公安情报指挥中心的建设创新和改革方向

虞乔木，秦立强

（中国人民公安大学，北京 100038）

公安情报指挥中心是公安机关“大部制”改革所成立的新机构，是基于“情指行”一体化改革，实现各单位整体供应、整体联动、整体作战的新型警务实战运行中枢。公安情指中心的成立适应新发展阶段的要求，是构建现代警务体系的重要组成部分，同时完善公安情指中心组织架构和运行机制也是全面深化公安改革的重要内容。

一、情报、指挥中心的建设和发展概况

（一）公安情报中心改革变化

我国公安情报工作以情报主导警务战略为核心，通过信息化建设加强情报搜集和处理能力，一般来说可以分为四个阶段：一是各警种独自设立情报部门阶段。上世纪50 年代到60 年代，公安部有关业务局和研究所均设立了情报资料室。1986 年1 月10 日，公安部发布《关于加强刑事情报资料工作的通知》，明确了公安机关应设立专门机构的原则。二是信息化阶段。1994 年5 月成立全国犯罪情报中心（下文简称CCIC），并且建设、使用CCIC 系统。1998 年，公安部提出建设“金盾工程”，第二年开始启动一期工程，并于2005 年完成。三是情报主导警务阶段。2005 年6 月，公安部国际合作局在杭州举办“情报信息主导警务”国际论坛，标志着我国开始推广情报主导警务理论，之后各地公安机关以情报主导警务为索引，探索在公安机关设立一个集所有警种信息于一体的综合情报部门——公安综合情报平台。2013 年，公安部情报信息中心正式成为公安部序列局。四是大数据平台阶段。2018 年1 月，公安部在全国公安厅（局）长会议上正式提出“深入推进公安大数据建设应用”，决定确立和实施“大数据”战略。

（二）公安指挥中心改革变化

公安指挥中心在上世纪80 年代左右开始建立，是公安机关为完善快速反应机制，预防和处置改革开放以来激增的各类严重暴力犯罪案件而设立的新型警务指挥机构。我国公安指挥中心从公安部提出建立到如今历经四个阶段：第一阶段是成立公安指挥中心阶段。在指挥中心成立以前，公安机关指挥机构采用以机关人员大轮班的方式运转，即公安值班室，其仅仅负责值班、接传电话、处理一般事宜等，不安排专职从事指挥工作的人员。1988 年6 月，公安部决定取消公安值班室的工作模式，成立公安指挥中心。第二阶段是建立动态化的快速反应机制。1998 年，公安部对接警、受理、处警等工作流程进行了标准化、制度化、规范化规定，纵向推进110 报警服务平台规范化建设，形成“接报警—指挥调度—迅速出警”的快速反应机制。第三阶段是扁平化和可视化阶段。2004 年，公安部要求各地公安指挥中心充分利用“金盾工程”建设所带来的信息及计算机网络技术，建成一个集公安信息、控制、通信和指挥于一体的综合智能管理辅助系统，促进公安指挥中心扁平化、可视化、规范化建设。到2017 年底，凭借“金盾工程”一期和二期的顺利竣工，我国公安指挥中心已基本形成“横向到边、纵向到底”的公安现代信息化工作体系。第四阶段是智能化阶段。2019 年12 月27日召开的全国公安科技信息化暨大数据智能化建设工作会议指出，“把大数据智能化建设作为科技兴警的重要抓手”“加快推进公安大数据智能化建设和应用”“着力构建公安大数据智能应用新生态”。

（三）情指中心的新发展

2019 年8 月13 日召开的全国公安情报指挥工作会议指出，“大力推进情报、指挥、行动一体化建设，加快构建统一高效权威的情报指挥体系”。2019 年机构改革中，公安部撤销情报中心和指挥中心，深入推进数据汇聚和融合共享，设立公安情报指挥中心，旨在将情报、指挥、行动三者借助大数据、可视化、扁平化等信息化技术实现三种警务活动一体化和智能化。情指中心的建设进一步提升公安机关应对重大突发危机事件的能力，加强公安机关应急处置、预案、保障体系建设，推进公安大数据智能化建设，健全情报、指挥、行动一体化的现代警务运行机制。

二、“情指行”一体化理论创新

“情指行”一体化是指公安情报、指挥和行动整体运行、整体供给、整体作战，以大数据为情报引领、以信息化为技术支撑、以智能化为效果导向，将传情报、指挥、行动三者职能转变为警务活动的不同阶段发展历程，使得警务流程完整、科学、流畅，并聚焦于公安情报指挥中心的一体化警务模式，也是情报主导警务战略的最新理论研究成果。情报主导警务模式的改革还在进行中，对该模式的传统理解强调情报在警务活动中的引领作用，即预知于前、防范于先[1]。但是，这种理解方式夸大了情报与警务活动（即指挥和行动）之间的缝隙，仅突出了情报的核心地位，忽视指挥和行动在警务活动中与情报工作的整体性和联动性。情报主导警务的本质是以情报为引领，实现情报、指挥、行动整体性互联互动，共享实时资源的警务模式。由于信息化水平不断提高，整合情报、指挥和行动以实现高度融合的一体化警务模式成为可能，“情指行”一体化理论便应运而生。但是，“情指行”一体化在理论方面的研究尚存不足，本文拟从管理流、业务流、数据流入手，丰富“情指行”一体化理论的内涵。

（一）管理流：机构整合一体化

整体治理理论是在对新公共理论引起的碎片化、部门与裂解进行反思和探讨的基础上发展起来的。其代表人物希克斯认为，政府职能碎片化是无法构建整体性政府的根本原因。他提出要构建整体性政府以代替功能性政府，强调加强政府组织间的协调、合作与整合，即通过横向协同整合公共部门的主要职能，解决跨政府跨部门合作的问题。[2]

“情指行”一体化首先需要解决情报部门和指挥部门的工作专业化问题，即不同部门警种之间的纵向管理和横向协作问题。在大部制改革的引领下，公安情报指挥中心为实现“情报主导警务”战略，将原本情报中心和指挥中心在组织架构上融为一体，变成一个大部门，因而带来情报部门和指挥部门的横向协作以及市、县（区）两级机构之间的纵向管理问题。整体性治理理论重点解决警种专业化所带来的部门碎片化问题[3]。公安情报指挥中心应当以实现工作专业化为重点，将治理重点从“公安机关机构职能划分”转变为“聚焦警情应急处置”，将公安机关纵向部门工作对接、横向警种业务衔接、警务数据应用进行整体性和合作性整合，实现以警情研判、警务需求为基础，情指融合的多警种一体化联动。

（二）业务流：分工协作标准化

模块化理论起源于模块化设计，是指对产品按照一定的规则进行拆解，划分并设计出一系列具有相同接口的半自律性功能模块，并且根据不同用户特别要求，对这些模块进行特定的选择和组合，以构成不同功能或功能相近但性能、规格不同的定制化产品。[4]对于作战领域模块化理论而言，就是将作战单位比作多个标准化“模块”，每一个“模块”自身也是由更小“模块”所构成的系统。这些模块都是相对独立的，均能完成一定功能。模块化理论就是通过对各种作战要素的优化重组和作用机理的科学运筹，实现人与装备有机集合、装备与装备高度融合、平时与战时顺畅衔接、使信息力、打击力、机动力和保障力融为一体，促进战斗力非线性倍增。[5]

公安机关各实战部门在协同配合等方面标准不同，即不同警种岗位人员之间存在横向分工协作关系的不统一。优化警力配置的关键是破解部门之间的协同配合问题。[6]模块化警种配置按照“基因”式遗传、复制进行演进，通过高度“柔性”生产与协调，能够打破科层制条件并在深度分工的部门警种基础上实现组织间的松散耦合。实战警力配置以模块化组织为基础，以整体为单位，不只局限于某个单一警种内部，而是以整个组织协作网络为基础来构建情报流互换和指挥作战体系链接。将各部门警种按照警务工作职能进行划分，使得各警种成为小而多的标准化模块，各模块界面留有统一接口，在事发现场“即插即用”，因而各警种内部以及相互之间都应当规定标准化对接流程和工作方式。无论是同一警种内部不同模块衔接或者是其他不同警种模块对接，都需要共同遵守一套统一的标准。

（三）数据流：流程再造一体化

业务流程再造理论（BPR）以客户需求和满意度为目标，通过改造企业的业务流程，借助制造、信息以及管理等先进技术，重塑职能和功能集成，建立全新的过程型组织结构。[7]

公安情指中心目前运行的机制流程是在科层结构框架下创设的，与现代网络组织结构的业务工作不相适应。应调整情报、指挥、实战警种不同岗位之间网络结构的分工协作关系，通过警务流程信息化实现“情指行”一体化。业务流程再造不是对劳动分工理论的单纯否定，而是在强调彼此分工协作基础上突出整体性，并通过强有力的信息技术支撑再造警务流程。[8]塑造公安大数据信息传输平台，以解决网上网下办公办案的重复劳动问题为抓手，按照相近原则进行流程融合，实现数据流、业务流和管理流的“三流”互融互通。

三、我国公安情指中心建设现状

（一）昆明市公安局：“情指行督”一体化

昆明市公安局于2018 年5 月开启的新一轮巡逻防控勤务改革取得良好成效，其以“防风险、提质效、建规范”为总体目标，以“接警、调警、出警、处警”为重点环节，以“情报导勤、专业调勤、规范执勤、全程督勤”为主要内容，运行“情指行督”一体化实战警务机制。在情报导勤方面：市局巡逻防控指挥中心与市局情指中心合署办公，实现双中心同步运行，由情指中心掌控全市警情态势、规律特点并形成情报指令，由巡逻防控中心根据情报指令及时、科学调整街面警力部署。在专业调勤方面：市、县两级情指中心和派出所勤务指挥室按照“警种入住、合署办公、按需设岗”的原则，主战警种全面进驻，实现一键下达、秒级响应。在规范执勤方面：制定《“情指行督”机制警情处置流程指引》，落实首接首问、点名查勤和警情“日清日结”，市、县两级情指中心以及派出所勤务指挥室能够实时看到街面所有警力位置，对执勤民警勤务轨迹、履职情况进行动态监管。在全程督勤方面：建立“机制+科技”和“内部考核+群众评价”监督新模式，推行勤务督检整改通知单、提示单和整改单的“三单制”考核方法，通过工作回访、警务评议等方式，对警情录入、调警、签收、反馈等重点警务环节进行监督，加强对上级指令、情报预警和突发重大敏感事件的督办落实，形成严肃追责问责机制。

（二）大冶市公安局：“情指行舆”一体化

湖北省大冶市公安局根据湖北省公安厅、黄石市公安局的统一安排，于2021 年2 月1 日正式启动“情指勤舆”一体化合成作战模式。该模式突出公安机关对网络舆情的掌控，通过完善“研判、交接、办案、督查、结案”的闭环运转工作流程，创新警务运行机制，实现精准维稳、精准防控、精准打击。此外，情指勤舆一体化合成作战专班瞄准“智慧大脑”的工作定位，统筹公安机关警务资源整体化运作、一体化供应。根据“一室三组”的整体架构，开展制定相配套的警务运行机制；明确警务目标，强调以情报为引领，切实履行打击和维稳职能，为“情指行”一体化改革提供创新路径。

公安情指中心合成作战专班实行“常态模式、敏感节点模式、突发紧急模式”三种模式。常态模式是一般模式，由专班常驻民警和协警开展日常情报分析、研判，警务指令的发送，督察反馈等工作。敏感节点模式是在重要节日或者重大安保活动等时间点启动，属于“情指勤舆”一体化作战的高级阶段。突发紧急事态模式则是所在辖区发生重大社会安全警情、自然灾害、疾病疫情等时候启动。此时，“情指勤舆”一体化合成作战专班升级成为应急综合指挥部。大冶市公安局根据“研、交、办、督、结”的警务工作流程，改进情指中心配套工作机制，进一步完善“情指勤舆”一体化合成作战体系，大幅度提升情报研判和指挥调度的精准性，加强对舆情的引导，推动警务联动一体化、高效化、现代化。

（三）绍兴市公安局：大数据驱动下的现代警务模式

近年来，浙江省绍兴市公安局根据“情指行”一体化“三合六全”工作体系要求，构建“情指行”“1+6+6+X”的合成作战体系，形成以大数据为驱动的现代警务模式。该模式以市公安“情指行”中心为“大脑”，将大部门大警种制和基层网格化警力分别比作合成作战体系的“驱干”和“手脚”。公安“情指行”中心下设反诈、舆情、侦查、维稳防控、督察（民意感知）、反恐等“6”中心，搭建多维应用、指挥调度、合成作战、监督评价、智能研判、门户集成等“6”大板块以及交管中心“X”（交管中心根据现实需求设立）。此外，还在全市共94 个派出所建立综合指挥室，从而打造市、县、所三级“大脑”，形成从上到下的完整指挥链。全市所有派出所与市局“情指行”中心全天候视频连线，各派出所的警情都会集中汇聚至情指中心，借助中心各专业警种开展在线服务、技术支撑、快速处置的警务工作。各警种和派出所根据“谁需要、谁发起、谁负责”的原则提交服务支撑请求，实现“一点发起、全网响应、全局支撑”，“情指行”中心会对该请求展开即时响应、研判以及反馈，而针对大案、要案、专案则会组织专班团队持续跟进支撑。2019 年以来，绍兴市县两级“情指行”中心累计收集情报27241 条，支撑合成作战51493 起，有力地推进市域治理的现代化，为公安“情指行”一体化改革提供了参考。

（四）比较总结与问题分析

1.比较总结

从整体框架看，昆明市公安局将市局巡逻防控指挥中心与市局情指中心合署办公，情指中心和巡逻防控中心两条线，前者负责情报分析、警情研判，后者负责警力调控、街面布警。大冶市公安局则是在情指中心的基础上成立“情指行舆”合成作战体系建设工作指挥部，由局长担任指挥长，指挥部下设办公室，由情指中心主任担任该办公室副主任，并负责日常警务工作。该方式巧妙地将“情指行舆”内嵌在情指中心中，高效叠加职能，提升了警力使用效率。绍兴市公安局以情指中心为“公安大脑”、大实战警种为“躯干”、基层网格化警力为“手脚”，构建起“1+6+6+X”的“情指行”一体化新型合成作战体系。该体系通过6 个中心、6 大板块、交管中心以及基层指挥室打造“市、县、所”三级完整指挥链。

从技术支撑看，昆明市公安局通过市、县两级情指中心以及派出所勤务指挥室，能够实时看到街面所有警力位置，对执行勤务的民警履职情况进行动态监管，实现督察问责机制。大冶市公安局通过情指中心“智慧大脑”对网络舆情实时监控，运行“研、交、办、督、结”的警务流程，精准维稳、精准防控、精准打击。绍兴市公安局以大数据为牵引，将所有派出所全天候视频连线情指中心，并且把警情都汇聚到“情指行”中心，根据“谁需要、谁发起、谁负责”的原则向情指中心提交服务支撑请求，而多警种合成作战中心则提供在线服务，实现“一点发起、全网响应、全局支撑”。

从运行机制看，昆明市公安局“情指行督”一体化在“情指行”一体化的基础上突出对警务行动的反馈，建立一套从情报出发、扁平调度、警种行动、全程督勤的闭环运行勤务机制，有效推进公安机关执法规范化、制度化、透明化。大冶市公安局从网络舆情入手，通过常态模式、敏感节点模式以及突击紧急模式，强调舆情在公安治理现代化中的作用，将“情指行”与“舆情”一体化治理，符合现代社会的治理要求，能够快速、及时找到社会的“气压阀”和警民纠纷问题的症结，对症下药，合理高效。绍兴市公安局通过“情指行”中心这“一点”发起，“驱干”和“手脚”立即相呼应，能够有效整合全部精英警力，集中突破。

2.问题分析

（1）大水漫灌式的情报推送机制

目前各公安机关情指中心情报部门所普遍采用的“推送式情报机制”对高层公安情报部门的胜任力要求非常高，这种模式所展现的是“大水漫灌”式的情报推送服务。根据调研情况，情指中心的情报工作机制仍处于科层制搭建的构架，情报拥有者主要是高层情报部门，靠向下传递情报以满足下级的情报需求。这种机械的“推送式”情报分发对高层情报部门的胜任力要求非常高，有的地方1年要向派出所推送黄色预警指令上万条，而根据预警指令的实际抓获率仅为1%左右，由此导致的结果就是普遍“大水漫灌”式的情报推送服务。另外，有大量情报需求的用户由于缺乏完备的情报搜集和分析能力，以至于在现实条件下不能充分满足警务实战的情报需求。一边是信息轰炸导致的情报爆炸，而另一边则是情报匮乏，实践中情指中心的建设也没有消除这种矛盾。

（2）上下层级之间职责同构现象突出

“职责同构是指不同层级的政府在纵向间职能、职责和机构设置上的高度统一、一致。”[9]公安机关作为政府的执法机构，上级公安机关和下级公安机关在情报指挥中心、各警种支队、大队在机构设置和职能划分方面高度相似，即上级公安机关部门和下级公安机关部门都在管理相同的事。这种“上下对口、职责不明”的纵向结构模式仿照政府机构设立，但公安机关的职能与官僚体制下运行的政府职能不同。其不仅是行政机关，更是一支具有武装性的暴力机关，肩负着保卫国家安全和维护社会稳定的重要职责。“上下归口”的行政结构适合日常警务运作下的公安部门，不适合实战机关发挥其整体效能，造成指挥中心职能弱化[10]、行政效率低下以及实战能力弱等问题。

（3）各部门警种、各所最大可调度警力及装备明细不清

最大可调度警力是指各单位在应急警务状态下保证本部门正常运转且可供调度的最大警察数量。与最大可调度警力相匹配的是一般警用装备和特种警用装备。各情指中心对本市公安局、各区（县）公安分局、派出所具体能够响应突发事件应急调度的最大警力数量以及能够提供的最多装备数量均是模糊不清，对突发事件发生时各专业力量、各派出所具体多少警力在岗或备勤的警力数量不明确，因而在应急警务下指挥者展开警力调度时还需要询问各单位能够提供多少警力和装备，然后再发出指令，既浪费出警时间，也缺少对本次需共调度多少警力、还剩多少后备警力的总谋划，严重影响指挥者在面对重大突发事件时发出指令的效率以及对整体事态控制力的把握。

（4）业务部门之间存在情报壁垒，信息共享机制不健全

调研发现，公安情指中心虽然汇聚绝大多数情报，但情指中心和业务部门、各业务部门之间仍旧使用不同的警务情报研判系统、不同的情报采集机制以及业务工作规范。因此，各部门之间想要调用互相的数据仍旧非常困难，并且对信息联动的权利和义务关系也没有明确、系统的规定。西藏“3

1·4”事件、新疆“7·5”事件等都表明，在突发事件发生以前，恐怖袭击信息零碎地分散在各部门警种的情报系统，由于缺乏有效的信息共享机制，研判部门难以整合情报综合分析，导致案件发生。

四、情指中心一体化改革方向及对策建议

（一）改革方向

1.精准化的情报工作

情报推送工作是公安情指中心的重要工作内容之一。“推”是指情报高层人员将满足下级警务需求的相关情报向其传递，“拉”是指警务实战人员根据需求从情报库中提取相关信息。采取“推”和“拉”并行的控制原则，加入“拉”这一新元素，在高层指挥机构主动分发情报的基础上，加强下级行动部门利用内部信息互联网络获取情报的能力，破解上层情报过多、下层无有效情报的困境，实现情报传递的精准衔接，打破不同警种信息壁垒，提升警务作战效能。

2.扁平化的指挥调度

改变传统市局公安情指中心、县局（区分局）情指中心、派出所情报指挥室三级指挥结构，通过信息化使其网状化分布，处于网络结构下的同一层面。根据警情三级同时获悉、共同研判，并由市局情报指挥中心直接下达指令，实现“点对点”地指挥调度街面一线警力到达案（事）发现场，对警情作出快速反应。

此外，公安情指中心作为公安机关指挥大脑，通过内设接警平台和智能辅助综合集成研讨厅，突显公安大数据治理能力，集智能化警情研判、智能化辅助决策、智能化用警布警、智能化资源保障于一体，实现公安情指中心警务机制一体化扁平运作。

3.专业化的合成作战

重塑警务组织形态和流程形态，破除传统的通过部门警种的机构人员整合进行职能整合的路径依赖，着力在“部门警种专业管理+数据平台职能整合+实战资源一体运作”思路框架下，创新公安机关合成作战中心建设。合理设置部门警种，解决机构职能的专业分工问题，提高专业化水平；建设大数据平台，解决部门警种的合作联动问题，实现警务资源整体供给、一体化运作。

4.实战化的警力配置

公安机关在设置部门警种的基础上，结合工作岗位职责，按照应急勤务工作的职能功能归属，再将各部门警种人员进行最小作战单元的模块化组合，开展应急勤务的培训、训练和演练，统一标准，自行建设，双向对接，平战一体。

5.规范化的勤务行动

依托公安情报指挥中心职能辅助调度平台，完善警力快速调度机制和现场统一指挥机制，明确现场案发地公安局分管副局长、主要警队领导为主要指挥者，明确现场指挥员与处置模块之间的主从指挥关系、各警务模块之间的主从制约关系，建构一套职责分工明确、协作配合统一、行动处置规范的完整、系统的勤务行动规则。

（二）对策建议

1.打造推拉并行的情报工作机制

借助互联网的信息技术，建立信息情报等级制度，大幅共享基础性信息，整合社会各界的信息数据流，实现信息情报用户、信息情报整合研判分析平台、决策指挥三者的互拉、互联、互通。建立情报应用综合信息大平台，构建基础信息资源层—情报信息汇集整合层—情报信息分析研判层—情报信息应用层的情报工作机制（见图1）。在情报信息应用层面，实行分级分类式推送，对标注为一般信息的普遍推送，对预警信息采取“滴灌式”准确推送，而对特殊警情信息“订制式”推送，通过多样的推送方式为实战一线服务。试行通过职权授权机制查询所需信息，以一般授权、精确授权、特殊需要特殊授权三种方式对公安机关各部门警种的民警信息查询权限进行分类授权，各取所需，使得需要的人拥有“恰当范围内”需要的信息。另外，对于警务秘密、敏感信息的获取则采取“一事一授权”等较为谨慎的方式进行授权应用。采取专业化的获取方式，把保密级别较高的信息有限度地纳入公安大数据平台管理，根据相关警种“只查相互关系、不查具体内容”的信息授予原则进行授权，实现底层基础数据打通、上层机密信息隔离，达成公安业务纵深化，情报管理扁平化的目的。

图1 精准化情报工作机制

2.构建“情指行”一体的警务模式

重塑警务组织形态和流程形态，在“部门警种专业管理+数据平台职能整合+实战资源一体运作”思路框架下，按照“省厅主责、市县主战”的原则，借助公安大数据平台和指挥自动化系统，打破职责同构，构建职能科学、事权清晰、指挥顺畅、处置高效的一体化警务运行机制。机构设置方面，在纵向上取消“市局—分局—派出所”的三级传递等级制度，改变为“市局—警署”二层级制，将分局和县局的各专业警种和派出所警力统一划分至警署编制下，通过严格考核选拔出少数精英警种专家（不包括特警等体力、身体素质方面的专业力量，这里主要指技术型专家，不具有行政级别）至市局专家组（见图2）。明确市局负责指挥、协调、人事、后勤、宣传、情报整合等综合性和非实战性工作；警署不再具有对外宣传、人事等职能，主要负责出警、侦查、破案、巡逻、情报收集等警务实战工作。横向上，市局设立情报指挥中心（智能情报研讨厅、指挥中心、接警平台）、综合管理部门（办公室、公共关系室、督察部门、后勤部门、人事部门）和专家指导组（各警种主要负责人、精英和专家组成人数精简、专业集成的决策部门），并且分别对应常务副局长和其他副局长分管；警署对原来县局、分局和派出所的人员进行重新整合，设立治安巡防、情报侦查、社区协调。

图2 日常警务运行机制

运行机制方面，警署情报收集工作人员采用“视巡结合”的方式，采集路面监控信息、治安巡防部门的实时反馈信息和侦查工作带来的犯罪信息等情报，并统一以标准化格式上传平台，市局情指中心情报研判人员根据专家组的意见进行分析、整理、汇集并最终存储于公安大数据平台。市局情报指挥中心根据110 接警平台、街面监控平台、大数据情报预测和治安巡防人员的即时反馈接受警情，即不再以单一的报警模式为出警标准，而是通过智能化分析和主动监视等方式主动、及时出警。所有处于战备状态的警力随身携带定位装置，情指中心根据不同程度、不同规模、不同种类的警情，结合公安大数据库对比结果，对街面巡警、警署警力进行智能化、自动化配备，并下达派遣指令，特殊警情上报市局领导和专家组，实现公安指挥自动化、情报全程指导警务以及警力专业化配备，即情报、指挥、行动的一体化运行。未来突发事件会变得越来越复杂，需要联动的市政部门也越来越多，因而在应急警务下公安机关承担着辅助、配合、支援其他应急部门的职责，由市局应急管理部门直接接管公安情指中心的运行，各警署听从情指中心指令，情指中心则将指挥权全部交由市局应急管理部门（见图3）。

平台建设方面，采用“一切行动上传平台”的原则，情报研判结果、指挥决策指令、勤务行动部署等各方面信息均以数字化、可视化、动态化的方式实时上传情报指挥中心。情报人员上传的每条情报，公安指挥员和各级警员都能根据自己的想法和意见在平台上注释，最后以结合“情指行”三方面工作人员经验的综合性情报讯息储存在公安大数据云平台上面。公安指挥员在发出指令时，平台将会综合情报分析员和警务作战民警的反馈，统一呈现在屏幕上，给予指挥员历史经验和动态情报反馈。

3.探索模块化警力配置

“情指行”一体化通过模块化理论实现业务协作标准化，提升公安机各警种应急现场快速整合能力。借鉴美陆军模块化部队建设[11]，在应急警务下构建模块化警力配置，实现各部门专业合成、快速联动，大幅度提高公安机关实战能力。应急警务模块化警力配置把“捆绑式”协同转变为“模块化”联动，使得传统的警种和部门间的界限淡化，实现各作战单元和各专业平台的互联、互通、互操作，实现处置现场信息的高度融通、全方位共享。

结合公安管理体制特点，在不打破警种和建制情况下，复合叠加模块化警力配置（见图4）。日常警务各部门仍旧保持原警种建制，而应急警务则打破部门警种的传统分割，对其自成体系、功能独立的各模块按照在应急作战中所承担的职能划分为指挥模块、行动模块和支援模块（见图5）。根据警情的性质和规模，公安指挥员通过应急警务模块化警力配置组建应急作战力量，并且还能够按照警情的动态变化和任务要求，借助各模块具备相同“接口”的特点，对警力模块编成进行不间断调整，实现物理结构“可拼装”、“可裁减”。

图4 复合警力配置

图5 模块化警力配置构想

4.完善战训合一机制

由于公安工作的特殊性，公安机关民警在面对突发事件时，需要立即转变执法角色，瞬间从平时进入战时状态，其间没有足够的缓冲时间，因而需要完善战训制度，实现平战合一。日常警务和应急警务对警察的执法态度、执法模式、战斗策略都有较大的不同，战斗模式和训练模式的无缝切换也尤为重要。应当对各警种民警定期开展应急警务技能培训和应急协同作战演练，使指挥、行动等要素在完成警务目标的共同指引下“无缝衔接”。

一是推行“三职合一”。[12]所谓“三职合一”，是指警力备勤、教育训练以及警务实战的三个职能合并。从警力来说，训练基地的教官和受训民警既是处于训练阶段的教官和学员，也属于备勤状态的实战指挥员和作战警员；从承训机构来说，既是教育训练的承办部门，也是警务实战部门。这种“三职合一”的编排方式，能够最大程度理顺指挥员和作战警员的应急指挥链，遇到重大警情也能快速从训练基地赶往现场，即刻投入战斗。

二是以“模块”为单元轮训。战训合一机制采用轮值轮训的方式，就是指将部分模块留在原单位，部分模块前往训练基地演练，结合当地实际的勤务编排、治安形势以及财政能力，按照一定的周期进行轮换。轮换以模块为基本单元展开，确保各模块单元内成员一起轮训、一起返岗，以模块整体的形式参加各种活动。