新生代农民工职业技能供给的制度转向

朱 姗，王 黎，王兴光

(1.天津城建大学外国语学院，天津 300384；2.天津大学教育学院，天津 300305；3.天津星华科技有限公司，天津 300385)

2020年的监测数据显示，我国农民工总量为28,560万人，约占全国城镇就业总人口的70%。其中，新生代农民工(1980年以后出生，16周岁以上，具有农村户籍，但在城市成长和工作的劳动力群体)占比达50.1%[1]，已成为我国城市化进程与工业化建设的主力军，对推动社会经济发展和产业技术进步贡献巨大。从整体上看，新生代农民工多从事低技能的劳动密集型工作，如建筑业、城市清洁、快递送餐等，处于职业结构和社会利益分配的最底层，面临被边缘化与社会排斥等问题。受新冠肺炎疫情的冲击，新生代农民工群体面临着更为复杂的就业困境。

2019年以来，人社部先后发布《新生代农民工职业技能提升计划(2019—2022年)》《农民工稳就业职业技能培训计划》等文件，建议各方协作努力，共同实现新生代农民工职业技能培训的“普遍、普及、普惠”。随着劳动年龄人口数量持续下降，加之人口老龄化现象的加速加深，我国传统的人口红利逐渐消失。新生代农民工是我国未来一段时间人口红利的重要依托。新生代农民工技能提升是缓解就业压力、改善其就业结构的应急之举，是维护社会公平正义、提升公共服务水平的必然要求，也是将人口压力转化为人口红利的长远之策。因此，为促使新生代农民工共享改革成果并为社会进步作出更大贡献，必须重视其职业技能供给的制度转向。

一、新生代农民工职业技能提升的制度供给现状

自2017年至2020年，全国累计开展农民工职业技能培训2,470万人次，贫困劳动力培训665万人次[2]。但《2020年农民工监测调查报告》的数据显示，接受过技能培训的农民工占34.8%。其中，接受非农业职业技能培训的占32%，接受过农业技能培训的占9.5%，农业和非农业职业技能培训都参加过的占6.8%，这说明农民工特别是新生代农民工培训工作仍存在一些短板。究其原因，新生代农民工职业技能供给的制度建设存在不少问题。

首先，法律法规不健全，合法性状态难以维系。当前，我国尚未形成与职业技能提升相关的健全的法律体系，无法有效地规范新生代农民工职业技能提升工作的开展。一方面，缺乏有针对性的单行法律，终身教育法律法规缺位，相关的法律规定多为倡导性、原则性内容，实操性内容较少，指导力与约束力较弱，技能提升工作的实施难以获得相关法律法规的约束和规范。另一方面，在培训标准、培训内容、培训方法和结果评估等供给层面产生同质化现象，缺少精准性、有效性和多样性，培训时间缺乏灵活性。比如，部分中小企业的培训仅限于岗前培训，未对新生代农民工的职业能力发展做出长远规划。

其次，协作制度不规范，制度执行效果不佳。近年来，我国出台了有关新生代农民工职业技能提升的政策，如《新时期产业工人队伍建设改革方案》《关于实施乡村振兴战略的意见》和《国务院关于推行终身职业技能培训制度的意见》等，明确要求深入实施新生代农民工职业技能提升计划，将其培养成为高素质技能劳动者和稳定就业的产业工人。在实践中，地方政府部门并未出台具有较强针对性的引导政策，企业、职业院校、社区、社会组织等各个部门之间缺乏规范的协作制度，未能从宏观角度看到新生代农民工职业技能提升的迫切性。

再次，文化认知失衡，形成制度认同困境。一方面，企业对投资新生代农民工人力开发缺少积极性和主动性，担心出现投资收益外溢的现象，并常基于自身利益压缩培训费用，未设置全面且有效的激励措施。另一方面，新生代农民工的个人期望与就业现实差距过大。他们对职业期望较高，但缺少父辈的吃苦耐劳精神，往往看不上低收入的体力工作，存在小农意识和小富即安的思想，缺乏长远的职业发展规划，甚至认为参加职业技能提升费时费钱，缺乏积极性与主动性，呈现短工化趋势。

最后，配套制度缺位，难以保持供给效能。其一，缺乏就业跟踪服务制度。我国并未对新生代农民工职业技能培训的效果进行详尽、全面、深入的分析，因此无法及时就存在问题给予相应的服务帮助，导致部分培训流于形式，既浪费了时间与资金，又未能真正提升新生代农民工的职业技能。其二，资金筹措制度有待完善。农民工自身能够承担培训费用的能力有限,当前的职业技能提升工作主要以政府投资为主，且存在资金浪费与资金配置不合理等情况。其他相关主体投资人力资本开发的积极性尚未激发。其三，认证指导制度需要完善。我国对新生代农民工先前学习的认证工作略显滞后，对他们的心理咨询和职业指导也重视不足，不能完全满足他们在城市务工以及长远职业规划的需求。

二、新生代农民工职业技能供给制度转向的动力

新制度主义经济学家诺斯认为，外部环境变化会对现有制度形成冲击，并成为制度创新的动力[3]。产业转型升级为我国新生代农民工职业技能提升提供了新动力，推动了职业技能供给制度的创新与变革。

首先，经济发展多元化加快。随着新一轮科技革命的到来和产业细分程度的不断加大，我国产业结构由中低端迈向中高端，“互联网+”、智能制造等新兴产业在不断崛起，建筑业、制造业、纺织业等劳动密集型产业也进入转型升级阶段，经济发展进入新常态，经济增长的动力更为多元化。这在客观上催生了对新生代农民工职业技能制度供给主体多元化的诉求，形成政府、企业、院校、社区和社会组织等多方参与的合作伙伴关系，以此跨越财力不足和服务能力欠缺的障碍，进而提升制度的执行力，推动公共利益的实现。

其次，人才结构性改革加深。随着经济领域供给侧结构性改革的推进，部分企业甚至引入工业机器人替代人工。以机器人为代表的智能设备的普及应用，“节约”了大量普通工人，也催生了新的岗位需求。这对我国技术技能型人才的知识结构和技能层次提出了更高要求。当前，我国新生代农民工的知识积累、技能水平与制造业对创新型人才的需求是极不匹配的，导致“用工荒”与“就业难”的并存，高水平劳动力供需矛盾尖锐。因此，在开展针对新生代农民工职业技能提升的制度建设中，应注重劳动力与先进技术的结合，以供给制度实施的有效性为先决条件，向产业界输送高质量、高匹配度的技术技能型人才，实现产业升级、产业结构和劳动力价值协同成长。

再次，人才供给精准性加速。新生代农民工职业技能的高低是影响其收入和融入城市的重要因素。与城市本地同龄人相比，他们接受的教育经历较短，缺乏相应的文化知识和技术技能。大多数人希望掌握新知识、新技术，对提升职业技能有强烈的愿望。“去体力化”和“去农民工化”逐渐成为部分精英型新生代农民工奋斗的目标[4]。随着人才供给精准性的加速，我国需营造新生代农民工职业技能提升的良好制度环境，保障他们享受到政府优惠政策的权利，满足其多样化的教育培训需求，保障职业技能供给的有效性。

三、新生代农民工职业技能提升的破解之道

考虑到新生代农民工群体的特殊性，我国应着眼全局，以共建共享为理念，以技能提升为重点，以新制度主义探寻我国新生代农民工职业技能提升的应然路径，在促进新生代农民工自身全面发展的同时，使新生代农民工对城市建设注入更多热情。

(一)以政策规制促成合法性状态

其一，完善法律法规，增强约束力。新生代农民工是我国城市化进程与工业化建设的主力军，其权益能否得到保障在一定程度上取决于法律法规是否完善。当前，欧美、日、韩等国家的农民职业培训水平很高，对推动各国的经济发展和产业升级贡献巨大，其共同原因之一在于这些国家有完善的法律法规作依托，从法律层面保障了培训工作的地位和运行秩序。在借鉴国际有益经验的基础上，我国政府可结合现实国情，以《中华人民共和国教育法(2015修订)》《中华人民共和国职业教育法(修订草案)》为基础，由立法机关出台专门的法律法规，在法律上明确各相关主体的权利、义务与社会地位，构建体现公平正义的法律制度体系，规范新生代农民工的技能提升工作，增强法律的约束力。

其二，调整相关制度，加大扶持力度。政府应在制度建设方面予以保障，建立健全各种管理制度、奖惩制度、分配制度和监督制度等，消除人为因素造成的不公平现象，提升政府的政策公信力。比如，政府可构建完善的技能提升长效机制，指明培训政策的对象，逐步将过渡性和对应性的政策上升为普遍性和长效性的实现机制。同时，对职业培训和技术工人待遇等各项惠及农民工、培训机构、用人单位的政策措施，要继续加强宣传解读。比如，政府可出台促进新生代农民工创业的优惠政策，并在审批程序和平台建设上予以倾斜，鼓励新生代农民工参加技能培训，提升就业能力和创业能力，并力求以创业带动就业。

其三，规范培训标准，满足多样化需求。新生代农民工的发展与成长是极具个性化的特殊过程。职业技能培训供给主体应以市场为导向，从文化教育、信息素养、技能提升与规划指导等维度设置有针对性的培训内容，并在培训方式和培训时间上满足他们的个性化需求，增强他们的知识水平、职业技能和职业规划意识。比如，根据企业的经营特色和行业特点，开设有针对性的课程，对有创业需求的新生代农民工开展创业专题培训；设置灵活的培训方式，根据个体差异制定校企合作的“订单式”培训班、学校不定期组织的“补丁班”、长期班以及短期速成班。

(二)以多元协作助力制度执行

没有多元主体的广泛参与和合法而畅通的参与渠道，公共政策就难以实现其正义之目标[5]。多元主体协作发力能够有效提升新生代农民工的职业技能水平。

一方面，坚持政府的主导作用。政府应以新生代农民工为核心受益群体，在公共服务供给领域，引导企业、职业院校、社区和社会组织等构成严密完善的社会支持网络，激发各相关主体的参与热情，促进各相关主体对职业技能提升的管理产生有效影响，努力营造社会共治的良好氛围。如此，方可切实保障新生代农民工的知情权、参与权，帮助他们顺利融入城市，平等地获取社会资源和享受城市居民的权利。

另一方面，实施多元协作制度，形成利益共同体和发展共同体。企业可联合职业院校、商业培训机构等主体定期举办组织技能培训，在培训时间和学费等方面给予新生代农民工特殊照顾，并建立基于技能差异的岗位薪酬管理机制，激发他们的学习热情和技能提升的动力。学校可探索基于手机的移动教学和支持服务模式，开发如慕课、微课等在线教育资源，为新生代农民工技能培训打造在线学习生态圈，有效弥补该群体分散性、流动性和学习时间不稳定性等带来的弊端[6]。图书馆等社会组织可提供移动图书馆服务和微信公众号服务，推荐基于移动终端的信息资源获取与利用；联合高校举办针对新生代农民工的文化讲座和技能培训，向他们传递有关职业资格考试及认证等方面的信息服务，指引他们职业技能提升的方向，促进他们的职业化发展。只有各方积极行动起来，才能提高共建共治共享的意识，提高政策执行的效率与效益。

(三)以文化认知破除认同困境

新制度主义认为，文化认知强调组织的认知思维方式能够自觉遵守制度，其表征为一种理所当然的自觉性。从文化认知的层面实现公共服务均等化，通过文化调适的手段，缓解文化冲突，促进文化认同。受现行培训体系和社会保障制度的影响，我国仍存在忽视弱势群体技能提升的观念，对新生代农民工职业技能提升工作的积极性不高，这影响着新生代农民工职业能力发展的走向与地位。因此，应构建利于制度生长的文化沃土，放大新生代农民工职业技能提升的正向效应。

一方面，坚持正确的舆论导向。规范的动力来源于社会，即组织的行为受社会价值观、道德要求等方面的影响[7]。政府应定期宣传优秀典型，通过舆论监督关注社会公正，使公众明晰新生代农民工技能提升所面临的困难和障碍，鼓励公众参与并提供社会支持，构建良好的舆论环境。企业必须消除对新生代农民工的歧视，给予他们充分的权益保障和待遇保障，保证他们与城镇工人处于同等环境，引导他们加强自我学习，开展合理的职业定位与探索，不断提高自身职业能力，激发其工作积极性与主动性。

另一方面，搭建信息服务平台。社区是完成社会资源整合的最佳场所和载体，可以为新生代农民工提供平等的服务。社区应紧贴行业企业，通过互联网、移动传媒终端等各种渠道来获取劳动力市场的供求信息、政府补贴政策和培训宣传信息，还应提供法律咨询服务，维护新生代农民工的知情权，解决信息不对称的问题。这样可以增加他们的就业机会，降低对同质社会关系的依赖，使其产生更高的归属感与认同感，促进职业向上流动。如此，通过增加社区关怀与社区宣传，增强新生代农民工在共建共治共享中的获得感，对他们的传统思想观念、行为模式等产生潜移默化的影响，促使其能够全身心地融入城市建设之中。

(四)以配套制度提升供给效力

制度供给是指能够有效创造和维持某种制度的能力。新生代农民工职业技能提升过程中有时会出现政策执行不力的现象，这主要由于技能提升工作所需配套制度的现实需求与当前制度供给不平衡之间的冲突使然。因此，应在效果评估、资金投入、认证指导等方面提供配套制度，力求最大限度地提升制度供给效力。

其一，建立完善的评估制度。政府需要联合人社部门、教育行政机构、职业院校等主体，组建评估小组，建立严格且可操作性强的效果评估制度和中期检查制度，实现技能培训常态化和督查工作严格化。一方面，按照评估标准，对新生代农民工的培训效果进行评估，制定严格的奖惩制度，并出具有针对性的发展与整改意见，向社会公开评估结果。另一方面，对参与职业技能供给的机构和企业等进行不定期的评估和检查，保证其具有教育培训的资格，建立教育培训准入机制。加强对社会培训机构的监管，尝试将民间的教育培训机构进行整合，使其逐渐成为农民工职业技能提升教育培训基地。对于不符合评估标准的企业或社会培训机构，责令其停止继续开展培训工作，取消其培训资格。

其二，建立多元资金投入制度。经费过高往往降低了相关主体参与的积极性。首先，政府应主动承担投资主体责任，适当提高补贴标准,将此项投入列入各级政府财政预算范围，为其进行社会资源的科学配置，提供更加充足的经费支持，解决发展经费不足、资源不足等问题。同时，政府在税收、财政补贴、信贷等方面提供优惠政策，引导企业和社会机构积极投入新生代农民工职业技能供给之中，协助筹措技能提升培训资金，对筹集到的社会资源进行重新分配，并本着公平公正的原则，提供必需的物质支持，助推职业技能提升工作朝着高效、有序的方向发展。此外，还可建立助学贷款机制，形成中央、地方政府补助或购买服务，企业贴资购买，个人承担部分费用的新生代农民工教育经费投入机制，从而有力地分担地方性政府的人才培养任务。

其三，完善认证指导制度。一方面，完善非正规非正式学习成果认证的相关制度，规范认证流程与标准，推广持证上岗和资格认证制度，对新生代农民工的先前学习进行识别和认证，避免重复学习。另一方面，提供职业指导与心理咨询服务。吸纳学校、咨询机构、培训机构等专业的职业咨询师，建立多渠道、多角度的沟通系统，通过QQ、微信等方式建立持续互动，为新生代农民工提供专门的个性化职业指导和心理咨询，帮助他们了解自己的优劣势，准确进行职业定位，使其能够积极面对生活与工作，帮助他们尽快适应城市的生存环境与工作环境。