后疫情时代高校垃圾分类的供给缺位与志愿递减
——基于共同生产的视角

周铁壮

(华东政法大学 政治学与公共管理学院，上海 201620)

《上海市生活垃圾管理条例》已经实施了一年多，国家试点任务完美收官，为垃圾分类的政策推广提供了宝贵经验。在社区垃圾分类取得丰硕成果的同时，高校成为政策执行的“飞地”。在调研中发现，高校垃圾分类实质性进展缓慢，应对方式简单化、形式化。学生缺乏参与垃圾分类的外部驱动和内在约束，未与高校形成合力。新冠疫情给社会带来了诸多不确定性。作为学生聚集的场域，高校更易受到细菌病毒和恐慌情绪的侵袭，信息传播与疾病传染可能以几何形式倍增，而生活垃圾恰恰是细菌病毒的温床。垃圾分类不仅有利于完成生活垃圾的处理循环，还可以降低病菌滋生的程度，提高公共卫生水平。推进高校垃圾分类的紧迫性和重要性不言而喻，然而，后疫情时代高校垃圾分类为何难以推进？现实出路是什么？上述问题如今都值得我们深入思考。

1 文献综述

1.1 现有研究的不足之处

关于垃圾分类的研究主要聚焦于城市社区和农村，将高校作为研究对象的文献较少。在城市社区中，单一的政府主导模式已不符合当下的发展趋势，只有纳入市场等多元主体才能实现垃圾分类的有效治理。[1]农村垃圾分类同样无法从单一层面进行规制，需要从志愿、规则和资金等方面整体推进[2]。相较于社区和农村，高校垃圾分类更具复杂性。学界对高校垃圾分类的研究主要以调研分析为主，例如对学生垃圾分类意识的调研[3]或者教育对学生行为的影响[4]。现有文献已指出学生参与的必要性，但是未能深入分析学生与高校之间的互动机制，也未在疫情防控背景下对其进行分析。本文基于共同生产的研究视角，尝试回应学界研究盲点。

1.2 共同生产的研究视角

共同生产理论提供了后疫情时代高校垃圾分类的分析框架。共同生产是指公共部门与公民共同供给公共服务的活动总和，是个人或群体提高公共服务质量或数量的志愿过程[5]。奥斯特罗姆认为，共同生产意味着在公共服务供给中公民可以扮演一个积极角色[6]。这一角色从公共服务的消耗者、评判者拓展到责任者[7]。共同生产并不是供给者和使用者之间的简单管理关系，而是包括设计、评估在内的互动决策平台[8]。共同生产概念未有定论，学者们倾向从多个方面对其进行定义[9]。例如赵挺认为，在新冠肺炎期间，中国政府和公民联合抗疫就是共同生产的一种形式[10]。

本文将高校与学生共同推进垃圾分类的联合行动视为共同生产的一种特殊类型，有序推进垃圾分类是高校与学生共同生产的公共服务(如图1所示)。这不仅需要高校配备基本的硬件设施，更需要与学生在规则设计、绩效评价和责任共担三个方面进行必要的互动。

2 供给缺位与志愿递减

本文采用案例调研的研究方法，结合访谈法与问卷调查法，全方位收集案例信息。2019年7月至2020年9月，笔者多次在上海市X大学城进行调研，将研究重点放到上海市垃圾分类初始阶段(2019年7月至11月)及 “全国文明城区”申报之际(2020年6月至10月)。通过对案例信息的分析，对高校垃圾分类的现状及问题作出如下研判。

2.1 高校层面的供给缺位

在垃圾分类方面，高校是主要的公共服务供给者。但在调研中发现，高校作为垃圾分类服务供给者处于缺位状态。首先是硬件提供不足，宣传引导不力。2019年上海市全方位开展垃圾分类后，高校仅在宿舍楼和教学楼配备了贴有垃圾分类标识的垃圾桶，实际的装容量不足以容纳学生的生活垃圾产出，经常出现垃圾溢出的情况。垃圾分类宣传时断时续，以“海报+横幅”的老旧方式为主，未能引起学生的重视。2020年下半年，X大学城所在市辖区开始“全国文明城区”申报工作。辖区高校为了配合相关工作，建立垃圾分类点并开始多方面宣传，重新将垃圾分类提上日程。但随着辖区申报工作的结束，高校垃圾分类工作再次陷入沉寂。

其次是规则设计缺乏针对性与互动性。规则是政策执行的硬性基础和绩效保障，推行垃圾分类必然离不开系统性的规则体系。在调研中发现，高校垃圾分类的规则设计过于单一，仅限定了垃圾分类的投放位置，没有对投放时间等事项作出说明。另外，在施行垃圾分类的早期阶段，监管举措十分必要。相较于社区的志愿者上岗监督和智能监管，高校垃圾分类以学生自愿为主。一旦出现不按规则投放的个例，很可能引起“公共草地”危机，针对X大学城的持续性观察也证明了上述判断。X大学城某高校共设置了三个垃圾分类投放点，其中一个位于宿舍区门口。许多学生早上急于上课，其中一些人随手把早餐包装袋扔到垃圾桶，没有进行分类。由于缺乏监管，越来越多的学生开始放弃垃圾分类，导致该分类点功能丧失。面对上述情况，学生会等志愿团体有意向学校反馈意见，但是高校往往关起门来做决定，忽略了学生的参与和互动。

再次是缺乏垃圾分类的绩效评价。绩效评价有利于发挥主体的潜能和积极性，及时发现工作中的问题所在。但是高校并未将垃圾分类纳入到绩效体系中，各个院系在推行垃圾分类时往往各自为政。有的院系积极推进垃圾分类，开展了一系列主题活动；有的院系仅限于表面执行校级层面的相关政策，没有将其落实到具体的工作中。根据上文的论述，一旦出现消极参与垃圾分类的个例，就会出现整体的不作为，最终每个院系都无心参与垃圾分类。正如X大学城某高校的一位院系领导所言：“学校并没有将垃圾分类作为考核指标，教学科研等工作已经够忙了，只要学校不说，我们就不弄。”然而事实上，垃圾分类不属于复杂的操作工作，绩效评价在技术上并不存在较大的困难，推行垃圾分类的人力物力成本将会随着行为习惯的形成出现边际递减。

最后，高校垃圾分类工作的主体责任不明确。根据调研，高校推行垃圾分类以后勤部门为主要负责单位，最后责任落实到保洁人员的身上。在实际的运行中，保洁人员既要负责垃圾分类的监管，又要进行二次分类。由于学生数量庞大，监管的职能形同虚设，保洁人员工作量大大增加。垃圾分类是一项系统工程，需要高校与学生相互配合，将垃圾分类的任务全部置于单一主体必然导致较低的治理效能。学生等其他主体不应成为 “看客”，垃圾分类的主体责任亟待明确。

2.2 学生层面的志愿递减

学生参与垃圾分类的志愿性呈现出递减趋势。2019年《上海市生活垃圾管理条例》实施伊始，恰逢高校开学之际。学生在暑假已收到学校关于垃圾分类的通知，在网络上也有所关注。有的高校在新生录取通知书中夹放有关于垃圾分类的宣传手册，极大地激发了学生的参与心理。在开学之前，学生形成了良好的心理预期，并认为垃圾分类就是新时尚，然而学生的心理预期在开学后受挫。高校实际上并没有准备好垃圾分类的硬件设施以及规则体系等软性约束，依旧采取干湿垃圾“混装”的收集运输方式，也未对垃圾分类工作的具体开展作有效说明。学生参与垃圾分类受到“硬件”和“软件”条件不足的限制，干脆顺理成章地不进行分类。在调研中，一名受访者表示：“我们学生到上海读书，觉得垃圾分类是很新奇、很文明的行为，但是实际上学校并没有认真开展垃圾分类，现在学生们也不再关心这个了，高校和学生都存在问题。”在最具可塑性的初始阶段，高校未能建立及时的互动机制，学生的参与热情逐步丧失。

志愿参与再次受挫，垃圾分类面临困境。2020年下半年，在“全国文明城区”名单即将公布之际，高校要求学生熟记垃圾分类的种类，以应对考核，形式化的工作导致学生产生反感情绪。即使学生志愿者开始监督垃圾分类行为，但是投放点容量较小，垃圾外溢情况严重，志愿者也无能为力，随后不再上岗。在疫情防控背景下，高校垃圾分类面临新的困境。一方面，学生的志愿精神培育具有一定的长期性。面对学生志愿递减的趋势，志愿精神培育成为推行垃圾分类不可或缺的内容，但志愿行为并非在短时间内即可成功塑造。正如帕特南所言，信任、规范和网络往往具有自我增强性，但是若朝着相反的方向，也会自我增强并前景暗淡。[11]另一方面，高校缺乏推行垃圾分类的外部驱动力。从科层制的角度分析，大多数本科高校的行政级别属于正厅级，有的高校甚至属于副部级；加之高校的自主性较强，政府部门与高校的沟通渠道较少，无权以行政命令的方式要求高校推进垃圾分类。上述问题导致高校内无动力、外无压力。

3 共同生产：高校垃圾分类的现实出路

共同生产强调高校与学生在规则设计、绩效评价和责任共担三个方面进行必要的互动。垃圾分类是个体与整体的结合，必然离不开学生的志愿参与。抗击新冠疫情尚未取得完全胜利，高校不得不实质性或者形式性地采取封闭式管理的措施。在这样的背景下，高校和学生仍是垃圾分类的“唯一”主体。

3.1 高校需主动共同生产，重建学生志愿精神

在政府部门与高校沟通渠道弱化的情况下，符合现实的出路只能是高校内部的主动变革。经过新冠疫情的冲击，学生的注意力和热情已经不再聚焦于垃圾分类。高校应发挥学生会等志愿团体的自治功能，以自上而下和自下而上相结合的方式挖掘、恢复学生的志愿精神。例如通过开展垃圾分类知识竞赛、意见调查等方式，鼓励学生参与到垃圾分类的规则设计和绩效评价中，提高学生的主人翁意识，使其明确自身的责任所在。在志愿培育的同时，还可以加入一些强制性因素，例如定时定点投放、专人监督等。但是强制性措施必须有一个渐进式的过程，要给予学生一定的适应期，避免引起学生心理的过度反应。当强制性的措施逐步发挥作用、学生的分类投放行为成为习惯时，可以逐步撤回监管措施。

3.2 规则设计与绩效评价相契合，完善责任共担体系

规则设计是为了规范垃圾分类行为，绩效评价可以检验规则设计的质量，反馈问题并及时改进。高校垃圾分类的规则设计需要注重系统性和互动性。戴维·奥斯本曾指出，通过分权促进公共部门与公众的参与协作，将会产生更高的责任感和生产率[12]。高校垃圾分类的规则设计不能忽视学生的参与，因为所设计的规则就是针对学生的。互动性的规则设计应该包括三个方面：一是意见征询。高校应充分听取学生的意见，促使规则设计更加民主合理，减少规则执行的阻力。二是硬性推动。规则设计的目的是为了执行，学生志愿参与的自发性较弱，高校可以在初始阶段利用行政力量推动规则的有效执行。三是考虑少数。高校是多民族、多国家的学生汇聚地，由于语言或文化的差别，不恰当的沟通交流容易引发误会。因此高校在进行规则设计时应该充分考虑到这一点，进行必要的沟通教育。绩效评价围绕着规则设计展开，同样也包括三点：一是指标体系的设计需充分考虑学生意见。二是拓宽绩效评价的主体范围，包括高校领导、教师、学生以及后勤职工等。三是绩效评价的结果需要反馈到规则设计，及时做出修正。一旦规则设计和绩效评价在学生志愿参与这一点达到契合，垃圾分类责任共担体系也将明晰。

3.3 “软件”与“硬件”相结合，整体推进垃圾分类

规则设计、绩效评价和责任共担体系建立健全后，硬件设备也应及时到位。追踪调查发现，X大学城某高校在后续改进中，加强了垃圾分类的宣传，并重新调整了相应的规则设计等“软件”。但是垃圾分类的硬件设施没有布置到位，无法满足学生生活垃圾的产出，学生抱怨情绪滋生，导致该校的垃圾分类工作再次搁置。也有高校在硬件设备上颇费心思，购置了新的垃圾分类房，重新布局垃圾分类点。但是忽略了“软件”的设计，宣传、监督等措施流于形式，学生实际上并未参与到垃圾分类中。可见高校垃圾分类既离不开“硬件”，也离不开“软件”。“软件”的设计需要高校与学生进行互动式的协作，“硬件”的配置需要高校分配必要的资金和注意力，只有二者有效结合才能实现垃圾分类工作的整体推进。

4 结语

后疫情时代更需垃圾分类，公共服务亟待共同生产。新冠疫情加剧了公众对病毒的恐惧，生活垃圾的处理不当极易引发传染性疾病。我国是有多种传染病流行的国家，许多传染病正是由于私人卫生或者公共卫生状况恶劣引发传播的。随着人口数量的增多，我国生活垃圾产生量也逐年增长。高校是人口的聚集地，垃圾分类点常常溢出未吃完的食物和餐具，成为病菌滋生的最佳场地。高校对生活垃圾和传染性疾病的处理不当可能引发学生的心理或生理危机，进而通过社交网络由高校传入社会，产生多米诺骨牌效应。共同生产提供了垃圾分类等公共服务的供给路径和理想状态。后疫情时代公众参与公共服务供给的必要性更为凸显。高校有责任积极推进垃圾分类工作，成为公共服务共同生产的实验室和示范点。