我国大学治理现代化建设的逻辑论析

张继明 王梦超

摘 要：从根本上说，我国大学治理现代化建设立足于并服务于高等教育内涵式发展，但目前关于我国大学治理现代化尚未形成科学的共识，存在着大学治理泛化、虚化和浅表化等认识论问题，背离了高等教育内涵式发展的内在要求。为此，重塑我国大学治理现代化的认识论基础，明确其内在逻辑，是我国大学治理实现功用性价值，同时也是推动高等教育高质量发展的前提条件，因而成为我国大学治理现代化建设的当务之急。

关键词：大学治理;治理现代化;高等教育内涵式发展;认识论;逻辑

高等教育作为一个特殊的社会活动领域，其基本属性、运行逻辑、体系结构及变革要求等共同决定着特定大学治理模式的选择与调整。当前，以质量提升为核心的内涵式发展反映了我国高等教育体系嬗变、优化与创新的趋势，构成了整个高等教育体系建设的基本语境，因而也构成了大学治理改革的根本依据。基于高等教育内涵式发展及变革大学治理传统的需要，以及现实中大学治理存在的认识论偏差，本文提出，我国大学治理应首先建立起以“有效治理”为核心的认识论基础，这是实现治理现代化的必要前提。

大学治理现代化必须立足于内涵式发展

1.高等教育内涵式发展的概念阐释

内涵式发展是我国制定和实施高等教育质量战略的理论创造、话语标识与重要遵循。所谓高等教育内涵式发展是以追求质量持续提升为高等教育改革的出发点和落脚点，为此要遵循高等教育内外部关系规律，构建高等教育生态化系统。一方面，要推动高等教育自身实现结构、功能优化;另一方面，高等教育要建立起与环境间的动态平衡关系。具体来说，也就是要充分尊重高等教育作为一个独立的、具有特殊属性与逻辑要求的社会活动的内在规律，尊重大学的组织规律和办学规律，用符合高等教育及大学规律要求的方式实施管理和服务;同时，也要客观地认识到高等教育或大学作为社会子系统的角色，准确把握其与政府、市场间的关系规律，使之既相互独立，避免相互越界形成不当干预，又相互促进，成为彼此发展的支持条件;最终表现在高等教育或大学的生产过程和输出上，就是知识生产和应用过程的优化与高效，人才培养质量、科学研究质量和社会服务质量的持续提高。需要指出的是，高等教育内涵式发展并非一个普适性的概念，中国特色高等教育内涵式发展意味着高等教育的改革与创新必然立足于特殊的经济、社会和教育发展阶段，尊重我国特殊的体制机制和文化传统。背离了本土化原则，高等教育发展就会丧失必要的条件支撑，也就遑论内涵式发展。

2.大学治理现代化是内涵式发展的根本要求

高等教育是一个系统化的结构或活动过程，制度要素是构成这个系统的重要内容，高等教育内涵式发展自然也意味着高等教育制度的改进，是“以提高质量为核心的质量、结构、公平以及制度等各要素统一、协调、可持续发展”[1]。因此，在高等教育内涵式发展过程中，需要以高等教育质量提升为依据，探索高等教育体制机制的改革与创新。也正是在这个意义上，伴随着20世纪末高校扩招的启动和高等教育质量问题浮出水面，现代大学制度作为高等教育体制机制改革的集中反映，开始成为我国高等教育学界的专门研究领域，而现代大学制度建设的根本正在于通过制度改革来提升大学办学水平和高等教育整体质量。因此，高等教育内涵式发展还意味着高等教育制度的先进性，即建立起现代大学制度，而且要立足于中国高等教育的特殊需要和特殊环境，建立中国特色的现代大学制度，推动我国由高等教育大国向强国转变。现代大学制度的使命在于促进以高校为中心的各利益相关主体在权力、责任和利益等方面的合理分配，其核心是解決政府与高校之间、大学行政管理与基层学术之间的矛盾关系[2]。在现代大学制度探索过程中，治理作为一套理论和实践体系，越来越受到重视。从其基本逻辑来看，治理强调不同利益相关主体间相对独立、民主的关系与协商、合作、共享关系，其本质亦在于不同主体间的权责分配。大学治理与现代大学制度建设具有根本一致的哲学理念、价值取向和现实功用。但基于话语流变的原因，大学治理逐渐指代了我国大学制度改革的方向与主要内容。随着党的十八大和十九届四中全会先后强调“推进国家治理体系和治理能力现代化”作为全面深化改革的目标，现代化成为探索大学治理的基本方向。大学治理理念的提出和大学治理现代化的全面推进，反映了当下以及未来较长时期内中国特色高等教育内涵式发展战略的客观要求。

现阶段我国大学治理现代化的认识论反思

大学治理因应了我国现代大学制度建设的逻辑与价值取向，符合党和国家推进国家治理体系与治理能力现代化的要求，反映了高等教育内涵式发展的内在需要;但从现实来看，我国大学治理的现代化探索存在着一系列认识上的误区，背离了高等教育内涵式发展的客观要求，需要给予深刻反思，从而能够建立起关于我国大学治理现代化的认识论基础。

1.治理的泛化：混淆管理和治理间的边界

英国学者格里·斯托克从五个方面来界定“治理”，包括：治理主体指出自政府但又不限于政府的一套社会公共机构和行为者;治理明确指出在为社会和经济问题寻求解答的过程中存在的界线和责任方面的模糊之点;治理明确肯定涉及集体行为的各个社会公共机构之间存在的权力依赖;治理指行为者网络的自主自治;治理认定，办好事情的能力并不在于政府的权力，不在于政府下命令或运用其权威，政府可以动用新的工具和技术来控制和指引，而政府的能力和责任均在于此[3]。可见，治理的核心在于权力主体的多元化、权力主体的自主性及相互合作关系。治理理论引入我国高等教育研究，反映的是现代大学制度探索中对打破政府一元权力管控、尊重和发挥学术权力与民主权力的愿景，因而在我国大学治理语境下，“治理”与“管理”有着严格界限。当论及我国大学治理时，主要是要在科学处理政府、大学及其内外部权力主体间关系基础上凸显学术权力的中心地位，包括切实转换政府角色及其职能实施方式，扩大高校办学自主权和彰显教授治学的学术主导权以及为社会或市场主体参与高校改革发展提供空间。但既有的大学治理研究存在将治理泛化的倾向，未能严格遵循治理理论的基本逻辑，模糊了治理与管理间的边界，因而也就难以突破我国以政府为中心的行政化制度传统对大学创新的束缚。

2.治理的虚化：脱离于我国特殊的高等教育现实

治理理念与理论引入我国现代大学制度建设，其目的在于突破大学制度传统模式的限制，改进我国高等教育及大学发展，因此关于治理的理念和设计必须转化为高等教育实践，成为真实的办学主体行为，而治理的有效实施又必须建立在我国高等教育发展和大学制度建设的现实基础之上。但现有的大学治理研究在很大程度上停留于理论层面，甚至由于缺乏实践基础而沦为空想，即存在研究虚化问题。一是部分学者陷入“向西方学习”的逻辑惯性，尤其是唯美国等发达国家高等教育模式是瞻，在对他国大学治理经验进行推介的基础上，简单化地提出我国大学治理改革的“启示”，却忽视了我国高等教育和大学制度建设的特殊性，更忽视了发展中国特色哲学社会科学理论、探索中国特色现代大学制度和大学模式的学术责任，忽视了扎根中国大地办好中国社会主义大学的历史使命。二是与西化思维相对的是，还有部分学者流连于历史故旧，试图从欧洲中世纪大学、我国民国时期大学甚至宋明书院的办学经历中移植“经验”，试图借古鉴今，却忽略了大学是一个随着时代与社会变迁而分化了千余年的机构[4]，唯有立足于中国新时代、新国情、新需要，来探讨古典大学及大学经典理念在当今大学治理中的作用，才符合大学发展趋势及其制度调整的逻辑。三是大学治理研究的理想化问题，即把治理视作解决我国大学发展与制度改革中的问题的灵丹妙药，忽视了我国大学制度改革的复杂性和艰巨性，缺乏对治理失灵及大学治理风险的理性预期。

3.治理的浅表化：缺乏对中国体制和文化优势的发掘

我国大学制度改革是一个长期、复杂和艰巨的系统工程，受到深层次因素的掣肘，因此大学治理改革需要深入到体制、文化、传统、利益与人性深处去探求本质问题、实质问题，唯如此才有可能动摇落后模式的根基。但反观学界发现，很多研究仍在很大程度上停留于问题表面，或者陷入“头痛医头脚痛医脚”的思维困境，正如有学者批判的“项目化”高等教育质量治理[5]，或者走不出向西方简单移植的“拿来主义”惯习，唯西方、唯美国倾向严重，或者狭隘解读“中国特色”，以坚持体制为名固守某些制度局限，而缺乏批判性的所谓改革是无法真正推动传统高等教育体系走向创新的。因此，未来我国大学治理的探索必须在坚持基本原则和尊重科学规律的前提下，秉持系统的、深入的、内在的、批判的工作方法，建构有效的大学治理模式。

我国大学治理现代化的逻辑要求

在认识论上存在的诸多问题，最终指向的是大学治理设计的有效性问题。缺乏正确的认识论基础，大学治理实践必然会陷入误区，而在大学治理改革过程中，制度失灵或治理失灵问题并不鲜见。因此，我国大学治理要走向现代化，实现有效治理，前提是明确大学治理的内在逻辑，尤其是在正确理解大学治理一般逻辑的基础上把握中国特色大学治理的特殊逻辑，为我国大学治理现代化奠定认识论基础。

1.大学治理及其现代化的一般逻辑

1995年，全球治理委员会在《我们的全球伙伴关系》研究报告中提出，治理是各种公共的或私人的个人和机构管理共同事务的诸多方式的总和，是使相互冲突的或不同的利益得以调和并采取联合行动的持续的过程[6]。与统治、管理相比，治理及其理论的关键词是多元、平等、协商与共享。党的十九届四中全会通过的《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》指出，要“坚持和完善共建共治共享的社会治理制度”。“共建共治共享”亦较好地体现了治理精神。因此，治理的现代化探索要符合治理的基本精神，即不同利益相关者具备了相对均衡的参与机会，通过协商达成共识，通过协作实现共同利益，通过利益共享实现共赢;由于治理本身具有失灵、失败的可能，治理现代化是一个持续观照内外部环境中的各种影响因素的过程，治理模式能够得以持续调整，从而能够规避和克服治理失败的风险;治理的意义最终体现在实践效果上，故现代化治理的“有效性”表现在治理目的的达成上，包括组织持续改进、运行质量不断优化，组织目标顺利实现。大学是一个特殊的教育、学术和文化组织，需要有反映大学精神和大学逻辑的治理体系，而这个治理体系要具备有效性，意味着在现代化治理框架下，政府、大学、社会机构等大学内外部利益相关主体构成一个相互融合、促进的有机统一体;在这个过程中，各利益主体或权力主体尊重学术权力的中心地位，形成以学术权力为服务目标的权力格局，实现符合学术本位的大学权力秩序的“差序格局”[7]，大学及其内部学术利益得到了优先保障，学术功能能够充分发挥，大学各利益相关者从而能够共享知识发展与智力服务收益。大学治理并非要消除政府、大学与市场及大学内部各权力主体间的矛盾，从某种意义上说，诸主体间的这种矛盾源自各自作为一个特殊组织而产生的组织逻辑差异性，治理的功能在于促成各主体实施合作性博弈，在博弈中形成妥协性共识，从而获得共同收益。

2.我国大学治理现代化逻辑的特殊要求

大学治理是国家治理体系的一部分，不同国家、地区的大学治理具有不同的性质、使命与逻辑。对于我国而言，现代化的大学治理必须能够解决我国高等教育内涵式发展进程中面临的诸种矛盾，主要包括规模战略思维定势与质量提升战略间的矛盾、大学行政化管理与学术本位的组织逻辑间的矛盾、大学的教育功能与科学研究功能间的矛盾、价值理性与工具理性及功利性文化间的矛盾等。尤其是解决以行政化、官僚化为主的中国大学制度之积弊，真正建立起学术本位的大学治理结构。也即，在现代化治理框架下，大学的法人实体地位得以巩固，与政府之间建立起了契约关系，政府由管控型政府转变为服务型政府，专业化服务能力增强;学校内部行政管理转变为服务型行政，学术委员会主导学术管理，基层学术组织主导学科建设、科学研究和教学，教授的治学权在大学章程中得到充分保障;市场或社会组织通过适合的方式参与大学的专业、课程建设等;作为大学治理的基本形式，大学评价机制要遵循《深化新时代教育评价改革总体方案》核心精神，真正体现管办评分离的改革导向，保障大学自评的主体地位，强化第三方评价的专业优势，践行政府评价的宏观指导原则等。概言之，立足我国现阶段高等教育改革和管理制度面临的问题，有效探索解决问题的方式方法，以此来推动实现高等教育内涵式的发展，大学的产出能力、服务能力和核心竞争力得到了持续增长，这是我国大学治理现代化的功用目标。

但要实现这一功用目标，大学治理现代化必须反映国家治理体系与治理能力现代化建设的內在要求，或者说，我国大学治理现代化必定是中国特色的大学治理现代化。具体来说，一方面，我国大学治理现代化建设要反映国家积极干预和大学自主发展相结合的体制优势，既要发挥政府统筹全局、集中投入重点发展的独特优势，又要充分调动各高校立足地区和自身需要、寻求特色发展的创新智慧;另一方面，要凸显以“和”为表征的中国传统和民族智慧的文化优势，促使大学重塑国家重器之角色观，坚定以国家和人民为本的使命观，适应以协同发展为重要特征的科技与经济社会发展趋势，强化战略联盟和集群治理，在合作性博弈基础上充分发掘协同创新优势[8]。总之，“中国大学现代化治理”运用中国特色优势，解决中国大学的改革与治理问题，促进中国大学高质量发展。

本文系山东省教育科学规划2020年重点项目“中国特色大学治理模式构建路径研究”（项目编号：2020ZD018）研究成果

参考文献：

[1]张德祥，林杰.“高等教育内涵式发展”本质的历史变迁与当代意蕴[J].国家教育行政学院学报，2014（11）：3-8.

[2]张茂聪.大学内部管理制度改革与创新研究[M].济南：山东人民出版社， 2018：14.

[3]格里·斯托克，华夏风.作为理论的治理：五个论点[J].国际社会科学杂志（中文版），2019，36（3）：23-32.

[4]邬大光.大学分化的复杂性及其价值[J].教育研究，2010，31（12）：17-23，43.

[5]陈廷柱.警惕高等教育质量项目化[J].大学教育科学，2019（5）：11-12.

[6]俞可平.治理与善治[M].北京：社会科学文献出版社，2000：4.

[7]张继明.略论大学权力结构的差序格局—对大学治理语境下“权力制衡论”的反思[J].高校教育管理，2018，12（5）：47-53，70.

[8]张继明，王洪才.基于协同发展的高校集群治理—我国高等教育治理现代化建设的一个重要向度[J].复旦教育论坛，2020，18（5）：12-18.

（作者单位：济南大学教育与心理科学学院）

[责任编辑：苑聪雯]