协商民主理论对当代中国民主政治的启示

曹楚楚

（山东大学，山东 青岛 266237）

20世纪后期，西方协商民主试图化解代议制民主困境的研究，是参与式民主反对精英型民主的进阶理论。“协商民主”这一译法与我国政治协商传统和以“和合文化”为底蕴的群众路线相契合，这一思潮引入中国后，迅速成为国内政治学领域研究的热门话题之一。但西方历经三代的协商民主理论关注的经验性数据依然是微观、孤立且分散的，困境在于理想化的设计与囊括国家大部分决策的协商能力之间存在真空地带，难以落实到实践层面并制度化，这恰恰是同中国协商民主最大的区别所在。

一、协商民主理论的源与流

20世纪90年代之后关于协商民主的探讨逐渐成为西方民主理论的主流概念，德雷泽克（J.S.Dryzek）指出在1990年前后，“自由和平等的公民通过公共协商进行决策，代表了民主理论一个极为重要的发展。”[1]这种改变的背景基于多极化趋势、生态矛盾、种族冲突及社会公平诉求等世界政治现实，亟需新的政治理论予以回应。

史蒂芬·艾斯特伯（StephenElstub）对协商民主理论发展的代际划分具有一定代表性。第一阶段探讨的中心议题为“协商民主的正当性和规范性问题”。这一时期的代表人物有罗尔斯（JohnRawls）、哈贝马斯（JürgenHabermas）等。他们的理论出发点源于对康德先验规则（transcendentalformula）的思辨，探讨对公共理性的态度。罗尔斯预设了法律或政策是正当的，而哈贝马斯则认为，法律或政策的正当性应先通过理性的公开辩论而产生并得到检验，政治权威的合法性基础应建立于交往的主体之间。正因规范性公共协商中的程序、协商规则和论辩在客观上是合法的而导向了共识。

第二阶段探讨的中心议题为“协商民主理想和实践的有机整合”。为了区分并融合哈贝马斯和罗尔斯的理论，促使博曼（JamesBohman）、古特曼（A.Gutmann）、汤普森（D.Thompson）德雷泽克（JohnS.Dryzek）等代表人物的第二代协商民主理论得以形成。他们将哈贝马斯等人的理论与复杂的现实社会相结合，否认传统共识源于单一的理性，将协商民主本身固有的公共性、公开性的特征与社会多元价值相结合，在合法性、制度化、实践性等领域探讨了协商民主在政治生活中的应用。古特曼和汤普森认为社会的多元决定了观念的多元，公民及其代表需要对其决策之正当性进行证明。博曼并不认同必须基于相同理性才能达成共识，共识必须建立于“多元同意”之上。德雷泽克则指出，在多元社会达成共识必将成为一种奢望，只能退而求其次达到“具备操作性的意见”，将协商民主定性为一种民主化策略。这一阶段的研究侧重个体分散性泛化的协商实例研究，阐释了公民陪审团、共识会议、愿景工作坊、协商日等可供实施的协商制度形式，既展现了协商理想和现实间的张力，又论证分析了协商民主制度化的可能。

第三阶段理论研究的中心议题是“致力于协商民主的落地及制度化”，主要由约翰·帕金森（JohnParkinson）、西蒙·钱伯斯（SimoneChambers）、瓦尔特·巴伯（WalterBaber）等人贡献。在民族国家、大型决策实体等全球化社会背景下，围绕大规模协商合理性、种族分化与社会整合中的协商以及生态保护合理性中面临的协商民主等论题，将前两代理论视为“传统构想”，力图从多元复杂的社会出发，推进西方协商民主走上制度化道路。这一阶段的研究弥补了前两代协商民主理论单独研究整体性协商内各部分内容的缺憾，所以第三代协商民主呈现整合化、系统性的研究转向。但艾斯伯特预见性的指出承续三代的协商民主关注的经验性数据依然是微观的，缺乏更为宽泛的研究视角，由经验性转向系统性的协商民主将成为第四代协商民主的趋势。

二、第四代协商民主的优化设计——协商系统

协商系统理论可以理解为协商民主理论勃兴以来，对长期拘泥于片面化、孤立化视角的优化和完善，通过从局部到整体的重新概念化，摒弃过去通过单一的系统内要素判定协商民主效力的方式。协商系统的概念最早由简·曼斯布里奇（JaneMansbridge）于1999年提出，他在整合哈贝马斯“双轨制模式”和汤普森“中间民主”基础上，指出“协商系统就是一个以商谈的方式解决政治冲突和政治问题的系统。”它既包含人们熟知的制度如正式的代议制机构，也囊括了非正式领域的公共对话，并且加入了“中间民主”如公民陪审团和协商民意调查等方法，即使“每个构成部分就其自身来看并不完全是协商式的或民主的，但从系统整体来看，它们发挥其应有的功能。”[2]第四代协商系统的研究融合了多种话语体系及社会事实，展现出四个方面的优势。

首先，规模性方面。协商系统有利于克服小规模精英化协商的狭隘性。协商民主长期被诟病的原因之一在于，协商实践因场地、人员、经费等问题无法覆盖到整个社会层面，批评者认为它无法应用在广泛的社会政治实践当中。协商系统通过统筹各种协商与非协商的活动、机构、团体和制度，甚至延伸到民族国家的界限之外，通过融合系统为其服务，也因此会自然的获得各式各样的主张、观点和智慧，从而进一步提升协商系统视角的全面性、代表性和包容性。

其次，代表性方面。协商系统有利于构建更为科学的代表机制。清醒的认识到大规模疆域协商存在不能囊括全部的参与者的现实因素，合理构筑代表机制是协商合法性的关键。现代科技极大消除了地缘政治的约束，使规模化的协商得以实现，协商系统充分考虑到这一问题，在强调系统的整体性同时，也注重从不同社会角色中选择，在保证选拔代表多元性的同时兼具平等性。因此，协商系统尝试采取一种复合式代表机制，充分发挥选举（election）代表和选择（selection）代表的优势。选举的代表具备授权和责任的约束，具有合法性和合理性，适用于统计意义的代表。选择的代表则通过随机选取的公民代表组成，他们的功能在于尽可能真实的收集信息、体现民意，克服暗箱操作的弊端，是非决策意义上的代表。协商系统的复合式代表机制将精英决策和大众参与有机结合，为现代大规模社会的科学化民主化决策提供了更加现实的制度化路径。

第三，平等性方面。协商系统有利于强化弱势群体的诉求。以往小规模协商实践遭到批评的原因之一在于“差异性团体中的参与者往往对于地位低的成员观点考虑的最少。”[3]在差异民主论者爱丽丝·扬（I.M.Young）看来，民主讨论本身便带有不平等性，“大多数的协商民主论者实际上预设了一种基于文化偏见的讨论概念，这将造成某些人或群体的失语或者是对他们的贬低。”[4]而一个协商系统的民主信用恰恰依赖于它能否平等的涵盖不同的观点，确保每种观点得到平等的对待。但在小规模协商实践中无法避免凯斯·桑斯坦（CassR.Sunstein）提出的“团体极化”现象，使协商范围内观点相似的人强化相似性，从而产生更为极端和对立的观点。然而，对于协商系统而言，小规模协商仅仅是系统中的一部分，虽然团体极化现象本身不符合协商性规范，但对弱势群体来说它的存在一定程度上有利于强化弱势群体的利益诉求和表达，不会因忽视弱势群体的存在而造成集体失语，对协商系统整体产生一定积极作用。

最后，包容性方面。协商系统的包容性体现在应对协商民主的公开性价值时，可以整合不同技术、制度、实践的最大优势，通过不同阶段的合理运用提升协商决策的质量。帕金森和曼斯布里奇指出协商系统有四个构成要件，包括：“国家有约束力的决定（法律及其实施）；与做出这些决定直接相关的一系列活动；与这些具有约束力的政策相关的非正式交流；以及虽为公众所关注，但国家并没有打算制定为具有约束力的决策这一类公共议题相关的正式或非正式交流论坛。”[5]协商系统反对简单化看待那些“非协商性”的视角，也拒斥那些唯特定渠道才能达成有意义协商的观点。有时民众参与受限产生的愤怒，往往是正式制度未能倾听他们呼声的表现。协商系统不仅仅是一个对相对边缘、包容争议进行广泛讨论的平台，而是将边缘视角集中引导到更正式场所便于全面反映人民意志的疏解方式。这种包容性也使那些常被忽略的差异分歧被重视起来。

三、协商系统的限度及困境

协商系统与缺乏广泛参与、局限于固定空间和时间的小规模协商实践相比更具备多重优势。但即便如此，协商系统也面临诸如缺乏要素界定标准、衔接机制模糊、不正当干预、理论设计的可行性等问题的困扰。

其一，协商系统内缺乏清晰的要素界定。协商系统不可避免的需要大众参与，而小规模协商实践难以满足大规模社会的协商需求，必然会倾向于将协商投入的标准放宽，这意味着“不是协商系统中的每一个制度都需要满足完全协商民主的标准。”[6]同时，“没有单一的制度能够是完全协商的或是完全民主的，那是不可能的。”[7]那么对协商系统而言，例如煽动种族对立的仇恨的观点、党派偏见和自利等在以往协商民主规范中不符合协商的要素，而在包容性的协商系统中，反而是协商要素。这些包含不良动机和能力的协商要素应当以何种方式判断，怎样在保持它在增加观点的同时不影响其他投入的协商要素，都是值得深入思考的问题。

其二，协商系统中要素之间衔接机制模糊。一个有明确分工的协商系统内部，既有提供给人们支持某种主张的交流场所，也会有其他地方有供人们反对某种主张的场所，这样做的目的为了规避天天和观点相似人群探讨政治问题，保证协商的多元性。在理想的状态下，协商各要素各司其职、分工明确共同助力和保障协商系统能效的提升。但在现实操作中，系统内的各个要素关联性并不理想，造成了要素之间的传递和衔接十分模糊。一种矛盾的情形是，存在于一个系统内的两种话语体系有着根本的、逻辑的、立场的绝对分歧，这种根深蒂固的本质差异难免造成系统的内耗，极大的影响系统的协商能力。

其三，协商系统内的不正当干预问题。产生不正当干预的成因有两种，一种是制度性控制（institutionaldomination），指系统内部某一个或几个部分拥有超过其他部分的过度权力或特权。如协商系统中的专家过度依赖，在决策过程中专家作为一种被赋予特权的角色，如何确保专家意见不受私利的裹挟，导致的结果偏颇？一种是社会性控制（socialdomination），指某些社会利益群体或者社会阶层能够获得过度的、超过系统其他部分的影响力，例如一些掌握金钱、信息、权力等稀缺资源的利益集团对公共协商结果施加的暗箱操作，影响整体的公平性和公正性。

其四，协商系统设计是否具备实践的可行性。有实践价值的协商设计才能建立可信任的协商系统，钱伯斯强调“认知平等不是协商合法性的全部”，对执行者而言，最大的困难莫过于将权力控制的那种微观协商扩展为权力共享的整个协商系统。协商民主作为自由代议制民主的补充形式和理想设计，目的必然是在现实政治基础上的制度化落实。然而，推进理论制度化的过程关键是强有力的体制保障以变革现有的政治执行模式。在资本主义宪政体制的松散治理现实中很难实现，缺乏体制的保障也侧面印证了西方理论完善和制度化实践两者融合之路的举步维艰。

四、中国协商民主路径的优化及探索

西方协商民主理论是对自由民主理论的修缮和发展，体现了参与民主“基于整体化政治过程，其中理性的公民之间遵守一定的规则，即在共享的社会价值中寻求总体的福利，在协商中发现人民的意志。”[8]它试图弥补传统理论和制度的缺陷，用一种全新的理论设计来诠释，但理想与现实间的巨大沟壑难以实现其理论抱负。这种沟壑的融合需要强大的体制和制度保障，而恰恰是中国社会主义协商民主在推进“中国之治”的过程中，有能力和魄力为这种融合提供坚实的制度基础。

基于历史原因，西方理论在中国化过程中适应性不足，存在发展结构不对称的现象，谈火生教授的从功能性及适应性角度对协商民主类型进行了划分[9]。对西方而言，在正式政治制度中的协商民主不是其关注的重点，反而在注重个体参与权和个人意识觉醒的氛围下，以公民会议、社会组织协商中协商民意调查为代表的公共领域内决策型协商应用更为广泛。而对中国而言，正式政治制度中的协商民主比较发达，如政党协商、政协协商、基层协商，而公共领域中的协商发展较为薄弱，如社会组织协商。并且，历史上协商建国的经验和国情使中国咨询类的协商民主发展更有底蕴和经验。因此，优化中国协商民主发展的切入点要突出中国优势，彰显中国特色。

第一，构筑多重路径并举的中国协商民主体系。2006年时任中央党校副校长的李君如指出：“协商民主是一种重要的民主形式”，提倡商议的（consultation）和协商的（deliberative）制度，到2012年党的十八大报告写入“健全社会主义协商民主制度”、2015年出台《关于加强社会主义协商民主建设的意见》提出中国协商民主的7种渠道、2017年党的十九大指出“加强协商民主制度建设，形成完整的制度程序和参与实践，保证人民在日常政治生活中有广泛持续深入参与的权力。”[10]仅仅十几年时间，在党政集中领导体制下执行力超群的中国，俨然成为世界协商民主的最大试验场，中国协商民主呈现出多重路径并举的改革方向，构建程序合理、环节完整的协商民主体系，形成自上而下全方位覆盖的协商民主格局。在国家机构领域下开展的协商，如政党协商、政协协商、人大协商、政府协商，协商侧重事关全局的重大问题献言献策、参政议政。在社会协商领域，协商侧重解决具体问题，表现为对社会、伦理问题的关注，如村（居）民自治协商、议事会、理事会、村（居）民决策听证、民主评议民主恳谈等形式，让人民群众切实了解党和政府的政策内容，解决群众的实际困难，促进基层民主健康有序发展。

第二，发挥人民政协作为专门协商机构的优势作用。人民政协作为常态化专门化的机构在协商民主方面发挥着重要的主平台、主渠道的功能，“是社会主义协商民主的重要渠道和专门协商机构”[11]。2018年人民政协第四次修订章程，从新中国走来的人民政协经历了单一制度性质向制度与价值双重定性的转变，“专门协商机构”性质的人民政协是根植于中华文化和适应经济发展状况基础上的内化演进成果。人民政协是各党派团体共商国事、民主监督、参政议政发挥民主精神的场所，也是科学决策提升国家治理效能和格局的重要环节，每年规律性周期性由中央到地方的会议形式，为规模化协商民主提供固定的商议环境、平台、氛围。中共十九大报告指出要加强中国共产党领导的多党合作和政治协商制度的建设，表明了人民政协制度在中国特色社会主义政治体系中的重要性，通过这一基本政治制度的保障肯定了人民政协作为专门协商机构在我国政治格局中的重要地位。

第三，丰富多样的协商渠道，拓宽公民参与的路径。丰富的协商渠道是我国民主政治发展活力的另一种生动体现，各具特色的协商形式以尊重、民主、平等、和谐的初衷在各自领域发挥着重要的纽带作用。社会主义协商民主具有较强的民本性，基于历史文化传统具有天然的下行空间和基层期待，中国协商民主的兴起并非源自对选举民主的不满，而是对以往重视选举民主的一种纠正和补充。在现有协商框架前提下“重点加强政党协商、政府协商、政协协商，积极开展人大协商、人民团体协商、基层协商，逐步探索社会组织协商”。在探索网络协商渠道方面，习近平总书记在庆祝人民政协成立65周年大会上提出的要“探索网络议政、远程协商等新形式”，从技术角度突破地域限制的互联网协商，让更多公众有机会参与其中，网络化趋势为中国协商民主带来的新机遇，有利于提升整体协商民主格局的广度和深度。

西方协商民主是对代议制中选举民主的一种批判、反思和超越。正因代议制固有的“参与的悬空”缺陷，使西方协商民主得以广泛讨论。林尚立教授指出，民主的协商模式比自由民主的选举模式更好，更适合中国现实情况。中国在正式领域内咨询类协商经验更为发达，突破协商限制可以从中国优势寻求优解。谈火生教授则对协商民主理论中国化的方式给出“嵌入式发展”的对策，强调以“嵌入”的方式来谋求发展空间，不能削足适履强求实践应用理论，而是要在现有政治结构不变的情况下，让新的要素化整为零深入政治结构当中，让理论适应实践。因此，作为政治体制改革的重要内容，协商民主仍需在理论和实践中充分发挥制度存量,创新发展体系化优势，对促进决策科学化、治理能力现代化、政治参与有序化和培养制度自信的公民精神具有重要的意义。