我国公立高校内部治理体系：内涵、特征及新动向

卢彩晨

摘 要：公立高校的内部治理体系，是指在党委领导下管理高校的制度系统。我国公立高校内部治理体系的特征集中体现为党委领导、学术自主、计划资源、多元共治、依法治理、民主监督六个方面。与此同时，公立高校的内部治理体系呈现出权力重心下移化、资源配置竞争化、参与主体多元化等新动向。试图从公立高校内部治理体系这一视角，对我国高等教育治理体系和治理能力进行探讨，以期进一步明晰我国高等教育内部治理体系和治理能力的内涵和特征，为推进我国高等教育治理体系和治理能力现代化提供参考。

关键词：高校;治理体系;内涵特征;趋势

公立高校内部治理体系的内涵

通过文献梳理发现，根据我国学者丰硕（2016年）的研究，在西方治理理论中，至今尚不存在明确和完整的“治理体系”概念。“治理体系”概念的提出和理论建构是治理理论中国化过程中的重要理论创新和理论发展。“治理体系”这一概念的明确提出首次见诸党的十八届三中全会关于“国家治理体系和治理能力”的相关表述，[1]即“国家治理体系是在党领导下管理国家的制度体系，包括经济、政治、文化、社会、生态文明和党的建设等各领域体制机制、法律法规安排，也就是一整套紧密相连、相互协调的国家制度。”[2]在此基础上，国内学者从不同视角对高校内部治理体系的概念进行了研究。总体上看，国内学者对高校内部治理体系这一概念的界定主要有以下三种观点：

第一，制度安排观。这种观点侧重于高校内部治理体系的设计和制度安排，认为高校内部治理体系是一种制度设计或制度安排。例如：甘晖（2015年）认为，“大学内部层面的治理体系是指在一所大学内部的横向和纵向两个方面，在理性化思维的指导下，由大学领导者、管理者、教职工及学生作用于大学办学及管理活动时充分体现标准化、制度化、科学化和民主化等现代社会特征的权力结构安排及权力实施方式安排。”[3]从这一观点的内容来看，具有“制度行动性”特征，反映的是“行动”的制度状态。

第二，制度体系观。这种观点主要以系统论为依据，从系统的视角出发，认为高校内部治理体系是一整套制度体系的集合体。例如：华起等（2015年）认为，“高校内部治理主体管理高校内部事务，保障高校良性、可持续发展的整套制度体系，它是高校内部治理理念、治理组织架构、治理机制、治理手段等诸多紧密联系、协调运行的有机整体。”[4]再如：丰硕（2016年）提出，大学内部治理体系可以理解为，为了实现大学的“善治”目标，以现代大学精神和价值为导向，以制度设计和制度安排为主要手段，以多主体民主参与以及协同合作为基本运行逻辑，包括正式制度约束和有效的非正式约束两个方面内容的大学规则和秩序体系。[5]从这一观点的内容来看，具有“制度静态性”特征，反映的是“静态”的制度状态。

第三，权力分配观。这种观点从高校内部的权力视角进行研究，侧重于高校内部的权力如何分配、如何运行和以及如何监督。例如：孙松等（2015年）认为，“高校内部治理体系是高校内部权力的分配、运行与监督的逻辑，其实质是高校内部利益相关者对权力分化与配置的追逐，对权力、利益与责任均衡的追求。”制度是权力的外在表现。因此，从本质上说，这种观点所反映的核心依然是制度。[6]

从以上三种观点来看，不论是“制度安排说”，还是“制度体系说”，乃至于“权力分配说”，其本质都是“制度”的反映，只不过界定的视角不同而已。根据以上三种观点，结合“国家治理体系”的概念，我们认为，公立高校内部治理体系的概念应界定为：公立高校内部治理体系是指在党委的领导下管理高校的制度系统。如此界定，主要原因在于高校内部治理体系是国家治理体系中的教育子体系的子体系之一。因此，理应与上位概念（即属概念）的“概念本质”保持一致。即上位概念的本质是制度，下位概念（即种概念）的本质也同样应该是制度。

那么，公立高校治理体系的内涵是什么呢？通过文献梳理发现，针对这一主题的研究很少。一种观点认为：“高校治理体系主要包括由党委领导形成的政治权力、校长负责形成的行政权力、教授治学形成的学术权力和师生参与形成的民主权力等四个要素构成的治理体系。”[7]可以看出，其对高校治理体系的内涵界定主要是从权力的视角进行界定的。另一种观点认为，高校内部治理体系的基本理论框架，即“价值构成—制度结构—行动模式”。[8]这一观点主要是依据西方治理理论、中国的治理体系理论、治理体系的基本结构和运行机制等相关理论提出的，而且具有“行动性”特征。

根据我们对高校内部治理体系的概念界定，结合已有的研究以及我国公立高校的实际，我们认为，公立高校内部治理体系的内涵主要包括五个方面的内容：即政治制度、行政制度、学术制度、参与制度、监督制度。具体而言，包括党委领导下的校长负责制、大学章程、大学理事会制度、财务制度、人事制度、学术委员会制度、本科生培养制度、研究生培养制度、教学制度、学生管理制度、评价制度、民主监督制度等。即凡是符合公立高校办学理念和价值的大学制度，都属于高校内部治理体系内涵的具体内容，它是在一定理念指导下的高校制度的集合。

我国公立高校内部治理体系的特征

通过文献梳理发现，时至今日，国内尚未有对我国公立高校内部治理体系特征的研究，仅有对美国公立大学内部治理体系特征的研究。研究者以美国威斯康星大学为例，对美国公立大学内部治理体系的特征进行了研究。研究发现，美国公立大学内部治理体系的特征主要体现在以下四个方面：一是等级体系确保权力的制约与监督。二是共治模式保障不同权力得以实现。三是运行程序成为规范权力的制度笼子。四是治理体系吸纳学生的民主参与。[9]通过对比美国公立高校内部治理体系的特征，根据我国公立高校内部治理体系的实际，我们认为，我国公立高校内部治理体系具有以下六个基本特征：

第一，党委领导。党委领导，即在組织领导上，我国公立高校实施党委领导下的校长负责制，这是《中华人民共和国高等教育法》（以下简称《高等教育法》）所规定的。《高等教育法》第二十九条规定，国家举办的高等学校实行中国共产党高等学校基层委员会领导下的校长负责制。其实，党委领导下的校长负责制也是一个逐步形成的过程。中华人民共和国成立之初，我国大学实行的是校长负责制。20世纪50年代中期，曾一度实行“党委领导下的校务委员会负责制”。改革开放初期，曾试点实行过校长负责制。1996年，颁布实施的《中国共产党普通高等学校基层组织工作条例》，规定全国所有大学都实行“党委领导下的校长负责制”。进入21世纪以来，为进一步加强党对高校的领导，中共中央办公厅于2014年10月印发《关于坚持和完善普通高等学校党委领导下的校长负责制的实施意见》，进一步明确“党委领导下的校长负责制是中国共产党对国家举办的普通高等学校领导的根本制度，是高等学校坚持社会主义办学方向的重要保证，必须毫不动摇、长期坚持并不断完善。”党委领导下的校长负责制，是我国公立高校内部治理体系不同于国外公立高校内部治理体系的最鲜明的特征，是最具有中国特色的特征，是确保我国高等教育社会主义办学方向的根本保证。

第二，学术自主。学术自主，即高校的学术事务由高校的学术委员会负责管理，这也是我国《高等教育法》明确规定的。《高等教育法》第三十五条规定，高等学校根据自身条件，自主开展科学研究、技术开发和社会服务。第三十六条规定，高等学校按照国家有关规定，自主开展与境外高等学校之间的科学技术文化交流与合作。第四十二条规定，高等学校设立学术委员会，履行下列职责：一是审议学科建设、专业设置，教学、科学研究计划方案;二是评定教学、科学研究成果;三是调查、处理学术纠纷;四是调查、认定学术不端行为;五是按照章程审议、决定有关学术发展、学术评价、学术规范的其他事项。总体上看，在以往我国公立高校的运行过程中，存在大量的行政权力僭越学术权力的案例。21世纪以来，尤其是《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》颁布以来，绝大多数高校的学术事务都分别由校、院学术委员会负责管理，高校学术自主管理能力不断增强，为进一步繁荣发展高校学术奠定了良好基础。

第三，计划资源。计划资源，即在资源配置的制度设计上主要采取计划方式，或者以计划为主配置资源。长期以来，我国公立高校一直采取计划配置资源模式。尽管国家已经提出“市场在资源配置中起决定作用”，但实际上，计划配置资源的方式，或者主要以计划为配置资源的方式，并没有实质性改变。例如：人员基本上按照计划配置。学校总的人员编制数基本上是固定的，因此决定每个学院的师资数量也基本上是固定的。又如：学生数是每所学校的招生总数基本上固定的，因为学校的学生总数是国家或省市教育行政部门计划分配的。再如：经费是按照学生数量核定的。因此，经费基本上也是计划的。从人员到经费，再到招生数量，甚至有些公立高校的管理干部职数，都是计划的。以资源的计划性分配为主，至今依然是我国多数公立高校分配资源的主要做法。

第四，多元共治。多元共治，即公立高校在内部运行管理过程中，积极吸纳校内师生，尤其是校外各界人士共同参与高校治理，这不仅是治理理念的核心要义之所在，而且也是《高等教育法》规定的内容。《高等教育法》第十一条规定，高等学校应当面向社会，依法自主办学，实行民主管理。在我国公立高校以往的内部管理过程中，主要依靠校内师生进行管理，校外人士参与不多。近年来，尤其《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》颁布以来，各高校成立理事会、董事会的日益增多，吸纳了包括政府、行业、企业、事业单位等社会各界人士共同参与高校治理。但总体看，许多高校的理事会或董事会，组织形式已具备，实质性参与还远未达到预期，许多高校的理事会或董事会并没有发挥应有的作用，有待于进一步研究和探讨，以便切实发挥董事会或理事会的作用，避免虚设。

第五，依法治理。一方面，高校要依据《高等教育法》的有关规定办学;另一方面，要依据学校的章程办学。《高等教育法》第六十八条规定，本法所称高等学校是指大学、独立设置的学院和高等专科学校，其中包括高等职业学校和成人高等学校。高校内部治理必须依据《高等教育法》对学校设置、组织领导、师资队伍、资源配置、学生管理等方面的规定。同时，2011年，教育部颁发《高等学校章程制定暂行办法》指出，章程是高等学校依法自主办学、实施管理和履行公共职能的基本准则。高校应当以章程为依据，制定内部管理制度及规范性文件、实施办学和管理活动、开展社会合作。自2011年以来，大部分高校都制定了各自章程，开启了依据章程办学的时代，这标志着我国高校内部治理进入了依法、依规进行办学的新时代，这是21世纪以来我国公立高校治理体系的一个新特征。当然，在實际办学过程中，在一定程度上还存在一些不合规与不符合章程的地方，这是不争的事实。但是，我国高校内部治理正在逐步走出以往的“人治”时代，走上一个依据章程治理的新时代，这是不容否认的历史性进步，对于推动我国高等教育现代化具有划时代的意义和价值。

第六，民主监督。民主监督，即学校的任何事务都建立了相应的监督制度，这也是《高等教育法》的规定。《高等教育法》第四十三条规定，高等学校通过以教师为主体的教职工代表大会等组织形式，依法保障教职工参与民主管理和监督，维护教职工合法权益。第四十四条规定，高等学校应当建立本学校办学水平、教育质量的评价制度，及时公开相关信息，接受社会监督。教育行政部门负责组织专家或者委托第三方专业机构对高等学校的办学水平、效益和教育质量进行评估，评估结果应当向社会公开。从各公立高校的实际看，所有公立高校，毫无例外，都设计了监督制度，不仅有教师监督，而且有些高校还让学生参与监督，让社会人员参与监督，以此确保学校不偏离办学方向，确保教育教学质量不断提高。

我国公立高校内部治理体系的新动向

随着世界治理研究的不断深化，以及我国推动国家治理体系和治理能力现代化和高等教育治理体系现代化步伐的加快，各高校内部治理体系建设也在不断深入推进，我国公立高校内部治理体系出现一些新趋势。具体而言，主要有以下三种趋势：

第一，权力重心下移化。从权力的视角来看，高校治理包括行政权力和学术权力两种。在我国以往的高校内部管理过程中，两种权力大都集中在校级层面。近年来，随着高等教育治理体系和治理能力现代化的兴起，许多高校开始实行大部制或二级学院制，即将行政和学术权力重心下移，将更多的权力交给二级学院，增加二级学院的办学自主权。用美国高等教育学家伯顿·克拉克的话说，即“激活学术的心脏地带”。权力重心下移极大激发了二级学院的办学积极性，增强了全校的办学活力，值得各高校借鉴参考。

第二，资源配置竞争化。从我国公立高校现有的治理体系来看，多数高校基本上是利用计划手段配置资源。随着治理体系和治理能力现代化的兴起以及二级学院自主权的增加，有些高校开始采用竞争方式配置资源。这种资源配置方式有效调动了各学院的积极性，有助于提升公立高校治理体系和治理能力现代化水平。

第三，参与主体多元化。如前所述，近年来，随着治理理念以及治理体系、治理能力现代化的理念逐步渗入大学校园，许多高校组建了理事会或董事会，校外人士参与公立高校治理越来越普遍。公立高校治理中增加了新鲜血液和新鲜力量，这对于拓展公立高校的治理视野，增强公立高校治理的科学性，提升公立高校内部治理水平，可能都会产生与以往大不相同的内部治理效果。

本文系中国教育科学研究院2019年度基本科研业务费专项基金项目（项目批准号：GY2019037）阶段性成果

参考文献：

[1][5][8]丰硕.中国公立高校内部治理体系研究[D].长春：吉林大学，2016.

[2]习近平.切实把思想统一到党的十八届三中全会精神上来[J].求是，2014（1）：3-6.

[3]甘晖.基于大学治理能力现代化的大学治理体系构建[J].高等教育研究，2015，36（7）：36-41.

[4]华起，周杨.“整体性治理”范式下我国高校内部治理体系现代化路径研究[J].南京财经大学学报，2015（2）：100-104.

[6]孙松，何慧星.我国高校内部治理体系的现代化分析[J].高等农业教育，2015（12）：23-26.

[7]袁占亭.治理体系和治理能力现代化：“双一流”大学建设的重要保证[J].中国高等教育，2019（22）：7-9.

[9]胡玲玲.美国公立大学内部治理体系研究—以威斯康星大学为例[D].大连：大连理工大学，2017.

（作者单位：中国教育科学研究院）

[责任编辑：苑聪雯]