比较研究视野下我国旅游警察制度的本土实践

唐淑臣

(北京师范大学 法学院，北京100875)

近年来，我国旅游业经历了爆发式发展，“全民旅游”向“全域旅游”的加速转型是新常态下旅游业发展的新形势。“全域旅游”作为一种全新的旅游发展模式，强调走出景点模式的“小旅游”，发展全景观、全方位、全员参与的“大旅游”。此概念一经提出就受到业界普遍关注,促进了全国各地旅游业的蓬勃发展。但与此同时，也诱发了扰乱旅游市场秩序、侵害旅游者权益等旅游质量与安全问题。由于旅游业自身的多行业、多领域、多群体特点，其监管主体分布在旅游、公安、交通、工商等多个部门，若出现涉旅纠纷，易导致执法推诿、处置主体不明等职权推诿行使的问题，影响游客的旅游体验度和安全感。特别是随着新兴媒体传播技术的发展，涉旅个案的处置失当经过炒作或发酵会直接影响政府执法公信力，甚至波及所在城市的公众形象，给涉案地的旅游及相关产业带来巨大损失。[1]

我国旅游业的发展使人们更加关注旅游行业所带来的安全问题，旅游过程中违法犯罪案件的频发为人们敲响警钟。旅游警察是保障旅游市场正常运行的维护者。但在旅游警察执法实践中，职能部门管理职权重合、涉旅案件处置质效低和游客合法权益受到不法侵害等问题凸显。基于旅游警察执法的背景，探讨我国旅游警察制度具有现实意义。比较研究视野下，我国旅游警察制度研究与国外相比，尚显匮乏，近两年中国旅游警察队伍的现状、运行模式、作用发挥、推广路径等方面的系统研究仍处于空白阶段。因此，本文着眼于国外旅游警察制度的发展过程，为借鉴国外经验以促进我国旅游警察制度的完善与发展，展开国内外旅游警察制度的比较研究。

1 旅游警察制度概述

“旅游警察”也被称为“观光警察”。旅游警察是国家权力机关依照法律规定的权限和程序建立的，具有专项政法编制的，依法行使维护旅游领域治安管理、打击旅游违法犯罪活动职权的专业化执法勤务机构及其人员。旅游警察的主体必须是纳入国家公务员序列、具有政法专项编制，并具备相应的资格的人民警察。旅游警察的治安管理和执法活动，以及其职责权限范围、活动的手段、方式及程序等，应有法律依据。同时，旅游警察机构及公务人员要对其所实施的行政管理行为和执法行为承担相应的法律责任。

旅游警察制度包括旅游警察的机构设置、职权配备、人员配备及技术装备、管理模式和案件处理机制，是区别于其他警种的特有管理模式。旅游警察不是仅仅重复普通景区派出所民警的工作，而是在办理普通案件的基础上，在景区向游客提供咨询、紧急医疗救助和其他方便旅客的服务，并对景区突发事件进行现场处置。旅游警察并非对整个旅游市场进行统一的管辖。不同于旅游局，旅游警察是连接旅游管理部门和公安部门的一道桥梁，是构建旅游立体化综合管理过程中的关键一环。

旅游警察机构的设置是旅游警察制度建立的基础，职权的配备是旅游警察执法模式的核心，而旅游警察的职权是根据其工作性质而确立的。[1]旅游警察的职权集中体现在旅游活动相关的执法活动之中，例如对欺客宰客违法商家的取缔，以及及时发现景区内治安案件，依据国家颁布的各项旅游法律法规以及治安管理处罚法对景区内的违法犯罪活动进行惩处，以维护旅游景区良好的治安环境，保障旅游景区的正常运行。

2 国外旅游警察制度发展历程

“旅游警察”最早出现在国外。国外旅游业起步较早，受恐怖袭击、政治运动、自然灾害、人为犯罪行为等因素影响，国外学术界关于“旅游安全”和“旅游警察”的探讨也自然起步较早。国外有学者通过调查研究，得出“警察是保障旅游安全不可或缺的重要力量”的结论[2]。据不完全统计，迄今为止，全球已有二十多个国家和地区建立旅游警察，包括尼泊尔(20世纪70年代成立)、美国(20世纪80年代)、埃及(1997)、马来西亚(1998)、阿根廷(2002)、肯尼亚(2003)、菲律宾(2010)、韩国(2013)、俄罗斯(2014)等国家。这些国家的旅游警察建设较中国起步早、发展先，有较为成熟的经验，是推动其他国家成立并发展本国旅游警察的有益借鉴。纵向来看国外旅游警察建设发展历程大致经历了萌芽、升温、爆发三个阶段。[3]

2.1 萌芽阶段

20世纪60年代以来，现代旅游业迅速发展。着眼于为国际游客提供优质服务，约旦、斯里兰卡等国家较早设立了专门的旅游警察队伍。而长期以旅游业为支柱产业的希腊，旅游警察的设立历史已近百年。

希腊早在1929年就设立了旅游警察队伍，第一个执勤点就是著名景点雅典卫城。当时设立旅游警察的宗旨，是维护古迹内外的法律和秩序，调解游客与当地人之间的纠纷以及帮助树立希腊的国际形象。1975年，为了保护游客的安全，希腊开始全面实施旅游警察制度。目前，希腊旅游警察的数量约占其常规警力的15%。在1956年，约旦政府为保障本国的旅游治安秩序，夯实旅游业的持续稳定发展，设立了世界较早的旅游警察队伍。约旦旅游警察还时而承担导游和翻译的职责，当游客需要的时候，他们可以熟练地使用英语和阿拉伯语向游客作介绍，并解答游客提出的各种问题。斯里兰卡在20世纪60年代初就在首都科伦坡设立了一个特别的警岗，专门处理外国游客相关事务。随后，该警岗升级为常设警察局，在服务外国游客的同时，也处理当地警务。随着境外游客的不断涌入，2007年6月1日，斯里兰卡专门成立旅游警察部门。

这一阶段仅限于“旅游警察”概念的提出，旅游警察制度多处于探索时期，一般遵循先部分试点，相对发展成熟后再通过建立相匹配的法律制度来保障旅游警察制度的落实。以希腊为例，“旅游警察”从1929年设立经过约半个世纪，直到1975年才确认。之后，希腊建立了完善的法律制度以保障约占其国内警察总数的15%的旅游警察的执法，希腊旅游警察同时兼具普通警察的职责，能更加全面地维护旅游秩序。根据属地管辖原则，在旅游警察不能涉及的区域内的旅游治安则由普通警察负责，进行这种尝试的国家无一例外都是旅游业占比极大的国家。由此可以看出，随着旅游业的发展与旅游治理的需要，公权力如何介入旅游市场是急迫的问题。而作为拥有广义上治安权的警察机关，自然成为各个国家不谋而合选择的试点对象。

2.2 升温阶段

进入20世纪80年代，国际形势走向缓和，国际环境不断得到改善，国际旅游进一步升温。1950年全球国际游客数量2 500万，到1980年已经增长至2.78亿人。这一阶段，泰国、埃及、马来西亚等国家接待的国际游客日益增多，随之而来的是安全保障的问题，因此各国开始建立旅游警察队伍。

泰国在1974年就通过了建立旅游警察的法案，1979年旅游部门建立一支小规模的旅游警察队伍，负责曼谷景点的巡逻工作。目前，泰国旅游警察规模逐渐成熟，主要集中在曼谷、清迈等重点旅游城市。泰国旅游警察具有特色的是每个旅游警察机构都有一支便衣侦查小队，负责调查处理诸如伪造或假冒商品、诈骗旅游者等犯罪案件。埃及旅游警察队伍最初建立是为了应对恐怖主义对旅游业的冲击。1997年埃及旅游城市卢克索发生的恐怖袭击重创了作为支柱产业的旅游业，埃及政府于是建立了专门的旅游警察队伍(Tourism and Antiquities Police)，派驻各个景区涉外酒店，以重点保护外国游客。

整体而言，随着国际旅游的兴起，旅游警察逐渐升温且职能偏向为“巡逻、安全保障”。以埃及为例，起初是为了防止游客遭受恐怖袭击而重视旅游警察的巡逻执勤，并在埃及各个旅游景区布设巡逻点，并加强橡皮筏、快艇的配备，以对尼罗河两岸景区进行巡视。每个重点景区都有一辆附有紧急对讲系统的警车，一旦有紧急情况，配有真枪实弹的埃及旅游警察会立即进入紧急状态。较高的应对突发情况的能力，使埃及成为非洲安全保障水平最高的国家之一。经过其他国家的前期试点，越来越多国家发现旅游警察制度的优势所在，这个阶段的旅游警察制度已逐步形成了较为完备的体系。旅游警察勤务警岗基本设置在违法犯罪频率较高、便于报警求救的显眼位置；旅游警察人员都配有统一、色泽鲜艳、具有标示性的服饰与各具特色的、印着本国语言、英文等多种语言的徽章。

2.3 爆发阶段

进入21世纪后，旅游者逐渐趋向于选择具有鲜明地域特色、时代特色和个性特色的全域旅游产品。在这一时期，全球国际游客数量已经达到6.74亿人，相比1950年的2 500万人增长了数十倍。因此，伴随着这一时期旅游业的发展，俄罗斯、印度、阿根廷、以色列、韩国等许多国家纷纷成立旅游警察队伍。[4]

阿根廷联邦警察局于2002年11月成立了旅游分局，分局有30名警员、3辆专用巡逻警车，还有6辆电动巡逻车负责首都步行街的巡逻。阿根廷成立警察旅游分局是为了更好地为游客服务，是将阿根廷变成旅游大国的努力之一。肯尼亚政府为保护游客的人身安全，在2003年6月组建了旅游警察部队，隶属于肯尼亚旅游部，配有武器和警车，第一批300名旅游特种警察训练完毕后即在所有主要旅游景区(点)巡逻执勤。俄罗斯旅游警察队伍成立于2014年，主要设在首都莫斯科。2014年莫斯科接待外国游客超过570万人，为确保游客在途中的安全，莫斯科市政府特别借鉴国际经验设立了18个步行区。俄罗斯的旅游警察就是在这18个步行区设立之后开始工作，工作地点在其中13个位于市中心地带的步行区。韩国政府于2013年10月也正式设立旅游警察。韩国警察厅从会英语、中文或日语的警员中选拔首批101名警员担任旅游警察，负责预防各类犯罪行为，维持观光地的基本秩序，调查和取缔各类针对外国游客的犯罪行为，并处理外国游客的各类申诉等。[5]

在这一阶段，旅游警察的职能更带有一份“服务”的色彩，成为国家的“门面”。比如希腊、尼泊尔、韩国、泰国、埃及、俄罗斯等国尤其注重旅游警察英语口语能力，以保证旅游警察能够独立接待外来游客。埃及旅游警察则还要经过历史、文化知识、警务技能多方面培训，并能够迅速解决较严重的犯罪案件；俄罗斯旅游警察在正式工作前半年要进行强制培训，骑巡的旅游警察还需接受长时间、系统的骑术培训；韩国旅游警察甚至要保证每天一小时的警容训练，以确保在游客面前的形象。各国在旅游警察的选拔上对身高、学历、年龄和体能测试上更为严格。与此同时，作为维持旅游治安的坚实后盾，国外旅游警察经费投入都相当充足，配套设备精良，且待遇福利对人才的吸引力较大。比如俄罗斯旅游警察除了薪水位居俄罗斯各警种之首外，还能享受内务部工作人员的同等待遇。

3 国内旅游警察发展概况

国内旅游警察起步较晚，但是发展十分迅速。特别是近两年来，在公安部与原国家旅游局的双重支持下，全国重点旅游地区都在积极推动设立旅游警察，以此来提高旅游服务质量，提升游客安全感。国内旅游警察呈现出良好发展势头。

3.1 国内“旅游警察”概念的提出

在国内，“旅游警察”初现于个别热门旅游景区景点，具有代表性的就是杭州西湖、山东泰山。当地景区公安机关在进行日常安全保障的同时，不断探索结合景区特点的业务模式，初步实现“旅游警察”的职能。

国内最早提出“旅游警察”概念的是杭州市公安局西湖风景名胜区分局，其在2006年明确提出打造品牌旅游警察的目标。西湖风景名胜区分局将工作重心集中在保障景区良好的旅游秩序，打造景区品牌，创建平安西湖、创建平安景区三个方面。[6]2012年，山东泰安公安局泰山景区分局正式提出，全面提升民警队伍的“一警多能”，大力打造泰山“旅游警察”的品牌。泰山将“旅游警察”定位为打击犯罪的战斗员、治安防范的巡查员、旅游纠纷的调解员、服务游客的导游员、帮扶游客的救护员。可以看出，国内早期“旅游警察”体现出“警力顺着旅游走，警车围着游客转”的警务理念，为建立专业旅游警察队伍积累了宝贵经验。

需要指出的是，早期的“旅游警察”相当于旅游景区派出所，概念较为泛化，是为了提升宣传效果对在景区执勤的警察一种亲民化、时尚化称谓。其基本职能是集中打击景区内各种刑事犯罪以及处理治安案件，负责节假日的安全稳定，间或接受游客的咨询问路等，是传统警察职能的区域性衍生，并不属于有独立建制的专门化队伍。

3.2 专业化意义上“旅游警察”机构的成立

为了实现“加强城市管理综合执法机构建设，提高执法和服务水平”的总要求，探索适应大众旅游接待的旅游管理综合机制，原国家旅游局提出要推动旅游管理体制从单一部门管理向综合管理体制转变，成立旅游发展委员会、旅游警察、旅游巡回法庭、工商旅游分局。[7]这是我国第一次官方提出“旅游警察”的概念，也意味着在国家层面对“旅游警察”制度的承认。自此，旅游警察队伍在全国范围内产生并发展。

2015年10月10日，三亚市公安局正式建立旅游警察支队，成为内地首家专业旅游警察的队伍。虽然我国旅游警察没有全国性的管理机构，但是各地根据地方的需要，依照《人民警察法》建立旅游警察的队伍。三亚旅游警察制度在我国较为成熟，设立定位为副处级机构，下设4个正科级大队，分别是综合保障大队、侦查大队、业务指导大队、市场秩序管理大队[8]。各个机构承担不同的管理职能，相较于我国其他地方，旅游警察责任细化，分工明确。旅游警察的职责也不再局限于执法功能，而增加了服务和管理功能，形成了较为完善的旅游警察功能体系。作为旅游市场秩序整治的重点地区，云南旅游警察队伍的建立具有标志性意义。此后，旅游警察的设立在全国各地全面开花。

与杭州、泰安等最早提出“旅游警察”概念的地区相比，全域旅游时期的旅游警察已发展为一个新的专业化警种，有单独的人员编制及财政拨款，是官方意义上的“旅游警察”。他们为游客提供针对性服务，精准接受游客投诉、举报，并根据举报线索联合其他部门共同执法，维护旅游市场秩序。基本职能和国外旅游警察类似，总体分为三大部分：一是安全保护的职能。这里的安全保护并不仅仅指保护游客的人身安全、保障旅游治安环境安全稳定，还包含了保护历史古迹和文物不受损害等职能，类似“森林公安”的部分职能。二是提供服务的职能。旅游警察与传统警察区分的一个重要标志就是服务意识，不限于处理违法案件，还承担服务职能，要熟悉景区，能够胜任导游的角色，能掌握多门语言进行简单沟通。三是联合执法的职能。这也是旅游警察创设的初衷，通过与旅游、工商、交通、卫生、物价等职能部门开展联合执法，统一协调、相互配合，监管旅游从业者和相关产业的经营行为，依法维护旅游市场良好秩序。

3.3 我国旅游警察的发展现状

从前述归纳的国外旅游警察发展历程来看，我国目前处于旅游警察制度升温阶段后期，并具有逐步向爆发阶段转变的趋势。在看到旅游警察快速发展并且取得明显效果的同时，一些问题也需要引起重视。从当前总体情况看，旅游警察的建设主要以地方自行试点的形式开展，缺乏全国性的系统设计和统筹推动，各地旅游警察的名称、职能管辖和工作模式等不尽统一，不同省份地区、同一省份不同区县的旅游警察机构之间，差异性存在于职能管辖、工作机制、勤务模式、编制配置等方面。

从全国旅游警察实践来看，目前自上而下的旅游警察统一指挥体系尚未形成，旅游警察与其他行政执法主体以及公安机关内部其他机构之间衔接配合的协调性较低。从地区情况看，个别旅游警察组织机构在结构模型的构建上“先天不足”，如经费、编制、人员、装备配备不足，人员素质能力难以适应专业执法需求等。以上问题的存在对旅游警察的整体建设和效能发挥产生了一定消极影响，但同时也为下一步旅游警察制度调整优化和良性发展提供了现实问题依据。[5]

从旅游警察研究现状来看，国内的相关理论著述较少，而且研究对象大都停留在一域范围，或者停留在单一职能部门或者学者的单一视角，缺乏深入性、系统性、权威性、前瞻性，特别是针对近两年中国旅游警察队伍的现状、运行模式、作用发挥、推广路径等方面的系统研究仍处于空白阶段。我国旅游警察队伍成立时间不长，尚属于新鲜事物，因此国内学术界对“旅游警察”相关问题研究较少。旅游警察究竟应该在何处设置、怎样设置、如何改进等方面都存在着诸多问题。

4 国外经验中国化的思路

相对国内研究，国外旅游警察经验委实丰厚，很有建设性意义和价值，需要适度吸收。[9]目前，中国“旅游警察”成立仅仅五年，旅游警察队伍建设已从“一地飘香”发展为“全面开花”的扩散之势，但在诸多方面都存在问题。因此，充分借鉴和运用国内外关于创新扩散理论的研究成果，对推动形成旅游警察创新示范效应具有重要的借鉴意义。

4.1 完善法律法规

坚实的法律依据是旅游警察队伍存在的支撑。国外在建立专门的旅游警察队伍时提前筑牢法律基础，法律规定的成型是旅游警察设立的前置条件。如泰国旅游警察就是在国会批准法案后成立，其法律明确表示泰国法律赋予其健全执法权，执行任务时配备警车、枪支。且根据“业务对象”划分管辖范围，明确负责有关旅游事宜，包括旅游场所、市场及游客，除上述范围外的其余警务事宜，由普通警察负责。[10]因此旅游警察制度想要进一步发展则要打好法律基础，法律法规是旅游警察执法的依据。

目前涉及旅游警察的法律应当围绕旅游警察的三大基本功能——旅游行政执法、旅游景区服务、景区突发事件处置这几个方面展开，让旅游投诉机构形成便捷高效畅通的受理、处理、反馈机制，提高旅游投诉的结案率、满意率，使我国旅游业可持续健康发展。一方面，《旅游法》和《人民警察法》应对旅游警察的职责范围、涉旅案件的处置程序和处罚幅度进行规定，避免旅游警察职权与其他部门的交叉重叠甚至冲突，将旅游警察、旅游质监执法队、工商执法队的权责区分开来。另一方面，要进一步明确和细化涉旅案件受理范围、处理工作规范，制定“涉旅案件执法指引”“旅游行政执法与刑事司法衔接工作办法”等规范，加强旅游警察的法制培训、考核、监督，提高旅游警察专业执法能力。

4.2 完善组织模式

综合各国旅游警察的基本情况来看，国外旅游警察普遍具有较为成熟、明晰的顶层体制设计，有利于更加系统、高效地推进整体运行机制。[9]但由于各国国情的不同，关于旅游警察的顶层设计有较大差异。相对于国外普遍专门化的组织结果，我国旅游警察的现有组织机构中，地、县级的旅游警察支队所占比重较大，全国和省一级的旅游警察指导机构还比较少。经部分旅游地区在多次试错后，我国旅游警察组织结构形成了“省/直辖市-市-县”①的不同组织模式，呈现多样化特点。[11]但大多数地区虽然组建了旅游警察队伍，却采取两套牌子一套人马的形式，没有实质性增加编制、装备和人员，并不能完全实现旅游警察应有的作用，影响了队伍的积极性，制约了旅游警察队伍的效能发挥和健康发展。

因此在组织模式改革层面，要在全面梳理现有旅游警察组织机构模式的基础上，对各地先期建立的各级旅游警察组织机构进行解剖式研究，深入总结其成立组建、体系模型、工作模式、运行机制等方面的经验，从而促进“综合协调+专项保障”为特征的全域旅游组织体制改革的一体化推进。解决一些地区因为组建的旅游警察机构级别较低，对上缺乏相应的专业指导机构，对内职能管辖等规定不够明晰所导致的公安机关内部的组织孤立、指挥不畅、上下对接受限、基础信息收集难等问题。

4.3 提供资金保障

综观国外，绝大部分旅游警察机构都能保持经费充足、配套设备精良，且待遇福利优厚。一方面，确定旅游警察经费保障标准是强化旅游警察经费制度的基础。以韩国旅游警察队伍经费管理经验为例，政府核定旅游警察职能经费需求，制定针对性的经费保证标准，做到职能与经费分配的统一。另一方面，建立旅游警察经费最低保障机制是关键一招。俄罗斯经验启示我们，提高旅游警察部门经费预算，是落实旅游警察的薪酬保障、提升旅游警察饱满工作积极性的基础。

如上所述，注重经费与装备保障，通过福利待遇吸引更多人才，确保旅游警察队伍较高素质，是保障旅游治安秩序的必备条件。[12]具体到我国的旅游警察实践，确定旅游警察经费保障标准是建立旅游警察经费制度的基础。各地区财政部门应当针对本地区旅游警察的不同发展情况，按照旅游警察职能，分级分标准划分旅游警察的经费保障标准，按照办公、办案两项基本任务的标准进行旅游警察经费管理，制定旅游警察实际工作内容中的各项经费支出标准，建立与事权划分相统一的财政经费保障体系和旅游警察经费支出管理制度。一方面配备统一合理的使用监管制度，另一方面要设立独立的经费核算部门，根据旅游警察年度工作计划制定年度经费使用预算，在年底对经费预算和使用情况进行决算分析。

注释：

①我国形成的“省/直辖市-市-县”旅游警察组织格局，即省级、直辖市级、地市级、县级旅游警察组织机构模式，这种现象是由于各地组织管理模式的不同。代表性城市有云南省、北京市、杭州市以及山东省内各县(详见唐淑臣,黄冬,李玲.全域旅游视阈下我国旅游警察体系构建路径探析[J].中国旅游评论，2020(1)：111-120).