系统论视角下党的民主集中制制度体系构成

全建业

（中共长沙市委党校，湖南 长沙 410000）

民主集中制是中国共产党的根本组织制度和领导制度，是党的“最大制度优势”[1]，更是马克思主义政党区别其它政党的显著标志。党的十九届四中全会明确提出：“坚持民主集中制，完善发展党内民主和实行正确集中的相关制度。”坚持和加强党的全面领导，必须健全和落实民主集中制的各项具体制度，使党与各方面的关系制度化、规范化、科学化。[2]可见，民主集中制不是一个单项制度，而是一个内含了基本要素、主体结构和具体制度的制度体系。因此，贯彻党的民主集中制需要树立系统思维，要在把握原则的基础上，不断完善相关的各项制度，使其在运行上相互协调、相互联动，构成一个有机整体。

一、党的民主集中制制度体系的要素

所谓系统是由若干要素以一定结构形式联结构成的具有某种功能的有机整体。可见，要素是系统的基本单元。党的民主集中制制度体系要素可分为主体要素、过程要素和制度要素。

（一）主体要素

“党内主体构成了民主集中制的基础性要素，它是民主集中制的物质载体，也是民主集中制所要规范和约束的对象。”[3]那么，作为民主集中制所要规范和约束的对象至少有三种：一是全体党员。党员是中国工人阶级的有共产主义觉悟的先锋战士，是党内权力的源泉，党的一切权力归全体党员共同拥有，它的先进性、活跃性决定了党员在党内生活的主体地位。而且，党员不仅是民主集中制的约束对象，也是整个制度体系的建设者和执行者。因此，党员是民主集中制制度体系最基本的主体要素。二是各级组织。中国共产党是根据自己的纲领和章程，按照民主集中制组织起来的统一整体。党的中央组织、地方组织和基层组织是这个系统的骨干。党章规定民主集中制有六项基本原则，其中第一、第四个原则，都对各级组织有着明确的权责要求，旨在让党形成上下协调、步调一致的有机整体。三是各类机关。从横向上看，党的机关包括党的领导机关（党的代表大会和党的委员会）和党的监督机关（党的纪律检查委员会）。民主集中制的六项基本原则中，第二、第三和第五个原则，对党的领导机关的产生方式、权力责任和工作方法也有明确规定。正是由于以上主体要素的存在，才使得民主集中制有了规范和约束的对象，也才让中国共产党成为一个充满生机和活力的有机体。

（二）过程要素

“民主基础上的集中与集中指导下的民主相结合”既是民主集中制的权力运行机制，也内含了两个运行过程：第一个过程是“民主基础上的集中”，第二个过程是“集中指导下的民主”。这两个过程中包含了两个过程要素：民主和集中。首先看“民主”要素。民主集中制中的“民主”是指全体党员和各级党组织所享有的民主权利，包括知情权、参与权、选举权、申辩权和监督权等。民主集中制的“民主”，强调的是民主权利，“民主基础上的”这个限定词就决定了“集中”一定是建立在保障党员民主权利的基础之上的。再看“集中”要素。虽然“集中”要素的核心要求是服从，但不同于专制集中制所要求的服从。专制集中制所要求的服从是无条件服从，而民主集中制所要求的服从是有前提的，这个前提就是要保障党员的民主权利和遵循民主程序。也就是说党内必须在确保党员民主权利的基础上充分发扬民主，然后才能在“民主基础上”进行“集中”。同时，“集中指导下的民主”主要是指发扬民主也不能没有底线，必须有集中原则作为指导。

（三）制度要素

民主集中制本身就是一种组织制度和领导制度，但作为一种制度体系包含了很多体现民主与集中相结合的制度要素。一是原则性的基本制度。民主集中制的六项基本原则，是一个相互联系、相互依存、不可分割的有机整体。它既体现了党内广泛的民主，又体现了党内高度的集中，涉及党内组织生活和党内权力运行的方方面面，是健全党内政治生活和组织制度的根本依据，构成了规范党内政治生活、处理党内关系、解决党内矛盾的基本原则。比如，“四个服从”原则是保证全党意志统一和行动一致的前提和基础，它的基本精神贯穿于其他五项基本原则和整个制度体系之中。再比如“对党的各级领导机关须经选举产生”的原则规定，明确了党内权力的授受方式，体现了民主集中制民主的本质属性。二是可操作的具体制度。虽然党章规定了民主集中制的六项基本原则，但这些规定本身只是抽象的概括，要真正落地还需要一些具体制度的配套。比如，民主集中制的第二条选举原则，就需要党内选举制度来落到实处；党的请示报告制度是落实“处理上下级组织之间关系”的原则规定的具体措施；主要领导“四不直接分管”和“末位表态”制度是对“集体领导、民主集中、个别酝酿、会议决定”原则规定的具体细化。因此，这些原则规定和各项具体制度一起构成了民主集中制制度体系的制度要素。

二、党的民主集中制制度体系的结构

系统论原理认为，“系统中各要素不是孤立存在的，每个要素在系统中都起着特定的作用，它们之间相互关联、相互作用的方式和秩序就构成了系统结构。”就党的民主集中制制度体系而言，主体要素、制度要素和过程要素之间的相互关系就构成了该制度体系的基本结构。中国共产党是一个拥有9000多万党员、460多万个基层党组织的全球第一大执政党，其内部结构非常复杂，主要有以下几种关系。

（一）主体要素间关系

主要有三对关系：一是党员个人与党的组织的关系。党员是党内生活的主体，是党内权力的所有者，但是不能每个党员都行使权力，于是就通过选举的方式将权力授予给党的各级组织，这样一来，党的组织就是实际上的权力主体。那么，根据权利和权力的作用关系，在党员个人和党的组织关系上，党员个人要服从于党的组织，也就是民主集中制“四个服从”原则的“个人服从组织”。当然，“个人服从组织”中的组织必须要代表多数，也就是党组织的权力来源及运行必须具有合法性。根据党章规定，如果说“对党的决议和政策如有不同意见，在坚决执行的前提下，可以声明保留，并且可以把自己的意见向党的上级组织直至中央提出。”因此，在两者关系中，党员权利构成了党组织的权力界限，而党组织的权力也构成了党员权利的界限。这就要求党员个人对党组织强调的是“服从命令”，党组织对党员个人强调的是“保障权利”，两者的合理制衡就能保持整个制度系统的动态平衡。二是下级组织与上级组织的关系。党的中央组织、地方组织、基层组织作为主体要素构成了民主集中制的严密体系。在民主集中制的运行过程中，上级组织是权力主体，也是集中主体，它对下级组织就有约束力；下级组织是权利主体，通过直接或者间接选举授予上级组织权力，它对上级组织有监督力。所以，党的下级组织与上级组织，是被领导和领导的关系，要根据“下级组织服从上级组织”原则来处理两者之间的关系。当然，强调下级组织必须服从上级组织，并不意味着下级组织必须盲目地、机械地执行上级组织的指示，而是要结合下级组织所在地区或者部门的实际情况来贯彻落实。上级组织要经常听取下级组织和党员的意见，不断提高领导工作的科学化水平，以保证下级组织主动自觉地服从上级组织。因此，两者“被领导和领导”的关系是在“服从上级”和“尊重下级”的基础上的良性互动，从而保证民主集中制制度体系的有效运行。三是领导机关与监督机关的关系。党章规定，“党的中央纪律检查委员会在党的中央委员会领导下进行工作。党的地方各级纪律检查委员会和基层纪律检查委员会在同级党的委员会和上级纪律检查委员会双重领导下进行工作。”也就是说，党的委员会和党的各级纪律检查委员会是领导与被领导的关系。近年来，为了让党的各级纪律检查委员会更好地履行党内监督职责，加强了上级党的纪律检查委员会对下级纪律检查委员会的领导。比如，当前纪检监察机关的双重领导体制，体现了两个为主的原则：一是在查办案件的时候以上级纪委监委的领导为主；二是纪委监委领导班子成员的任命，以上级纪委监委为主。因此，从具体工作中看，上级纪委监委对于下级纪委监委的领导是具体的，而不是抽象的，这在一定程度上改变了过去同级监督无力的现状。

（二）过程要素间关系

主要是民主与集中的关系，这两者间的关系是党的民主集中制制度体系中最根本的一对关系，其它要素之间的关系实际上是民主与集中关系在不同层面的具体化。总体而言，民主与集中是辩证统一的关系，两者相互联系、相互促进，存在内在一致性。民主是集中的前提和基础，没有民主就没有集中；而集中是民主的指导和归宿，没有正确集中的指导，就谈不上真正的民主。武三中教授认为：“民主强调保障党员和党组织的权利，充分发挥他们的积极性和创造性，所以是权利形态的民主；而集中强调的是服从，具有强制力，所以是权力形态的民主。”[4]因此，它们两者之间的关系本质上就是权利和权力的关系，就是权利主体与权力主体的关系。从这个意义上讲，民主与集中之间也是相互制约的关系，以权利和权力相互作用为基础，形成了民主集中制制度体系的主体结构。

（三）制度要素间关系

民主集中制本身就是一种组织原则和领导制度，但从党章对民主集中制的概念界定和六项原则的规定来看，它具有原则性和抽象性，可以把它称为基本制度。那么，要贯彻执行好民主集中制，就需要根据这些基本制度衍生出一些具体制度。张旭昆认为：“制度系统的相关性是指各项具体制度之间的关系有三种不同的类型:独立、耦合和互斥。”[5]民主集中制制度系统的各项具体制度之间当然属于耦合关系，这就注定它们之间联系密切、相互影响，任何一项制度的变化都会影响到整个制度体系的运行。比如，如果没有党员权利保障制度，民主就无从体现，集中就失去了对象，民主集中制就会丧失民主的本质属性。如果没有党内选举制度保障选举的科学性和操作性，党的各级机关就没有合法性；如果没有党内监督制度的完善，权力就会失去制约，党的民主集中制就会衍变成专制集中制。因此，从整个制度系统来考量，基本制度和具体制度不在一个层级，各具体制度又不是孤立的，这种层级性和关联性就反映出民主集中制制度系统的结构特征。

三、党的民主集中制制度体系的功能

系统论基本原理认为，任何系统都是具有某种功能的有机整体。党的民主集中制自建党之初就已作为党的组织原则，它在党的建设甚至国家政权运行中具有显著优势。

（一）组织功能

中国共产党是按照民主集中制组建起来的，刚开始只是加入共产国际的一个条件，而真正认识到民主集中制的重要性是基于一系列历史事件。尤其是1927年，爆发了“四·一二”反革命政变，共产党人遭到血腥屠杀。为了改变当时中国共产党残酷的生存现状，反对党内“极端民主化”思想和分散主义，党内亟需一套规定，来重振被国民党破坏殆尽的党组织。在这种情况下，民主集中制才写进党章，真正确定为党的组织原则，以此来确保党的集中统一。因此，无论是俄国的布尔什维克，还是中国共产党，将民主集中制作为建党原则，本身就承担着将党内成员组织起来、凝聚起来的任务。也就是说，民主集中制在党员之间，组织之间，党员和组织之间起到一种联结作用，具备了组织功能。那民主集中制作为组织原则起到联结作用，发挥组织功能靠得是什么？那就是党章所规定的民主集中制的六项基本原则。比如说做到了“四个服从”，就能保证全党的上下统一，团结一心；严格落实了“选举原则”，就能让全党充满活力，保持旺盛的生命力。

（二）领导功能

民主集中制是党的根本组织原则和根本领导制度。[6]党要实现科学领导，提升执政能力和领导水平，必须得坚持民主集中制，不断完善民主集中制制度体系的各项具体制度。那么，民主集中制制度是如何实现党的科学领导的呢？先看民主，它具有多数性、分散性和平等性，这些特点虽然能防止少数人独裁，但也存在先天缺陷，那就是容易导致民粹主义和无政府主义，搞不好就会使得整个组织或社会分崩离析。1873年，恩格斯之所以有《论权威》这篇名著的出现，其主要原因就是过度民主化，威胁到第一国际的组织统一。再看集中，它具有综合性、复杂性和权威性，这些特点虽然能够有效预防民主泛滥，但也容易导致个人专制。由此，民主与集中，是一对矛盾的两个方面。然而，它们并不具备天然对立性，而是能够相互融合，相互支撑和相互补充的。民主集中制之所以能够上升为党的根本领导制度，正是源于民主与集中相互依存、互为补充的关系。另外，“民主—集中—再民主—再集中”的运行原理，是马克思主义认识论“实践—认识—实践”在党的领导工作中的运用，再加上“集体领导与个人分工负责相结合”的制度要求，就能够有助于实现党的决策科学化、民主化，从而不断提高党的领导水平。

（三）纪律功能

列宁在提出民主集中制之前最先主张的是集中制。列宁有着在西欧国家长期生活的经历，他见证了国际共产主义事业的发展，也深刻洞察了其中的不足。特别是第二国际的分散无力、名存实亡，让他深深体会到加强党的集中统一的重要性。于是他把集中制，作为俄国的建党原则。但是列宁这一思想，遭到罗莎·卢森堡的强烈批评。罗莎·卢森堡认为，党的集中制最终会导致少数人独裁。也正是这场辩论，促使列宁思想发生改变，最终形成了民主集中制。1906年，俄国社会民主工党召开第四次全国代表大会，明确民主集中制作为建党的组织原则，并将其写入党章。无论是集中制还是后来的民主集中制，列宁旨在将俄国的社会民主工党建成纪律严明、集中统一的马克思主义政党。因此，民主集中制建立之初就内生了纪律功能。中国共产党坚持并发展了民主集中制，使之成为党最重要的政治纪律和组织纪律。邓小平曾经指出：“要坚持和改善党的领导，必须严格地维护党的纪律，极大地加强纪律性。个人必须服从组织，少数必须服从多数，下级必须服从上级，全党必须服从中央。必须严格执行这几条。否则，形成不了一个战斗的集体，也就没有资格当先锋队。这里我要说，这几条里面，最重要的就是全党服从中央。”[7]邓小平同志认为民主集中制的“四个服从”原则是对全体党员和各级组织的纪律要求，并且认为最重要的是全党服从中央。这一要求在新时代的发展就是坚决做到“两个维护”，这不仅是最重要的政治纪律和政治规矩，也坚持民主集中制的内在要求。

（四）监督功能

“权力监督制约生态平衡规律主要维系于三大关系形态，即以权力制约权力的关系形态、以权利监督权力的关系形态、以制度制约权力的关系形态。”[8]民主集中制规定：“党的各级领导机关，除它们派出的代表机关和在非党组织中的党组外，都由选举产生。”也就是说，党的领导机关的决策权、党的纪律检查机关的监督权，都是党员通过选举的方式授予的。这一规定强调要通过保障党员选举权等民主权利，实现党内决策权力、执行权力和监督权力之间的相互监督、相互制约。“要保证党的领导人的活动处于党和人民的监督之下”的规定，也体现了党员权利对领导权力的监督制约。民主集中制还规定：“党的各级委员会实行集体领导和个人分工负责相结合的制度。”由此可见，民主集中制制度体系中，内含了权力监督权力、权利监督权力和制度监督权力三种形态，从设计上具备了党内监督功能。

总之，民主集中制作为一种制度体系，其要素、结构和功能就注定它具有科学性、合理性和强制性，也就决定了它是一种科学、合理而又有效率的制度。当然，民主集中制科学合理有效，并不意味着自然而然的会产生正向效果。因此，民主集中制的优势还需要各级党员干部尤其是领导干部带头执行好这个制度，才能真正让它成为中国共产党最大的制度优势。