日本重大科技任务联合攻关模式对 我国构建新型举国体制的启示

金学慧 黎晓东

摘  要：文章调研整理了日本科技创新举国体制的两次经典案例——VLSI计划和ImPACT计划，通过对典型案例的解读和分析，从任务选择导向、联合攻关协作机制、重大科技任务管理三方面揭示了日本推行重大科技任务联合攻关的理念和模式，从宏观的“政府与市场关系”、中微观的“要素动员机制”以及评价考核标准三方面系统分析了我国科技创新新型举国体制的主要特征，并借鉴日本经验、结合我国实际情况，提出具体对策建议。

关键词：日本;重大科技任务;新型举国体制;对策建议

中图分类号：G321;D035.1 文献标识码：A

DOI：10.19881/j.cnki.1006-3676.2021.04.10

The Enlightenment of Joint Research Mode of Major Science and Technology Project in Japan to Construct New National System in China

Jin Xuehui1，2  Li Xiaodong1，2

（1.Beijing Institute of Science and Technology Information，Beijing，100044;2.Beijing Science and Technology Strategic Decision Consulting Center，Beijing，100048）

Abstract：This paper introduce two classical cases of national system in Japan-VLSI and ImPACT，revealed the concept and mode of joint research of major Science and Technology project from three aspects：project selection and orientation，the cooperation mechanism of joint research and the management of it，the characteristics of new national system were summarized from the macro perspective of “government-enterprise”，and the micro perspective of mobilization mechanism and the evaluation criteria，put forward some suggestions based on Japanese experiences and the situation in China.

Key words：Japan;Major Science and Technology project;New national system;Suggestions

“舉国体制”是举国家之力、以体现国家战略意图的重大计划或工程为牵引、实现国家利益的一种体制机制。举国体制这一概念非中国独有，也屡被世界其他大国采用。日本作为世界科技强国，曾为实现国家战略目标，集中优势科技资源、实施重大科技任务、组织开展联合攻关等，其模式和经验或为我国构建新型举国体制带来启发。

一、日本重大科技任务联合攻关典型案例

日本政府官方文体中并没有提出过“举国体制”这一概念，但其中有“集中资源重点投入战略重点科技”等提法[1]，尤其在支持科技创新实践过程中通过调集各方力量协同攻关，如实施VLSI计划和ImPACT计划等，从中可以总结出日本举国体制的一些典型做法。

（一）VLSI计划

20世纪70年代初，日本工业已经较为发达，在很多方面已经达到了世界领先水平，单纯靠技术引进来发展工业已经没有什么前途，亟须提升自主创新能力和水平，尤其是要提高原始创新能力和关键核心技术的研发水平。日本政府和企业界一致认为，“超大规模集成电路”（简称“VLSI”）计划将是影响日本信息产业未来命运的关键共性核心技术，必须及早自主发展这项技术，并将其提升到了国家战略的高度[2]。

1976年，由通商产业省（现经济产业省）所属的电子综合技术研究所牵头，富士通、日立、三菱、日本电气和东芝5家企业联合，成立共同研究所，开始实施为期4年的“VLSI计划”。该计划总投入737亿日元（约46.4亿元人民币），其中政府投入引导资金291亿日元（约18.3亿元人民币），约占总成本的40%。“VLSI计划”共性技术研发取得500多项专利和1200多项工业技术所有权[3]，多项成果处于世界领先水平。

“VLSI计划”的成功对日本随机存取存储器（Random Access Memory，简称“RAM”）在世界市场取得强劲的领导地位作出了巨大贡献。1970—1985年的15年间，日本电子产业值增长了5倍[4]。到1986年，日本企业在世界动态随机存取存储器（Dynamic Random Access Memory，简称“DRAM”）市场所占份额接近80%[5]。日本半导体产业的强劲发展直接使得美国芯片产业遭遇了滑铁卢。为此，1983—1984年，美国就日本当时技术的成功多次举行国会听证会，得出结论：在20世纪70年代，日本最成功的政府政策莫过于“VLSI计划”[6]。美国开始效仿日本政企联手模式，硅谷的科技公司成立了半导体行业协会，游说政府来应对日本人的进攻。最终，美国从日本手上夺回了世界半导体市场霸主地位。

（二）ImPACT计划

20世纪90年代，日本国内经济陷入“失落的20年”：人口老龄化、产业创新止步不前。与此同时，国际经济和科技竞争也日益激烈。日本政府面临内外部双重压力，下定决心要对科技创新体系进行革新。2014年，日本国家最高科技决策机构——综合科学技术创新会议推出为期5年的“颠覆性研究开发推进计划”（简称“ImPACT计划”），含“新世纪日本型价值创造”“智能社区”“人与地球共生”“自然灾害防控”等五大开放性主题，由日本科技振兴机构负责执行[7]。

“ImPACT计划”主要有以下特点：1.科技任务涉及的命题皆由国家着眼经济社会发展需要和未来需求制定，命题主题多为解决民生问题。2.国家提供550亿日元（约35亿人民币）的高额经费支持，约占同期日本科技计划经费的4%。日本政府希望通过“改变已有规则”的技术研发活动催生颠覆性创新，为产业和社会带来重大变革[8]。3.吸引高校、院所、企业等机构共同参与。例如，由田所谕教授主持的机器人项目，集结了近70家单位的优势资源进行攻关。4.改革传统科研体制。日本政府在全国分阶段选拔了16位项目经理，全权负责每个项目的实施。

尽管对“ImPACT计划”的实施效果目前还没有最终结论，但据中国科学技术协会创新战略研究院2018年发布的《创新研究报告》分析显示[9]，“ImPACT计划”预期效果或将达成，尤其是其公开选拔项目经理的机制对颠覆性创新的管理模式起促进和示范作用。

二、日本重大科技任务联合攻关理念和模式探析

（一）任务选择：重视应用导向

从科学与社会的关系角度来说，科技创新政策追求的目标分3种类别：1.探源型——探索科学技术本身的价值，如基础研究;2.需求型——偏向于科学技术之外的产业需求、公共需求等，如应用技术研发;3.综合型——基础研究与应用技术开发二者兼顾。日本由政府主导的重大科技任务大多属于综合型，也就是应用型探源研究，其科技计划的基本方针是科学技术成果要彻底返还给社会。

在很长一段时间里，日本科学研究和技术创新彼此没有交集，研究人员也分属不同群体。20世纪末，随着科学“技术化”和技术“科学化”趋势愈发明显，日本开始重视科技竞争力对提升产业竞争力的关键支撑作用。基于此，政府对重大科技任务（项目）的支持，既重视基础科学研究，又要适应国家发展战略目标或满足社会公众需求，即从科学的、经济的、社会的角度进行综合评价和选择。

（二）协作机制：联合与竞争相结合

美國国会在20世纪80年代发布的《日本技术的进展和美国对运用共同研究的可能反应》中指出，“联合研究”是日本企业在有关半导体芯片市场占有率全球领先的关键[10]。而实施“VLSI计划”，则使“联合研究”第一次出现在日本政府主导的技术研发史上。

以“VLSI计划”为例，其联合主要体现在：1.拥有自己的实体空间，成立了联合实验室;2.组建的实体团队是由来自5家合作企业的上百位科学家和工程师组成;3.成立了实体组织协调机构，即共同研究所，由5家公司的领导及通商产业省的官员组成理事会，致力于通用性和基础性技术研发。“通用性”意味着技术必须是对各参与方都有用的，“基础性”意味着普遍的知识而不是特殊化的知识，从而将原本是竞争关系的企业撮合在一起，以共同作战的模式攻克难题。

竞争主要体现在：考虑合作企业的利益，“VLSI计划”的共性技术通过参与方联合研究来攻关，而技术的商业化开发则交由各企业独自进行。政府不仅资助共性技术研究，还资助各个公司内部与商业有关的应用研究[11]，且后者的资助额度更高，这大大提高了企业参与研发的积极性。

（三）管理创新：公开选拔项目经理

借鉴美国美国国防部高级研究计划局的科研组织模式并公开选拔项目经理，是日本“ImPACT计划”的核心和革故鼎新之举。

“ImPACT计划”项目经理的公开选拔标准主要考虑以下两个因素：1.个人能力问题，如是否拥有从技术和市场综合视角来研判未来发展趋势的能力，是否具备从“产业”角度来设计和管理项目的能力，是否具备较强的组织协调能力，是否具有贯彻实施重大创新的坚定决心;2.项目内容方面，如项目理念和目标是否符合“ImPACT计划”的要求，项目内容是否合理且可行等。

“ImPACT计划”项目经理的职责主要包括5个方面：1.明确拟解决的问题，明确科研目标和科研任务;2.明确研究思路和研究方法，鼓励发挥创造力和想象力，制定解决办法的思路;3.制定研究计划，牵头组建一支可能来自不同部门、不同机构甚至是不同领域的跨专业科研团队;4.项目管理，协调各方工作，朝着既定目标前进;5.开发研究成果，进行知识产权管理，实现科研成果的商业化。

“ImPACT计划”在赋予项目经理高度项目管理自主权的同时，也对担此重任的人员提出了更高的要求。例如，“ImPACT计划”的16名项目经理，绝大多数都有企业任职经历。推行项目经理人制度已经成为日本科研管理创新改革的一种趋势。

三、新型举国体制的时代特点

与新型举国体制相对应的是传统举国体制，也就是以“两弹一星”计划、人工合成胰岛素、洲际导弹为代表的计划经济下的举国体制。相比而言，新型举国体制“集中力量办大事”的理念和目标没有变，但呈现出市场经济条件下的时代特征。

（一）政府与市场的关系发生新变化：由“强政府+弱市场”向“强政府+强市场”的模式转变

发展阶段不同，举国体制呈现的形式不同。自1949年至20世纪80年代初，我国在推进工业化进程中，主要采取国家主导型的计划经济体制，体现在科技发展上，国家集中优秀人力资源进行集团性攻关。这适应了当时国家资源匮乏、资金短缺、工业基础薄弱、人才不足的现实情况，虽然在微观效率层面有一定缺陷，但从总体而言，这些计划达到了既定目标，为推动我国工业化进程作出了历史性贡献。

随着我国工业化进程的加速前进和市场经济体制改革的不断深入，科技计划逐渐由指令型向指导型方向转变，资源配置方式逐渐由政府主导向由市场导向转变，政府与市场的相互配合，成为助推我国科技进步的两大引擎。新型举国体制中既要发挥政府在科技进步中前瞻性、指导性、宏观性的把控作用，也要在微观运行机制上更加尊重市场、尊重微观主体的自主性，更加尊重法治精神。

（二）要素动员机制发生新变化：既要以国家意志和国家利益为指挥棒，又要通过市场激励手段激发科技进步的内生动力

计划经济模式下的举国体制，要素的动员主要根据国家工业化的需要和科技进步的需要，虽然并没有完全排斥价格、工资、利润、利率等指标，但这些指标发挥作用的范围被极大地限制了，主要服从于国家工业化的需要和国家意志。

新型举国体制的要素动员机制主要靠价格、工资、利润、利率等市场化指标，国家巧妙地运用市场机制和相应的市场化激励手段。国家工业化的需要和国家意志的执行，由过去“指令性”方式向如今“导向性”方式转变，外因通过内因发挥作用，从而真正激活科技进步的内在动力机制。

（三）考核评价衡量标准发生了新变化：既要看技术价值，也要看产业价值

传统举国体制是以政府为主导的计划体制，科技攻关主要采取社会主义大协作模式。新型举国体制强调综合运用科技、产业、财税以及经济手段等，强化政、产、学、研有机协同，在重大科技项目工程管理过程中，强调运用市场手段配置资源。

随着科研范式的不断变革以及我国发展阶段的提升，重大科技项目和工程往往涉及多个学科，跨学科融合程度更高、整合性更强。相对于传统举国体制主要围绕技术链和单一目标，新型举国体制要求技术与市场兼顾，着力破解科技与经济长期“两张皮”现象，实现创新链、资金链、产业链三链融合[12];从侧重目标导向到实现目标与注重效益并重，体现国家使命和创新绩效的有机结合。

四、启示建议

当今世界正经历百年未有之大变局，也孕育着百年未有之大机遇。伴随着世界局势和我国国情的深刻变化，我们对科技与经济的关系有了更深的认识，对政府与市场的关系有了更深的理解。新型举国体制需要继承和发扬，更需要与时俱进、推陈出新，加快形成适应新时代科技创新发展需要的实践载体、制度安排和良好环境，以科技创新支撑国家治理体系和治理能力现代化。

（一）新型举国体制要分类施策

1.面向世界科技前沿战略高技术，探索开放式竞争、分阶段支持模式

瞄准世界科技前沿、勇闯“无人区”才能抢占发展先机，但非连续创新、颠覆性创新带有很强的不可预测性，方案验证复杂，投入大，风险高。为有效控制项目研发风险，对同一研究主题，可采取多团队多技术路线的竞争性资助，并在项目进行过程中始终采取开放式模式。具体来说，就是即便已经确定了支持技术路线和资助团队，依然允许吸纳更合理、更有利于目标实现的方案和对象，并有可能取消原有方案。同时，采取分阶段资助方式，降低新项目首期经费投入，分阶段评估项目，视项目阶段性进展和效果决定是否进一步扩大投入，对于进展不理想的项目可及时中止。

2.面向经济主战场的产业共性技术和“卡脖子”技术

探索政府投入为辅，以企业为主体的联合攻关模式。在关于日本经济的研究中，西方国家提出了“被组织的市场”这一概念，通俗来说就是与其让企业独自去“冒险”（创新），不如为其“冒险”提供公共支持和引导。只有这样，企业的科技创新才能服务于国家利益，带来更大的经济社会综合效益。共性技术攻关采取实体联合研发模式的好处在于：避免重复，同时地理上的接近有助于研究人员的信息交流;把来自不同企业、不同科研机构的人集中在一起，有利于不同的思想产生碰撞、不同的能力形成互补。

虽然基于市场竞争等因素，企业存在抵制知识共享的倾向，但在面临外部生存压力及一些可以形成互补的领域，通过建立合理的规则能够促成有效合作。建议在政府组织的科技攻关中，底层通用的技术可由合作单位联合开发及共享知识产权;而面向市场的商业化开发，可支持各企业独立或自愿联合进行，并各自拥有相应知识产权。

3.发挥国家主导作用

面向国家重大需求和人民需求的特定领域，发挥国家主导作用，将重大科技项目的实施和培育国家实验室等战略科技力量相结合。依托国家实验室承载重大科技项目[13]，提供稳定经费支持，更有效地集聚研究团队，产出重大成果。

（二）新型举国体制要制度先行

1.健全并细化重大科技项目的相关法律法规，增强政策指导性和约束力

在政策法规层面，对于相关管理机构、中介机构的职责，专项管理与评估办法等都要于法有据;在具体操作层面，要明确提出需突破的关键技术、技术难点、知识产权布局、成果转化和产业化实施途径，锚定在创新链和产业链上的分布图景。

2.建立高层协调机构或机制，以“强核心”促“大協作”

日、美等国协调跨部门重大科技计划，一般都建立有专门的总体协调机制，包括四种类型：成立专门的协调机构、设立国家科学技术委员会下属分委员会、设立理事会或监理会、通过部长会议进行高层协调。与日、美等国不同，我国重大科技专项的总体协调和平衡不是由一个综合性机构来负责，而是由科学技术部、国家发展和改革委员会、财政部3个部门进行统筹负责。“强核心才有大协作”，为了避免过分强调形式上的协同、强拧协作、变相加剧竞争等不利局面，亟须构建统一的高层机构或机制，确立强核心，重塑各单位分工，形成有效协作体系。

（三）新型举国体制的科技治理模式要革新

1.推行扁平化决策和项目负责制

我国当前科研管理存在严重的行政化，技术负责缺位，影响了重大项目的科学决策、科学实施。建议在重大项目实施中，将法人责任和项目负责人责任相结合，明确各自职责，让科研人员重新归位，提高科技治理水平，遏制重大项目实施中行政权力对科研的过度干预现象。

2.设立重大科技项目成果试验验证专项资金

针对试验验证和调试调优成本较高的重大仪器设备或者关键软硬件产品，在重大科技专项中设立专门资金予以支持（或设立总体性试验验证资金供各项目申请），用于补贴补偿参与试验的用户以及购买试验材料等开支。

3.健全监督评估机制

在我国，科技重大专项在总体实施层面主要依托的是政府行政监督评估机制，科学性和权威性有待提高。建议奉行重大科技任务“三个一定”的主张，即“监督评估的领导机构地位一定要高，权力一定要大，手段一定要硬”[14]，建议从国家层面成立科技重大专项监督评估管理机构，负责领导全国科技重大专项的监督评估工作。同时，探索建立政府部门评估和第三方机构评估相结合的评估体系，推动独立的第三方评估纳入制度化轨道，推进我国重大专项监督评估向社会化、理性化的科学技术治理模式转型变革。

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