使刑事拘留检察监督更加具体化，增强可操作性。待条件成熟后，适时将该规定上升为法律，通过修改刑事诉讼法的方式，将刑事拘留检察监督纳入其中，为检察监督提供强有力的法律依据，进而增强监督刚性和质效。

（二）建立备案机制，对案件“出口”和“入口”监督

目前我国正处于社会转型期，社会纠纷大量涌现，出于维护社会稳定和有效控制犯罪的现实需要，刑事拘留的决定权由公安机关行使，符合我国基本国情和现状。“可以将侦查机关适用强制措施的行为始终置于司法机关的控制之下，不仅能在事前预防强制措施的不当使用，同时也为事后发现强制措施的不当并加以纠正提供了契机”[7]。通过检察机关和公安机关沟通协作，建立刑事拘留备案机制，明确公安机关对于采取刑事拘留措施的，应在3 日之内向同级检察院备案。备案可以通过电子邮件方式进行，并将简要案情、刑事拘留证等材料一同发送。通过备案机制，能够实现对刑事拘留措施“入口”的监督，做到底数清、情况明。加强研判分析，通过将拘留案件数与报捕案件数以及驻所检察所得出数据比对，掌握刑事拘留案件的走向，对作出撤案、行政处罚处理的案件，开展立案监督；对将变更为取保候审的，跟踪监督，督促其继续侦查，移送起诉，从而做好案件“出口”监督，有效防止刑事案件的流失。

（三）推进建立派驻检察机制，构建监督新模式

2019 年7 月，中央政法委郭声琨书记在政法领域全面深化改革推进会上指出“要强化政法系统执法监督，推动在市、县公安机关建设执法办案管理中心，探索建立派驻检察机制……着力构建一站式、全要素、即时性的执法监督管理新模式”。构建对公安机关刑事拘留的常规化监督，由专门办案组开展常态化监督，有效及时收集监督信息，延伸检察监督视角。在公安机关设置派驻检察室，选派经验丰富的检察官专职常驻，开展“上门”监督。赋予派驻检察室登录公安内网权限，浏览公安执法平台、办公内网等，知悉刑事案件的受案、立案、破案、刑事拘留等情况，进行研判分析发现有价值线索，实行监督关口前移，有效破解检察机关获取监督信息渠道不畅等制约监督的瓶颈性问题，实现由“事后监督”向“同步监督”转变，从源头上规范执法行为，强化人权保障。如北京市检察机关设置派驻公安执法办案管理中心检察室，“将诉讼监督的视角从原先的审查逮捕阶段或者审查起诉阶段提前到刑事拘留阶段，弥补侦查阶段黄金24 小时的监督空白，规范刑拘前24 小时的刑事执法行为”[8]。

（四）推进侦查监督事项案件化办理模式，助推监督质效

“在侦查中心主义理念影响下，检察机关办理的诉讼案件被视为工作主线，监督工作被视为审查逮捕、审查起诉等职能的衍生性、附带性工作，业务量和所占比重远远落后于批捕、起诉等工作，监督力度浮于表面，浅尝辄止”[9]。探索侦查监督事项案件化模式，将重大监督事项按照司法办案的标准和程序要求，作为独立案件办理，并纳入员额检察官年度考核任务数，提升检察办案人员的积极性和主动性。制定侦查监督事项案件化办理规程，明确监督事项范围、期限、方式、程序和结果，确保监督事项办理规范化、专业化运行。将重大侦查监督事项全部录入全国检察机关业务统一运用系统，按照案件办理的轮案模式，由员额检察官或检察官办案组专门办理，同时加强内部监督，促进监督事项有序办理。

（五）探索刑事拘留听证制度

2020 年10 月最高检出台的《人民检察院审查案件听证工作规定》第4 条规定，人民检察院办理羁押必要性审查案件、拟不起诉案件等，在事实认定、法律适用、案件处理等方面存在较大争议，或者有重大社会影响，需要当面听取当事人和其他相关人员意见的，经检察长批准，可以召开听证会。为此，可以引进公开听证制度，对刑事拘留的合法性、必要性举行听证，以公开促进公平，消除对刑事拘留的质疑。检察机关可以依职权主动启动，被拘留人也可以通过驻所检察室提出申请。检察机关认为有必要听证的，由检察官居中审查听证，由公安机关办案民警、犯罪嫌疑人及其律师、听证员共同参加，各自陈述主张发表意见，在综合各方意见的基础上，检察官全面审查判断刑事拘留的合法性和必要性。经过听证，认为刑事拘留措施违法或没有必要性的，检察机关通过启动立案监督程序，监督公安机关变更强制措施或撤案，维护当事人的合法权益。

（六）内外联动，强化监督刚性

一是内部联动，整合资源。发挥捕诉一体的优势，捕诉部门加强与案管、监所等部门内部交流、信息共享，强化对刑事拘留的监督。发送检察建议或书面纠正违法通知书时，向上级检察机关备案，加强请示汇报，由上级检察机关将检察建议或书面纠正违法通知书向同级公安机关抄送，强化执行力，通过横向和纵向联动，有效整合检察资源，形成监督合力。二是外部联动，善于借力。定期或不定期向区委、人大汇报侦查监督工作运行情况，争取支持和指导。与监察委建立案件线索移送机制，对检察机关发出检察建议不回复、催办后无故不采纳的,将相关线索移送监察委处理。同时创新送达方式，采取宣告式送达方式，当面释法说理，提升公安机关对监督内容的认可度，必要时，邀请人大代表、政协委员参与宣告，以增强监督刚性。

（七）贯彻双赢多赢共赢理念，打造新型检警关系

在多重改革叠加背景下，检察机关要及时转变观念，创新监督方式，变被动监督为主动监督，变事后监督为同步监督，构建检察指挥侦查“大控方”的新型检警关系，强化检察机关的审前主导地位，进一步提高指控犯罪和惩治犯罪的能力和水平，形成打击犯罪合力。检察机关要站在国家治理体系和治理能力现代化的高度，推进法治国家建设，与公安机关加强沟通协作，在维护法律权威和保障人权的共同目标中达成共识，同频共振。不能为了监督而监督，对于公安机关多起案件中存在的共性问题，发送综合类检察建议，提出监督意见，而不是逐个执法检察建议，这既避免了检警直接对抗，又有效解决了类案化问题。注重监督方式方法，根据违法行为的性质和程度，选择适当的监督方式,能用口头纠违予以解决的，不能采用书面纠正违法通知书等较严厉的监督方式，实现监督的法律效果与政治效果,社会效果的有机统一。

注 释：

①《宪法》第140 条规定“人民法院、人民检察院和公安机关办理刑事案件，应当分工负责，互相配合，互相制约，以保证准确有效地执行法律。”

②《宪法》第37 条规定：“中华人民共和国公民的人身自由不受侵犯。任何公民，非经人民检察院批准或者决定或者人民法院决定，并由公安机关执行，不受逮捕。禁止非法拘禁和以其他方法非法剥夺或者限制公民的人身自由，禁止非法搜查公民的身体。”

③《刑事诉讼法》第2 条规定：“中华人民共和国刑事诉讼法的任务，是保证准确、及时地查明犯罪事实，正确应用法律，惩罚犯罪分子，保障无罪的人不受刑事追究，教育公民自觉遵守法律，积极同犯罪行为作斗争，维护社会主义法制，尊重和保障人权，保护公民的人身权利、财产权利、民主权利和其他权利，保障社会主义建设事业的顺利进行。”