家庭教育立法中的责任主体及其职责分担

陈 思 梦

(安徽师范大学 教育科学学院，安徽 芜湖 241000)

家庭是孩子最早接受教育的场所，父母是孩子最早的教师。家庭教育在孩子的成长中起着奠基作用，是孩子成长不可缺少的。自古以来，家庭教育主要是由父母实施，以家法家规为内容的私法机制进行管理。目前我国出台一部国家层面的家庭教育法律的条件与时机均已成熟，关键问题在于家庭教育立法要规范的责任主体是谁？各类主体应该承担哪些责任？这是立法前需要厘清的问题，实际上是明确家庭教育立法的实质以及把握立法介入家庭教育“度”的问题。本文尝试对家庭教育立法规范的责任主体及其职责分担进行研究和探索。

一、家庭教育立法中的责任主体

(一)家庭层面

学者们对于家庭教育的理解有广义和狭义两种看法，广义论认为家庭教育是家庭内部各成员之间的相互教育，既指家长对子女的抚养和教导，也包括子女对于家长的影响活动。而狭义论仅认为家庭教育是指家长对于未成年子女的教育活动。家庭教育立法调整的是家庭教育实施法律关系，核心应该围绕未成年人，重点放在家长对子女的教育上。家长作为家庭教育的主要实施者，负有不可推卸的教育责任，是履行家庭教育义务的责任主体。然而，无论从家庭教育内部实施情况来看，还是从家庭教育外部支持来看，家长实施家庭教育都存在一些问题。首先，很多家长缺乏科学的教育观念，他们不是教育领域的专门人员，更不是家庭教育的专家，其教育观念通常受到父母教育观念及来自自身经验的影响。此外，很多家长没有掌握正确的教育方式，放任型、专制型、保护型教育方式都有，且容易走向极端。其次，家庭教育缺乏必要的社会支持。家庭教育社会支持是指社会为家庭稳定并使之正常发挥作用而提供的各种保障条件的总和。[1]具体表现为：家庭教育政府支持不足，缺少学校资源支持，家庭教育社会组织支持匮乏。

(二)政府层面

随着时代的发展进步，家庭教育呈现明显的社会属性，发挥十分重要的社会功能，加之社会竞争压力和教育压力的不断增大，家庭教育发展必然离不开政府支持。政府作为社会最大、最权威的公共组织，是保障和促进家庭教育发展的强有力后盾，理应承担家庭教育外部支持责任。然而，从目前政府履职现实情况来看，政府各部门分工不明确、工作程序混乱等问题直接影响对家庭教育的指导和支持。目前我国现存的家庭教育法律法规并没有明确家庭教育政府责任主体的职责范围。例如，《全国家庭教育工作“十一五”规划》指出“各地要建立由相关部门组成的家庭教育工作领导机构”“广泛动员社会力量”，其中“相关部门”和“社会力量”并没有做明确所指。整体规划、统筹管理、顶层设计家庭教育工作以及为家庭教育活动提供资源保障和指导服务理应是政府职责。实际情况却是妇联、教育、卫健委、民政、文明办、关工委等部门共同介入家庭教育工作，造成各部门职责不清、资源浪费。政府在家庭教育事业管理中居于主导地位毋庸置疑，但是现行的家庭教育领导工作却是由妇联牵头，社团组织参与协助，管理工作无章可循，降低了家庭教育事务管理效率。

(三)学校层面

学生作为学校与家长之间的桥梁，学校由此成为与家庭联系最为密切的组织，其占有的专业教育资本对家庭教育的影响力也是最大的。很多政策文件有意引导学校要发挥指导和服务家庭教育的职能，为家庭教育提供专业帮助，学校应当主动承担起促进家庭教育事业发展的责任。我国的幼儿园、中小学都建立了家长学校以及设立家长委员会为家庭教育提供指导培训。但是，由于学校缺少家庭教育的专业教师，对家庭教育不了解和精通，难以转化为家庭教育的支持资源。家长学校开设的家庭教育课程注重智育和理论，课程内容较为单一，很难满足家庭的多种需求。与此同时，在开展家庭教育指导活动中与家长的关系更多是一种不平等的校方领导型关系，即家校合作多以单向知识输出为主，家长更多是被动倾听和接受。[2]另外，家庭教育支持工作需要大量的资金投入，而学校资金较为匮乏致使很多学校无法开展家庭教育指导。

(四)社会层面

现代家庭教育具有了关涉较多公共利益的社会属性，成为公众日益关注的公共事务，因而仅依靠政府的力量难以解决庞大且复杂的家庭教育问题，还需要依靠更为广泛的社会力量组织协助。社会力量具有数量大、种类繁多、分布广泛等特点，可以为家庭教育指导提供服务，是推进家庭教育发展不可忽视的力量，应该承担起对家庭教育发展的辅助支持责任。我国组织化的社会力量主要形态包括营利组织、社区组织和非营利组织。[3]营利组织在服务标准、人员资质、定价收费等方面存在诸多问题，缺乏政策制度的规范和限制。社区组织和非营利组织是家庭教育社会支持力量，《关于指导推进家庭教育的五年规划(2016—2020 年)》中明确指出，“依托城乡社区公共服务设施、城乡社区教育机构、儿童之家、青少年宫、儿童活动中心等，普遍建立家长学校或家庭教育指导服务站点，城市社区达到 90%，农村社区(村)达到 80%”[4]。由于各类社会组织机构缺乏统一规划和协调以及政策制度层面的顶层设计，大大降低其为家庭教育提供服务的效率。

二、家庭教育责任主体的职责分担

家庭教育是家事，也是公务事，公众力量不能过多干涉家里私事，家庭教育立法的角色定位应该是明确规定管理家庭教育公共事务的相关主体的权力和义务，合理划分相关主体的责任。家庭教育责任主体的权责界定应当根据它们自身特长以及各自的能力范围进行合情合理准确划分。

(一)家庭尽职：抚养与教育并重，自觉履行家庭教育责任

家庭是人生的第一所学校，在个体成长过程中，家庭承担着抚养、教育和感情交流等功能，家庭功能的正常发挥对于个体身心健全发展具有至关重要的作用。[5]家庭对个体的影响作用从未改变，而此影响的发挥最重要、最关键的因素是家长。基于血缘和亲缘关系的考虑，家庭成员均根据自己的理解履行着家庭教育的责任，而家长责任的实现以及家庭教育的质量均会受到家长的知识水平、行为方式、脾气秉性等各种因素的制约。这种由家长根据自己的理解在家庭内部实施的教育缺乏一定的科学性、专业性和规范，必然导致各种各样的问题产生。因此需要通过家庭教育立法，以法律的形式规范家庭教育主体责任以促进家庭更好地履职。

在家庭结构中父母或监护人是家庭教育的主要实施者和承担者，在已有法律中，例如《中华人民共和国教育法》《中华人民共和国未成年人保护法》《全国家庭教育指导大纲(修订)》等等，都明确规定了父母或者其他监护人依法履行对未成年人的监护职责和抚养义务，正确履行监护职责，抚养教育未成年人。抚养和教育子女是家庭的基本职责，家庭教育立法也应该继续延续上述法律的规定和原则，确保家庭基本的家庭教育责任的履行。

为了确保孩子能够安全、顺利、健康的长大，家庭教育立法首先要明确父母或者其他监护人对子女的抚养和监护责任，在日常生活中重视对子女的关心和照顾。此外，还需要家长履行教育责任。家长是子女生命中最重要的人，他们的的言行举止无时无刻不在影响着孩子，鉴于亲子之间这种特殊的教育存在，为了使这种教育发挥正向作用，家庭教育立法还应当规定父母或者其他监护人的教育责任。对家长提出一些要求，例如要求他们不断学习有关家庭教育的知识，掌握科学的家庭教育方法，形成科学的育儿理念，增强家庭教育的责任感，提高家庭教育的能力等。[6]

(二)政府主导：发挥领导组织、管理监督和经费保障作用

首先，管理庞大繁杂的家庭教育事务需要一个统筹规划、组织协调的领导机构。家庭教育涉及多个政府部门，例如教育、民政、卫生健康等部门，以及妇联、工会、共青团等多个群众组织，但缺少能统一领导，具有行政权力的主管机关。由于家庭教育事务的工作机构，工作效率低，职责不明确，工作程序和管理制度尚不完善，因此，家庭教育事业的顺利有序进行必须设立家庭教育主管机关、明确家庭教育工作机构，制定各级别各部门工作实施的工作制度和程序。

其次，家庭教育事务的管理监督需要明确政府定位。政府管理监督家庭教育事业的职责涉及两方面的内容，一是管理什么，二是如何管理。就家庭教育管理内容来说，包括家庭教育相关人员管理、家庭教育制度管理、家庭教育资金管理、家庭教育物质管理，等等。就如何监督管理而言，制度政策是前提，例如建立统一的家庭教育专业人员资格认证和培训制度、中央地方合理划分的家庭教育事业财政支出制度，家庭教育的督导评估和问责制度，为政府管理监督提供法律依据。权力下放是关键，有了制度政策而没有执行权力依然无法将政府监督管理职责落到实处，目前我国家庭教育事业管理工作一直由妇联主持，在工作开展过程中时常陷入心有余而力不足的尴尬处境。

最后，家庭教育事业的方方面面都离不开经费支持，其经费来源主要有政府财政投入和民间赞助、捐助两种途径。各级政府应将家庭教育经费纳入政府财政支出预算，同时合理划分中央政府和地方政府财政支出比例，中央和地方经费投入情况应根据不同地区经济发展水平以及不同时期的特殊状况进行动态调整。家庭教育经费的投入应遵循按需供给原则，合理分配，对农村地区的家庭以及各种类型特殊家庭给予更多支持。

(三)学校辅助：提供专业指导、考核评估

首先，在高等院校开设家庭教育专业。对于非师范院校先设置通识类家庭教育课程，大学生不仅是未来专业的家庭教育指导师，同时也是家庭教育实践者。其次，对于不断变化的新形势以及不断出现的新问题，高等院校需要时刻关注，及时进行理论研究找出解决对策，保障家庭教育工作稳步推进。最后，高等院校的专家学者要积极参与家庭教育培训大纲、家长学校课程教材、各类组织机构宣传手册等知识编写，以确保家庭教育内容的科学性、专业性，帮助学习人员获得正确的家庭教育知识和理念。

幼儿园、中小学校和中等职业学校数量庞大、组织有序、与家长和孩子联系密切，应当建立健全家庭教育工作制度，将家庭教育工作纳入学校工作计划。[7]一方面，幼儿园、中小学校和中等职业学校在教师队伍中应当配有一定数量的家庭教育专业人员。另一方面，幼儿园、中小学校和中等职业学校每学年应在正式课程外实施若干小时的家庭教育课程[7]，举行家庭教育相关活动，开办一次家庭教育专业指导家长会，此外学校应当和父母保持紧密联系，主动为有需要的家庭提供专业家庭教育指导。

(四)社会参与：文化引导、宣传推广

社会力量参与家庭教育事业，需要多方配合、协同共进。能够为家庭教育事业提供帮助的社会力量有以妇联、工会等为主的社会群团组织以及非营利性服务机构。各类社会力量在推进家庭教育工作中应该遵循发挥特长、服务为本的原则，整合社会各类资源形成合力，发挥整体推动功能，构建全国范围的家庭教育社会支持系统。

社会层面的职责重点应当放在文化引导和宣传推广上面，为家庭教育地位提升以及家庭教育工作顺利推进创造有利文化条件，为社会各类责任主体各司其职营造良好社会氛围。具体而言，企事业单位可以将家庭教育纳入单位文化建设，把家庭教育开展情况作为评选文明职工、文明家庭和文明单位，以提高单位的制度和文化对家庭教育的重视程度的重要内容。[5]此外，居民委员会或村民委员会可以通过制定文明家庭相关制度、举办家庭教育宣传活动来引导和推广家庭教育。婚姻登记机构应当对办理结婚、离婚的申请人进行家庭教育宣传指导。例如，免费发放家庭教育宣传手册，向申请人告知父母的权力与义务以及其他提供指导帮助的机构等信息。[7]妇幼保健院等医疗服务机构应当积极开展家庭教育宣传活动，提供公益性家庭教育指导服务。