协同治理视域下新乡贤参与乡村治理研究

严 旭

（中共娄底市委党校、市行政学院、市社会主义学院，湖南 娄底 417000）

党的十九大报告明确提出乡村振兴战略，并要求达到“产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕”的总体要求，提出要打造共建、共治、共享的社会治理格局。2018年，中央一号文件强调要“积极发挥新乡贤的作用，构建乡村治理新体系。”本文将围绕“新乡贤参与乡村治理”，分析其产生的背景、参与的现状并提出完善的路径。

一、新乡贤参与乡村治理的背景

2019年中央一号文件20次提到“治理”，提出“完善乡村治理机制”，村级治理属基层治理，是国家治理的基石。

（一）乡村治理体系的历史变迁

从新中国成立至今，乡村治理体系经历了由一元管理——二元共治——多元协同共治的三个阶段[1]。

1.“政社合一”的一元管理。从新中国成立至改革开放是“政社合一”的“一元”管理模式基本形成时期。随着农村合作化与土地改革的进行，国家管理权力蔓延至自然村层级。1954年，乡镇人民代表大会的召开标志着国家政权正式扎根于农村基层。

2.“乡政村治”的二元共治。党的十一届三中全会后，随着家庭联产承包责任制的推进，原有的“一元”管理体制受到冲击。农村社会管理中出现乱象，在此背景下，群众自治组织在农村萌生。从1980年广西宜山县果作村选举产生第一个村民委员会。而《村民委员会组织法》的正式通过标志着我国农村进入以基层政权与村民自治共治的二元格局，由管理向治理转变。管理结构上，由纵列式朝扁平化发展。“二元格局”虽符合当时中国经济社会的发展状况，但在发展过程中也遇到了瓶颈，表现为“乡政”压倒“村治”，抑制了村民自治作用的发挥。

3.多元主体协同共治。进入21世纪以来，随着户籍制度的改革、城镇化浪潮的推进，打破了中国社会城乡平衡格局，乡村治理面临一系列困境。一是人才流失严重造成村民自治力量减弱。由于城市的经济收入、医疗教育资源水平、基础设施建设等方面的优越，使农村大量年轻力壮的劳动力流入城市，村庄出现“有房无人住、有田无人种、有家无人守、有老无人养”的“空心化”现象，使乡村自治失去内生力量。二是数量庞大的“流动性人群”加大了乡村治理难度。从几百万、几千万到两亿之多的农民工不断涌入城市，“季节性”地离开乡村，成为了庞大的“流动性人群”，既不能完全融入城市，也不能正常履行农村共同体的各种权利和义务。“流动性乡村社会”使乡村治理主体和对象有着高度变动性，加大了治理难度。三是乡村文化日益庸俗、功利化，优秀文化失语，造成道德“断裂”。基层政府单靠自身力量难以支撑村庄的发展，深感“应对无力”。乡村社会治理体系的再造与完善显得尤为迫切。

“协同治理理论”[2]认为多元行为主体之间在竞争和协作的过程中，产生大家共同制定的规则进行集体行动，以达到更高层次的稳定平衡。作为新社会力量的新乡贤具备“生于斯”“长于斯”的“根”，可以利用其独特的亲缘、人缘、血缘、地缘优势，在国家权力下接至乡村自治的中间地带，发挥“减少国家与社会间的摩擦，增强社会结构弹性”的作用。因而，它作为“多元”主体中的“一元”参与乡村的协同共治，为跨越乡村治理困境，优化治理结构，提供了一个新的方向。

（二）新乡贤的概念及生成原因

1.“新乡贤”的内涵。“新乡贤”一词源于“乡贤”概念的演变。乡贤一词最早于东汉时期出现，是指乡村中德才兼备，在当地赢得村民普遍敬重与好评，具有较高威望的贤达人士。21世纪的今天，乡贤的内涵已经注入了新时代的元素，所以，在乡贤之前冠以“新”。称谓“新乡贤”。其“新”是指：一是时代背景“新”，即处于乡村面临凋零，工业化发展到以工补农、以城哺乡的历史性新时期。二是涵盖了新的多元主体。事实上，目前对“新乡贤”概念还没有形成统一定论[3]。学界对其界定达成共识的有两点：一是情感认同，与乡村存在着千丝万缕的关系，对于乡村有着浓厚的感情。二是德才率众，指新乡贤的品德修养、责任担当、能力智慧获得村民认同而予以拥护。但对于主体范围的界定，却存在分歧。一种认为“新乡贤”仅仅指“外出型”，从小在农村长大，后来去城市奋斗取得成就后返场的贤能之人。一种认为，范围应该更加宽泛，应包括一切愿意为农村脱贫和农业振兴贡献自己力量的贤能之人。它不仅包括“外出型”，还包括“本土型”“外来型”。综合学界观点及政策导向，新乡贤是指处于新时代背景下，基于自我知觉和社会知觉，一切愿意为农村脱贫和农业振兴贡献自己力量，积极投身乡村治理和乡村事业的贤能之人，有品德、有才能、有学识，而且被村民所认可和尊崇之人。

2.新乡贤的生成原因。马克思主义哲学主张一切事物和现象产生的最终根源都存在于物质世界之中。新时代新乡贤的产生也根源于现代乡村市场经济取代小农经济，宗法关系基本解体等生成土壤。一是选贤任能的历史渊源。习近平总书记强调“要治理好今天的中国，需要对我国历史和传统文化有深入了解，也需要对我国古代治国理政的探索和智慧进行积极总结”。新乡贤治理乡村有其历史渊源，儒家推崇以贤能之治，孔子认为“为政在人，取人以身，修身以道，修道以仁”。“为政以德，譬如北辰，居其所而众星共之”。自汉代“罢黜百家，独尊儒术”，并确立以察举征辟制作为选拔官员的制度后，选贤、任能一直是古代中国治国理政的两个重要方面。二是城乡融合的发展态势。城乡融合发展为新乡贤的产生提供了两方面的物质基础。一方面，为新乡贤发展农村经济提供了交换市场。实现农业现代化需要城市市场的支撑，乡村经济需要依托城乡融合发展。近年来，随着人们生活水平的提高，绿色环保理念的普及。城里人更注重提高生活品质。追求住得“舒适”，吃得“健康”。红薯皮、南粉丝、土鸭、土鹅、土鸡蛋等农产品成了餐桌上的“宠儿”。这无疑为农村经济发展提供了市场。另一方面，促进了农村基础设施建设的完善，更有利于吸引新乡贤奉献于农村。以往城乡差距大，农村基础设施建设不完善，难以吸引新乡贤在农村工作生活。随着城乡融合发展的持续推进，乡村基础设施建设不断完善，水电煤气入户、村村通马路、家家看有线、网络全覆盖……城乡基本公共服务日趋均衡，使得新乡贤即便在农村也能享受到大部分城市所提供的便捷，这为新乡贤产生提供了物质基础。三是村民自治的政治制度。新中国成立后，在“政社合一”的乡村治理模式中，国家总揽一切事务，对乡村社会空前介入，不需要其他社会力量的参与，因而不具备新乡贤群体产生的政治空间。改革开放为新乡贤产生提供了一定政治空间，市场经济改革使得社会权力与国家权力出现分离，为村民自治创造了空间，村民自治逐步上升发展为国家的基本政治制度，村民可以在一定的政治、经济及社会事务方面享受自治权。四是反哺农村的乡土情怀。“无端又渡桑乾水，却望并州是故乡。”受传统农耕文明和儒家思想影响，根植国人心中深深眷念的乡土情怀成为内心的心理结构的部分。受市场经济的影响，区域间发展的不协调不平衡造成了“中西部人口”的候鸟般迁徙，几千年来形成的乡土情怀也激励着他们反哺乡村。

二、新乡贤参与乡村治理的途径

新乡贤参与乡村治理的途径主要围绕“自治、法治、德治”三个领域进行。

（一）参与乡村自治

现实中，乡村“空心化”现象严重。大量人口流失使得村民自治制度论为“空转”的状态。而新乡贤这一群体普遍德才兼备，拥有广泛的资源，具有开阔的见识。在其强大感召力的影响下，村民愿意接纳他们。因此，新乡贤可以通过直接参与和权威感召两种方式参与乡村自治，助力乡村治理。

1.权威感召。通过新乡贤的人格魅力及强大感召力，带领、熏陶、改变村民在自治中主体参与意识不强，不愿、不想参与村务自治的被动局面，点燃村民积极参与乡村自治的热情，激发其积极性、创造性。

2.直接参与。“乡贤+”共治。参加乡贤理事会、参事会之类的协商性议事组织，直接参与乡村事务。如“认领制”，通过“认领”河道、“认领”田地等方式来参与；“帮扶制”，通过利用自身的各类社会资源，带领村民致富。一是通过利用自身的各类社会资源，帮助农户拓宽农产品销售市场，带领村民致富。二是建构“公司+理事会+农户”的复合型农业经营模式，充当“公司”与“农户”间产业化发展的联系纽带，协调企业、农户、村委会之间的关系，克服企业与普通农户分散化沟通效率不高、成效不显等阻碍。

（二）参与乡村法治

乡村法治是基层法治的重要组成部分，基层法治是国家治理体系和治理能力现代化的重要基石。受乡土社会的长期影响，乡村治理中熟人社会的传统宗法观念、面子观、人情现象泛滥，重人治轻法治的问题凸显。从个体来看，村民学法、懂法、用法的能力有限，部分农村基层干部法治观念、法律素质有待增强，依法处理社会事务的能力不强。

1.引导监督。“新乡贤”群体中不乏熟悉法律的干部、教师、模范等，他们大多内心有着对法治的高度认同感且高度具备法治意识。他们参与到乡村治理中，依法办事的行为习惯能够对农村干部及群众产生潜移默化的影响和积极的引导，从而促进农村经济社会的稳定。因为“新乡贤”不管是在对村级财务监督上，还是在督促干部履职上，他们都有着“专业知识”。“知识”进乡村，在杜绝腐败上还能起到极大地威慑和促进作用，有他们这些“行家里手”的存在，一些人将不敢“任性”。

2.化解矛盾纠纷。新乡贤发挥润滑剂的效益。用“接地气”的调解方法，使村民“化干戈为玉帛”，为矛盾纠纷画上句号。

（三）参与乡村德治

“国无德不兴，人无德不立”，德治与法治、自治并驾齐驱，在乡村治理体系中起到德育引领作用。近年来，受市场化、城镇化等因素影响，村民思想日益焦虑、急功近利现象严重。传统乡村价值体系受到严重冲击，孝道危机、诚信危机、道德滑坡等伦理性危机大量出现，乡村治理失去了传统道德的基本支撑。“新乡贤”通过引领、传播、实践等方式参与乡村德治治理，重塑乡村道德体系。

1.传播文明。现代乡村，富是富起来了，可是搓麻将、打牌、封建迷信、浪费攀比等陋习依然盛行。新乡贤能够用他们的嘉言懿行垂范乡里，引领传播文明。

2.出资出力。新乡贤成立“慈善公益小组”“兴学帮教小组”来捐助公益。通过出资办学、赞助举办重阳敬老活动、谱写孝德歌曲、演绎经典故事等，整合乡村文化，优化价值体系，重塑“见贤思齐、崇德向善”的文明乡风。

三、新乡贤参与乡村治理的路径完善

为了保障新乡贤参与乡村治理的有效性及可持续性，可从以下途径加以完善。

（一）科学合理定位角色

通过分析近年来党和国家关于新乡贤的政策，可以归纳出对其社会角色的定位主要集中在道德榜样、文化传承者及社会治理参与者。在新乡贤作为多元中的一元参与治理过程中，有两种角色的转换在其嵌入过程中需加以注意。

1.从道德权威向道德榜样转变。传统乡贤是道德权威。传统社会的道德权威是与礼治相连，权威意味着服从关系。当下，新乡贤面临道德多元化障碍，而村庄领袖的权威延续，必须基于作为“道德楷模”对村庄福利“慷慨”回报的“魅力型权威”和作为“经济能人”给村庄发展作出持续贡献的“报偿性权威”的结合。因此，新乡贤应该是复合性的“权威”。

2.从治理者向治理参与者转变。多元协同治理模式下，村民是乡村自治的主体，新乡贤以“多元”中的“一元”参与其中，起到协助、支持、建议、监督的作用。

（二）优化城乡融合环境

当前乡土社会已经从“熟人社会”过渡到“半熟人社会”，其特征是乡村异质性增加、地方共识丧失以及村民主体感丧失，这些对新乡贤的认同度产生影响。如何解决这一问题，来强化村民的地方性共识以及提高村民主体性意识，这需要优化城乡融合发展。优化城乡融合发展能更好推进新乡贤的嵌入。推进城乡融合发展，能使更多先进观念如法治观念、权利观念根植于乡村，成为推动乡村治理的动力。使村民遵守法律，成为新的地方性共识。另外，推进城乡医疗一体化，协同推进教育，畅通交通，为其嵌入创造条件。

（三）完善政策法律保障

1.完善配套政策。为了让更多“新乡贤”安心扎根乡村，应当完善配套政策。一是完善人才储备支持。“人才储备”是乡村治理关键。近年来，中央持续加大对农村的投入力度。“钱往农村投，人往农村走。”2019年3月27日，共青团中央办公厅印发的《关于深入开展乡村振兴青春建功行动的意见》中所列举的工作重点就是“培育人才兴乡、服务在外人才返乡、动员社会人才下乡”，目的是组织动员广大青年投身乡村振兴战略实施，培养农村青年治理人才，发现青年乡贤，积极储备乡村治理人才。通知还明确了到2022年，动员10万名青年下乡；培育20万创业致富带头人。二是加大土地政策支持。土地是返乡创业所需的重要基础。因此，应从政策层面放宽土地的使用范畴，为返乡创业人员创造条件。2018年8月，湖南省出台《关于全力服务促进乡村振兴的若干意见》允许返乡下乡人员和当地农民合作改建自住房。此外，在土地复合利用方面还提出，鼓励和支持各地结合实际探索土地复合利用，建设田园综合体，发展休闲农业、乡村旅游、农业教育、乡村养老院等产业，因地制宜拓展土地使用功能。三是实行适当的税费减免政策。适当的税费减免能减轻乡村企业的负担，有助于其快速发展。而乡村企业的发展又能扩大村民就业、改善乡村环境，丰富乡村文化。

2.完善法律制度。法律制度是对新乡贤参与乡村治理最直接的保障。“法律是治国之重器，良法是善法之前提。”加强顶层设计，按照科学立法，民主立法的要求，将历年来中央关于新乡贤的政策法定化。制定出《新乡贤乡村治理促进法》，确定相关部门的职权，确立《新乡贤乡村治理促进法》的基本制度和原则。在法律制度层面明确对新乡贤参与乡村治理的规范及要求，让新乡贤参与乡村治理做到有法可依。

（四）健全激励约束机制

新乡贤参与乡村治理并没有相应待遇、福利保障，全凭“一腔热血”。如何“栽下梧桐树，引得凤凰来”就需要完善激励约束机制。

1.健全激励机制。依据马斯洛需求理论，人类需求较高层次为尊重需求和自我实现需求。新乡贤这一群体大多具备了较为殷实的经济基础，开始追求更高层次的自我价值的实现。因此，契合其精神需求的接口，积极开展价值肯定的激励具有实践价值。一是获得价值认可。打造形成“回乡光荣”的社会舆论氛围，激励“能人”到农村发挥作用、施展才能。给予价值认可的方式可以多样化。如在新乡贤成立大会上，定制并颁发乡贤证书，定期举行表彰大会，评选出杰出优秀的乡贤代表颁发荣誉牌。在村委会、村民休闲聚集地设置“能人榜”“义举榜”“骄子榜”等“乡贤荟萃”，营造浓厚的崇德尚贤氛围，给他们营造荣誉感。二是给予一定政治待遇。探索聘用新乡贤当“村官”、聘请对乡村社会发展和经济建设有突出贡献的新乡贤担任“名誉主任”、村经济社会发展顾问，从中推选出符合条件的优秀乡贤为“两代表一委员”。镇人代会、党代会等重要会议可邀请优秀的乡贤代表列席，既有利于拓宽参政议政的渠道，又有利于增强他们的价值认可。

2.健全约束机制。尽管多元协同乡村治理模式下，为新乡贤参与乡村治理提供了参与空间，但也要防范其衍生的风险。第一，新乡贤也是处于社会关系中的自然人，有着丰富的人脉及资源，处于人情关系的中心。社会关系是把双刃剑，有其助力一面也有其阻碍一面。因而，要防范其阻碍一面，确保新乡贤在参与治理过程中，处理各项事务时做到公正。第二，新乡贤并非正式的行政人员，其组织作为“在野”的非正式组织，不受行政指令的指派。因此需要明确乡贤及乡贤会的地位和功能，完善其准入、评估、退出机制，加强对其引导。

新乡贤作为新元素参与多元协同治理的模式是体现善治追求、结合时代精神的重大超越，极大地丰富了基层民主自治实践，推动了基层治理法治化的进程，应充分发挥其协同作用，共谋、共建、共治、共享的善治新格局。