环境民事公益诉讼制度研究文献综述

周华颖 赵艳艳

摘要：环境民事公益诉讼制度作为一项保护环境利益的新兴制度，自2001年出现类似性表达到2015年《环境保护法》的出台，专家学者对此多有探讨研究。初期从概念界定、性质厘清、立法依据等角度论证我国建立环境民事公益诉讼制度的必要性和可行性;中期主要围绕原告主体资格题展开研究;2015年之后研究重点从制度架构过渡到受案范围、举证责任等具体问题。研究主要包括以下内容：1.环境民事公益诉讼的内涵界定;2.环境民事公益诉讼的性质划分;3.环境民事公益诉讼的适格原告;4.在环境民事公益诉讼的诉讼规则。在研究方法上，目前大多局限于理论层面，难以有效回应现实困境。而《民法典》出台对于环境民事公益诉讼产生一定影响，其中专门规定了“环境污染和生态破坏责任”，这激起学界对生态环境损害赔偿与环境民事公益诉讼关系的探讨。另一方面，目前《侵权责任法》已经纳入《民法典》内，环境民事公益诉讼的请求权基础是归入民法典的侵权请求权还是独立成为公益诉讼请求权？这一问题有待深入研究。

关键词：环境民事公益诉讼;环境保护法;文献综述

中图分类号：D922.6 文献标识码：A 文章编号：2095-6916（2021）06-0080-03

一、引言

我国学者关于环境民事公益诉讼的类似性表达首次出现于2001年，直接研究成果则出现于2004年。通過归纳分析自2004年以来有关国内研究文献①，发现其经历了从开始关注、较多关注到成为热点的过程，研究视角从国外先进制度借鉴到国内本土化制度设计，研究方向从论证制度构建的必要性、可行性转向完善制度设计的具体问题，研究领域从环境法走向诉讼法，研究成果愈发丰硕。

二、研究现状

（一）研究阶段

学界对环境民事公益诉讼制度的研究可以按照2009年《侵权责任法》的出台和2015年《环境保护法》的出台为时间节点，划分为三个阶段。

第一阶段：2004—2009年。在缺乏明确的法律规范指引的情况下，以叶勇飞、詹建红、张旭东、吕忠梅等学者为代表对环境民事公益诉讼制度进行初期探索，从概念界定、性质厘清、立法依据等角度论证我国建立环境民事公益诉讼制度的必要性和可行性。

第二阶段：2009—2015年。《侵权责任法》第六十五至六十八条以及《民事诉讼法》第五十五条奠定了环境民事公益诉讼制度的基础，学者们主要围绕原告主体资格题展开研究。在检察机关是否是适格原告问题上，蔡彦敏[1]从法理依据、现实需求、域外经验等角度加以肯定;章礼明[2]、王蓉、陈世寅[3]则从职能重叠、非国际通例、削弱程序正义等角度进行否定。在行政机关是否是适格原告问题上，杨朝霞[4]从环境权理论和现实必要论证其正当性，沈寿文[5]则从主权在民、逻辑错误、违背民事诉讼规则等角度进行了驳斥。

第三阶段：2015年之后。学者们的研究重点从制度架构过渡到受案范围、举证责任等具体问题。例如，吕忠梅、张忠民[6]通过案件类型化分析探究原告主体资格、举证责任等一系列问题;王秀卫[7]对举证责任倒置规则进行反思，并借鉴域外规则提出重构建议;杨秀清[8]指出现阶段环境民事公益诉讼存在立法零散、不协调、规范性构成要件难以评价等问题，建议明确环境民事公益诉讼请求权并精细该诉的法律规则。

（二）研究内容

多数学者采用规范分析法探讨环境民事公益诉讼制度规则设计的法理基础，少数学者立足比较法视野探讨中外制度异同，部分学者通过实证分析法研究环境司法现状，探求破解实践难题。总体而言，学者研究主要包括以下内容：

1.环境民事公益诉讼的内涵界定

虽然学者们对其指涉诉讼类型的理解大体趋同，但在“公益”即公共利益这一概念的理解上存在差异，主要有一元论、二元论和三元论。一元论主张将公共利益与个人利益、国家利益相区分，公益是不特定多数人的私益[9]，二元论坚持公共利益包括社会公共利益和国家利益两层含义[10]，三元说强调公共利益的特殊存在形式，认为公共利益包括国家利益、不特定多数人的利益和需特殊保护的利益三个方面[11]。其次，环境法学者对“环境利益”的认识存在分歧，主要包括独立说、二分说和三元说。独立说认为，环境权是复合型权利，其打破了传统公权与私权的划分，故环境诉讼是一种独立的诉讼模式[12]。二分说将环境利益分为环境公益与环境私益[13]，三元说主张环境利益包括环境个益、环境共益、环境众益三种，其中后两者即为环境公益诉讼的保护对象[4]。

2.环境民事公益诉讼的性质划分

学者们对是否区分环境民事公益诉讼和环境行政公益诉讼认识不同。依据传统民事诉讼与行政诉讼的划分理念，以别涛[14]为代表的大多数学者接受这种类型划分，并且从现实需求、环境行政公益诉讼具有优势等角度主张建立环境行政公益诉讼制度。但吕忠梅[15]对此进行反思，认为这种类型化违背公益诉讼的法理基础，存在实践困境，应将环境公益诉讼作为一种特别诉讼。

3.环境民事公益诉讼的适格原告

学者们主要对环保组织、检察机关、环保行政机关和自然人、法人等其他主体能否成为适格原告进行理论探讨，普遍认为当前适格原告范围过窄。

首先，关于环保组织能否作为环境民事公益诉讼的适格原告问题，国内学者普遍持支持态度，学界研究主要围绕环保组织的范围界定这一问题。《环保法》将适格的环保组织限定为“依法在国务院民政部登记、专门从事环境保护公益活动连续五年以上且信誉良好的全国性社会组织”，被普遍认为条件过于严苛。囿于“环境保护”概念的抽象性，实践中存在对“专门从事环境保护公益活动”的不同认识。此外，司法机关多将环保组织的登记日作为“连续五年”起算点，又承认可将环保组织实际活动日作为起算点，后一计算方式有悖法律原意和法理，易造成实践混乱。

其次，关于检察机关能否作为环境民事公益诉讼的适格原告问题，以蔡彦敏[1]、李艳芳、吴凯杰[16]等为代表的学者持肯定说，其理由有：在法理上，从《宪法》一百二十九条“法律监督权”解释检察机关资格正当性;在实践上，域外国家的普遍制度设置，我国环境污染严重的社会现实，以及我国检察机关的实践经验;在意义上，检察机关对于“立案难、取证难、胜诉难”的有效化解和对环境行政执法的补充作用。以章礼明[2]、吕忠梅[15]、王蓉、陈世寅[3]等为代表的学者持否定说，认为检察机关既不具备环境保护的职能和专业知识，又与环保行政机关存在角色重合;赋予检察机关原告资格并非国际通例;赋予其资格会造成诉讼结构偏离，违背诉讼规则，削弱程序正义。

再次，在环保行政机关能否作为适格原告问题上，支持者以杨朝霞[4]、周红格[17]、张式军[18]等学者为代表，其主要从环境权理论、环保行政机关作为国家环境资源代表人的法律地位、赋予其原告资格符合“公益”要求、环保机关的信息技术优势和行政背景有利于减少案件阻力等方面进行论证。沈寿文[5]对此进行批驳，指出，按照主权在民原则，作为执法主体的环保行政机关并不当然享有原告资格;其作为原告体现“公益”的观点具有逻辑错误;所谓的优势会造成民事诉讼地位不平等。

最后，在自然人、法人等其他主体能否提起环境民事公益诉讼问题上，学者普遍主张通过立法赋予其原告资格。少数学者从自然人的弱势诉讼地位和滥诉风险两个方面提出了反对。

4.在环境民事公益诉讼的诉讼规则

学者们主要从受案范围、举证责任、责任承担方式、诉讼时效、诉讼费用等方面进行研讨。在受案范围上，检察机关提起诉讼的范围与人民法院的受理范围相冲突，引发实践争议。学界普遍认为目前的受案范围较为狭窄，但缺少系统地梳理和深入研究。在举证责任上，学界对是否应适用举证责任倒置规则存在分歧，以刘海洋[19]为代表的学者从公平、便利、法官作用等角度论证应适用举证责任倒置;而以徐淑琳、冷罗生[20]等为代表的学者基于适用基础改变和诉讼公正要求两方面对此表示反对。在责任承担方式上，学界对此研究较少且尚未形成定论。张辉[21]依据环境民事公益诉讼具有预防性和补救性特点，将责任承担方式划分为预防性民事责任和补救性民事责任，并进行具体适用上的深入研究。在诉讼时效上，多数学者认为环境民事公益诉讼不適用普通诉讼时效，例如李树训、冷罗生[22]建议以公益请求权为起算时间，以十年为短期诉讼标准，以二十年为最终标准。在诉讼费用上，学者在研究中也有涉及，但大多仅指出现行费用制度存在不足，缺少深入研究和探讨。

三、评述

在研究内容上，由于我国学者对“环境权”“公益”等基础概念的研究不够深入，未达成普遍共识，导致对“环境民事公益诉讼”认识存在差异。而在有关环境权的实体法尚未成型之前，环境民事公益诉讼已为现行立法所确立，这引发了一系列的法律适用问题。由于“环境公益”等概念具有抽象性，且难以通过法律法规具象化，给司法适用带来不确定性，导致实践中同案不同判现象频发。对此学界多倾向于立法机关进行明确规定或出台司法解释，缺少法理层面的深层剖析与建设性意见。其次，在检察机关以及环保行政机关的原告资格问题上，有肯定说和否定说两种学说。前者多从实然层面强调污染日趋严重的社会现实，肯定其对于环境保护的作用，但是缺乏强有力的理论支持，容易陷入“唯实践主义”的泥沼;后者则从应然层面进行分析，坚持理念错位，容易引起规范结构混乱、法律适用困难等一系列问题，但是针对环保组织起诉数量整体偏少的社会现实，难以提供切实有效改进方法。再次，在诉讼规则问题上，我国对此尚无明确规定，虽然许多学者提倡建立环境民事公益诉讼的独立诉讼规则，但总体研究数量少，缺乏系统性构建和实证调研效果反馈，难以为立法提供有益参考。

在研究方法上，目前大多数文献多局限于理论层面，难以有效回应现实困境。少数学者从实证分析层面进行研究，又囿于对裁判文书调研结果的形式特征的展示，缺乏从影响裁判的一般因素出发反思制度设计的逆向研究思路。因此，关于环境民事公益诉讼制度的研究应当突破既有的藩篱，平衡现实需求和理论困境，综合多种研究方法对实践效果作出客观评价，进而深入反思理论架构，进一步完善顶层设计。

此外，应当注意到《民法典》出台对于环境民事公益诉讼的影响，一方面，《民法典》第七章专门规定了“环境污染和生态破坏责任”，这激起学界对生态环境损害赔偿与环境民事公益诉讼关系的探讨。另一方面，目前《侵权责任法》已经纳入《民法典》内，环境民事公益诉讼的请求权基础是归入民法典的侵权请求权还是独立成为公益诉讼请求权这一问题有待深入研究。

注 释：

①截至2020年10月1日，笔者在CNKI网络出版总库上以“所有学科领域”为检索范围，以“所有期刊”为来源类别，以“环境民事公益诉讼”为检索主题，共搜集自2004年以来的有关国内期刊论文885篇、硕士学位论文301篇、博士论文6篇。

参考文献：

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[2]章礼明.检察机关不宜作为环境公益诉讼的原告[J].法学，2011（6）.

[3]王蓉，陈世寅.关于检察机关不应作为环境民事公益诉讼原告的法理分析[J].法学杂志，2010（6）.

[4]杨朝霞.论环保机关提起环境民事公益诉讼的正当性——以环境权理论为基础的证立[J].法学评论，2011（2）.

[5]沈寿文.环境公益诉讼行政机关原告资格之反思——基于宪法原理的分析[J].当代法学，2013（1）.

[6]吕忠梅，张忠民.环境司法专门化与环境案件类型化的现状[J].中国应用法学，2017（6）.

[7]王秀卫.我国环境民事公益诉讼举证责任分配的反思与重构[J].法学评论，2019（2）.

[8]杨秀清，谢凡.环境民事公益诉讼法律适用困境及其破解[J].河北法学，2020（5）.

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[13]王旭光.论当前环境资源审判工作的若干基本关系[J].法律适用，2014（11）.

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[15]吕忠梅.环境公益诉讼辨析[J].法商研究，2008（6）.

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[17]周红格.草原环境民事公益诉讼主体研究——对原告类型构成的思考[J].内蒙古农业大学学报（社会科学版），2011（6）.

[18]张式军.环境公益诉讼浅析[J].甘肃政法学院学报，2004（4）.

[19]刘海洋.论我国民事公益诉讼之举证责任分配[J].湖南社会科学，2015（3）.

[20]徐淑琳，冷罗生.反思环境公益诉讼中的举证责任倒置——以法定原告资格为视角[J].中国地质大学学报（社会科学版），2015（1）.

[21]张辉.论环境民事公益诉讼的责任承担方式[J].法学论坛，2014（6）.

[22]李树训，冷罗生.论环境民事公益诉讼的诉讼时效[J].中国地质大学学报（社会科学版），2019（4）.

作者简介：周华颖（2002—），女，汉族，河南信阳人，单位为郑州大学法学院，研究方向为法学。

赵艳艳（2001—），女，汉族，河南濮阳人，单位为郑州大学法学院，研究方向为法学。

（责任编辑：董惠安）

基金项目：本文系河南省大学生创新创业训练项目“环境民事公益诉讼裁判影响因素实证研究——基于163份环境民事公益诉讼裁判文书的分析”（编号：202010459197）阶段性成果