来华留学生教育政策的关键特征、成就与前瞻

孙 红

(对外经济贸易大学 国际学院，北京 100029)

来华留学生教育是我国对外开放和教育现代化的重要内容。《中国教育现代化2035》提出，打造国际留学中心，努力将我国建成具有重要国际影响力的全球教育高地。2018年，我国共有来自196个国家和地区超过49万名各类外国留学人员在全国31个省(市、自治区)的1004所高等院校学习(不含港、澳、台地区)(1)中华人民共和国教育部.2018年来华留学统计[EB/OL].http://www.moe.gov.cn/jyb_xwfb/gzdt_gzdt/s5987/201904/t20190412_377692.html,2019-04-12/2020-01-12.。随着中国在国际舞台上的角色愈发重要，建设社会主义现代化国家更需要贡献中国智慧，全面提高开放水平和国际影响力，开创教育对外开放新格局。在这个关键历史节点，迫切需要深入分析来华留学政策变迁规律，反思其关键问题和挑战，并提出下一个阶段的战略思路。

一、研究思路与研究方法

来华留学生教育政策的变迁历程是政策体系不断完善的过程。本研究基于政策文本的分析总结来华留学政策变迁的主要特征，通过宏观数据呈现来华留学政策取得的成就，挖掘存在的关键问题，研究提出新的历史时期来华留学生教育政策在打造国际品牌和建设对外开放新格局方面的政策建议。

(一)政策分析的样本选择

本文样本数据来源于国家层面在1978年1月1日至2019年12月31日期间公开发布的与来华留学生教育有关的文件。资料来源是“中国教育政策文献数据库”(2)该数据库由华东师范大学国家教育宏观政策研究院建设，搜集了改革开放以来国家和省级层面与教育有关的法律、公报、规划、措施、办法、条例、标准、政府公开出版物等文献，是服务教育政策研究和教育决策的基础性数据库。，以“留学生”“来华留学生”“国际学生”“国际教育”“教育对外开放”“外国高等教育”“奖学金”等关键词进行全文检索，剔除与高等教育无关的政策文本，共获得112份国家层面的政策文件，作为本研究的样本数据。

(二)政策分析框架构建

政策工具是政府用来实现某种政治目标的重要手段。政策工具理论认为政策是由不同种类的政策工具搭配组合而来，不同学者对政策工具的分类观点还未达成一致。其中，麦克唐纳、施耐德等学者对政策工具的分类被普遍运用在高等教育研究领域。(3)李科利,梁丽芝.我国高等教育政策文本定量分析——以政策工具为视角.中国高教研究,2015,(8):50-56.本研究主要借鉴麦克唐纳等学者的政策工具分类理论，结合来华留学生教育政策的主题(4)金帷.改革开放以来中国高等教育国际化政策的嬗变：基于数据与政策的联结.中国人民大学教育学刊,2012,(4):29-48.，构建二维分析框架(5)李廷洲等.改革开放40年我国教师政策的变迁历程、主要特征与发展前瞻——基于政策工具理论视角的文本计量研究.清华大学教育研究,2019,(1):103-110.(见图1)。在横向维度层面，借鉴吸收了麦克唐纳等学者的政策工具分类标准，分为命令工具、激励工具、能力建设工具、系统变革工具和劝告工具五类。命令工具指运用制度、标准、法律等手段提出的规范性要求；激励工具指奖励或惩罚、优惠等；能力建设工具指提供培训、信息、资源等；系统变革工具是改变权力和资源分配的手段；劝告工具指传递价值观念鼓励目标群体积极回应。(6)Lorraine M.McDonnell and Richard F.Elmore, “Getting the Job Done: Alternative Policy Instruments,”Educational Evaluation and Policy Analysis 9,no.2(1987): 133-152.在纵向维度层面，主要围绕目标定位、招生录取、课程教学、师资队伍、资源供给、管理服务六个关键要素进行主题分类(见图1)。

二、来华留学生教育政策的关键特征

(一)政策变迁表现出“规模扩大-质量提升-品牌打造”的发展逻辑

改革开放以来，来华留学生教育成为服务国家改革开放战略的重要举措。随着国际交往日益密切、世界多极化格局逐渐形成，我国积极主动与世界各国开展外交活动，在国际舞台的地位逐渐凸显。在改革开放之初，来华留学生教育政策处于发展初期，该时期政策目标旨在进一步扩大来华留学生规模。来华留学生主体以生源交换、短期生、高校就读为主，国家提供奖学金给予经费支持，同时招收自费留学生。例如，1992年出台《关于国家教委直属高校深化改革，扩大办学自主权的若干意见》、1995年通过《教育法》、1998年通过《高等教育法》、2001年出台《关于中国政府奖学金的管理规定》等，在经费投入、办学自主权、管理服务等方面给予法律保障，吸引了大量来华留学生。

2002年，我国签署了包括《服务贸易总协定》(General Agreement on Trade in Services，简称GATS)在内的所有WTO多边贸易协定，其中来华留学教育被纳入GATS的框架体系，意味着我国要按照国际教育治理规范来完善来华留学生教育政策。为此，教育部在《2003-2007年教育振兴行动计划》中明确将来华留学工作方针调整为“扩大规模、提高层次、保证质量、规范管理”(7)国务院.批转教育部《2003-2007 年教育振兴行动计划》的通知(国发04〗5号)[Z].2004-02-10/2019-12-21.，开始重点关注来华留学生教育质量。

2011年，我国经济总量跃居世界第二位，国际影响力进一步提高。2012年党的十八大以来，我国教育对外开放开始致力于参与全球教育治理，“讲好中国故事，传播好中国声音，阐释好中国特色”(8)中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于做好新时期教育对外开放工作的若干意见》[EB/OL]. http://www.gov.cn/home/2016-04/29/content_5069311.htm, 2016-04-29/2019-12-21.。这一时期我国来华留学生教育政策定位发生了重要变化，更加重视质量提升和品牌打造。例如，2016年教育部出台《推进共建“一带一路”教育行动计划》，提出对接沿线各国意愿，以“文明沟通的使者”(9)习近平.在“一带一路”国际合作高峰论坛欢迎宴会上的祝酒辞.人民日报,2017-05-15(02).的身份为世界教育与文化交流贡献中国智慧、共享优质教育资源。2017年，党的十九大报告指出“推动形成全面开放新格局”，同时提出“推动构建人类命运共同体”(10)习近平.在中国共产党第十九次全国代表大会上的报告.人民日报,2017-10-28.，赋予了我国教育对外开放新的时代使命。2019年《中国教育现代化2035》明确提出“打造国际留学中心”，进一步明确了打造留学中国品牌的政策目标。

(二)治理主体由单一走向多元

来华留学作为国家战略，牵涉部门众多，需要调动多元主体综合施策。从政策发文主体来看，我国来华留学生教育政策发文主体从以教育部单一部门逐步转变为由多个部门协同参与的趋势。以五年为单位，多部委联合制定政策的比例呈现从无到有、从少到多的特征，从14%(1996-2000年)到41%(2016-2020年)，外交、财政、发展改革等政府部门越来越多地参与到政策制定中来。从招生录取主体来看，我国来华留学生招生自主权由国家管控逐步转向高校直接录取。从经费支持主体来看，来华留学生经费从主要依靠国家奖学金，逐步走向依靠地方政府奖学金、高校奖学金、自筹经费等多种经费来源。

(三)政策工具丰富多样，政策体系基本完善

基于政策文本二维分析框架量化分析发现，我国来华留学生政策工具使用和内容的指向呈现多样化特征。从横向维度看，主要以权威工具和劝告工具为主。具体而言，权威工具使用最为频繁，占比40.76%，表明通过政府权威实现政策目标是当前采取的主要方式；其次，劝告工具使用频次占比29.21%，通过价值观引领、号召宣传等措施达到政策目标也是当前采取的重要方式；再次，能力建设工具使用频次占比19.35%，采用培训、电子平台建设等手段服务留学生跨文化交流与管理工作是当前政策重要内容；最后，系统变革工具和激励工具使用频次分别占比6.52%和4.16%，是使用较少的政策工具类型。从纵向维度看，来华留学生教育政策内容主要指向管理服务、招生录取和资源供给上，分别占比24.52%、22.13%、21.09%，规范留学生管理服务和优化资源配置等基础性制度安排是政策体系的首要主题；目标定位和师资队伍分别占比12.25%和10.12%；课程教学占总数的9.89%。师资队伍、课程教学等政策内容指向来华留学生教育的内涵，相关政策工具占比较小说明在前一个阶段政策的相对忽视，主要致力于建制度基础设施、完善规则，对内涵发展和质量提升的重视仍有待加强。

三、来华留学生教育政策实施的主要成效

近年来，我国来华留学生教育政策体系趋于完善，对来华留学教育发展产生了重要而深远的影响，取得了显著成就。第一，来华留学生规模逐年稳步增长。目前，中国已经成为亚洲最大留学目的国(11)中华人民共和国教育部.中国成为世界最大的留学输出国和亚洲最大留学目的国[EB/OL]. http://www.moe.gov.cn/jyb_xwfb/xw_fbh/moe_2069/xwfbh_2017n/xwfb_170301/170301_mtbd/201703/t20170302_297922.html, 2017-03-01/2020-01-20.，也是最受国际学生欢迎的留学目的国之一。来华留学规模呈现逐年稳定增长趋势，2018年，来华留学生规模突破49万(12)中华人民共和国教育部.2018年来华留学统计[EB/OL]. http://www.moe.gov.cn/jyb_xwfb/gzdt_gzdt/s5987/201904/t20190412_377692.html, 2019-04-12/2020-01-12.，比2000年增加了43余万人，增长了近7倍。同时，中国正日渐成为一个国际留学生接收大国。据国际教育学院的报告，中国大陆占有国际学生市场的8%，超过了德国和法国(各7%)，仅次于美国(22%)和英国(11%)，成为世界第三大国际学生接收国。(13)M.A.Jiani, “Why and How International Students Choose Mainland China as a Higher Education Study Abroad Destination,”Higher Education 74,no.4(2017):563-579.

第二，来华留学生生源呈现出以周边国家为主的多样化特征。来华留学生生源主要来自亚洲、非洲，以韩国、泰国、巴基斯坦等周边国家和地区为主。2018年来华留学生来自196个国家和地区，其中亚洲学生总数295043人，占比59.95%；非洲学生总数81562人，占16.57%；欧洲学生总数73618人，占比14.96%；美洲学生总数35733人，占比7.26%；大洋洲学生总数6229人，占比1.27%。排名前15位生源国中周边国家有13个，来自“一带一路”沿线国家的学生26.06万，占比52.95%，同比增长6.48%(14)中华人民共和国中央人民政府.196个国家和地区的49.22万名留学生去年来华留学[EB/OL]. http://www.gov.cn/xinwen/2019-06/03/content_5397181.htm, 2019-06-03/2019-12-11.。

第三，留学生层次提升，中国政府奖学金作用显现。越来越多的留学生来华攻读学历课程，学历生和研究生占比实现双增长，2018年接受学历教育的外国留学生总计258122人，占来华生总数的52.44%，比2017年增加了16579人，同比增加6.86个百分点；硕士和博士研究生共计85062人，比2017年增加12.28个百分点。(15)中华人民共和国教育部.2018年来华留学统计[EB/OL].http://www.moe.gov.cn/jyb_xwfb/gzdt_gzdt/s5987/201904/t20190412_377692.html, 2019-04-12/2020-01-12.党的十八大以来，我国不断加大中国政府奖学金投入，提高使用效率。2018年共有来自182个国家的6.3万名留学生受中国政府奖学金资助在华学习，其中学历生5.66万人，占比89.86%，研究生4.40万人，占比69.75%。政府奖学金进一步提升了高层次人才的吸引力，引领来华留学向高层次、高质量发展。同时，我国设立了中非、中蒙、中坦、中埃和中印尼等“一带一路”国家专项奖学金，不仅培养储备了“一带一路”沿线国家人才，而且为中国行业、企业“走出去”提供了人才支撑。(16)姚晓丹.留学中国,文明因交流而多彩.光明日报,2019-06-04(08).

四、来华留学生教育政策存在的主要问题

(一)教育质量有关的政策供给相对不足，制约质量提升和品牌打造

虽然我国已经成为亚洲最大留学目的国，但在教育质量提升方面还存在一系列问题。在政策体系构建上，总体上侧重于管理服务、招生录取等制度基础和规则构建的领域，而高素质师资队伍、课程教学方面政策要素的占比相对较低。因此，如何打造一支具有国际视野、高水平专业素养的教师队伍和具有国际可推广的课程体系是当前及未来一段时间内亟需解决的重要问题，需要加强相关领域的政策供给。在教育质量管理方面，我国对来华留学生资质的审核、发展原则、培养方向、教育与科研指导及在华就业等方面的规范管理与政策支持还不够完善，出现以求学和留学的名义来华旅游、打工以及教育教学活动出勤低、课程学习态度差等问题。在生源国别方面，来华留学生生源国以亚洲国家为主，西方发达国家留学生比例较低。其根本原因在于我国高等教育质量与西方发达国家高等教育质量还存在一定差距。目前，我国来华留学生专业学位授予主要以文科专业为主，理工科较少；学历层次以本科生为主，研究生规模还较小，而中国高校教育质量是吸引博士和硕士层次留学生来华的重要因素。(17)魏浩等.中国吸引留学生来华的影响因素研究——基于中国与全球172个国家双边数据的实证分析.教育研究，2018，(11)：76-90.

(二)治理主体的权责分工不够清晰

虽然当前来华留学生教育治理主体逐渐多元化，但是各主体的责任分工仍不够清晰，直接制约了其功能的发挥。从发文主体来看，86.6%的来华留学生教育政策由教育部参与发文，而财政部、发改委参与发文的政策文本仅占20%左右，外交部、公安部等部门参与发文的文件占比更少。然而，随着来华留学生规模的不断扩大和国家品牌打造战略重要性的不断提升，来华留学政策的系统性、复杂性也不断提高，迫切需要加强战略统筹和多部门合作。从政策实施层级来看，国家、省级、高校三个重要主体的权责分工依然不够清晰。一方面，高校自主招生、录取、制定教学计划、设置专业等权限受到诸多制约。尤其国家奖学金资助的留学生资格审查服从国家留学基金委派遣，各高校自主权很有限，但派遣规模和条件不一，给学校的师资配置、教学安排等带来挑战。另一方面，省级政府的主体作用发挥不够，政策设计上仍缺乏对省级政府权责的明确规定，导致对来华留学生教育缺乏系统规划，难以树立打造区域教育品牌的意识。

(三)能力建设、系统变革及激励工具使用不足且形式相对单一

通过文本计量分析可知，来华留学生教育政策中能力建设、系统变革及激励工具占比仍较少，且形式较为单一。目前的激励性政策工具多以经费投入、国家奖学金等物质激励为主，甚至出现来华留学生奖学金额度远远超过中国学生的现象，但这些政策在激发留学生内在学习动机方面并未发挥理想的效果。从长远发展来看，政策重点应由“输血”转向“造血”，重视能力建设、激励及系统变革工具运用的多样化和创新性，如学校文化建设、信息化管理平台建设、师资培训项目开展、开展丰富的创新创业指导项目和就业移民支持项目等多样化的能力建设、激励及系统变革工具的运用。一些国家的留学生政策更加侧重为未来储备人才(18)易丽丽.发达国家人才吸引政策新趋势及启示.国家行政学院学报,2016,(3)：45-49.：如日本建立了留学生辅导制度，对刚入学的留学生提供学习、研究、生活等方面的支持，并对辅导人员资格、辅导时间和次数、保障措施等作了具体规定(19)韩立冬.日本高等教育机构留学生辅导制度及其启示.中国高等教育,2019，(20)：62-64.；德国采用多样化的招生宣传、与国际接轨的学制、多元资助等形式吸引留学生(20)孙进,宁海芹. 德国作为留学目的地国之魅力溯源——兼析德国吸引留学生的国际化政策.比较教育研究,2015，(12)：1-8.。

五、来华留学生教育政策的发展趋势与展望

(一)加强师资队伍、课程教学等方面的政策供给，进一步提升来华留学生教育质量

“留学中国”品牌的打造是我国积极参与全球治理的重要抓手；加强来华留学生教育师资队伍建设、保障课程教学质量是全面提升我国来华留学教育质量、打造“留学中国”品牌的关键，更是推广中国特色国际课程的前提。只有建设一支高素质、专业化、创新型师资队伍，充分发挥教师的创造性、积极性，才能打造出一流课程。因此，加强高水平师资队伍建设和课程教学等方面的政策供给是完善我国来华留学生教育政策体系的重要任务。

(二)明确治理主体的权责分工，提高协同治理效能

来华留学生教育政策是一个系统性、综合性很强的政策领域，不仅与学校教育密切相关，更涉及外交、财政、民族宗教等领域；同时，来华留学工作还涉及国家、省级、高校三个层面的治理主体，因而非常依赖多元治理主体的协同合作。具体而言，第一，全面加强党对来华留学生教育工作的全面领导，教育行政部门充分发挥统筹协调功能，积极与外交、财政、发展改革等部门沟通协调，进一步明确权责分工，充分发挥各部门业务职能，加快扩大教育对外开放。第二，明晰国家、省级和高校三层主体的权责分工，强化“国家监管、省级主导、高校自主”的治理格局。国家层面加强顶层设计，负责相关法律法规、经费投入、监管、激励等职能；省级政府结合当地经济文化特色，在留学品牌建设、系统规划等方面发挥作用；高校充分发挥自身办学特色和优势，在招生审核、专业设置、课程安排、师资建设、学费标准等方面充分发挥自主性。

(三)进一步丰富激励策略，优化政策结构

政策工具是政府部署和实施政策运用的实际方法和途径，服务于政策目标。(21)迈克尔·豪利特,M·拉米什.公共政策研究:政策循环与政策子系统.庞诗等译.北京:生活·读书·新知三联书店，2006.138-142.系统综合化政策工具的运用是政策目标实现的内部诉求，也是保障政策有序推进的必要条件。来华留学生教育工作要进一步增强政策工具的科学配置，更加均衡使用多样化的政策工具。因此，一方面，应继续加强运用和适当扩充能力建设工具和系统变革工具，注重在教师培训、对外交流及优化课程教学等方面的政策供给，深化管理运行体制机制改革。另一方面，应进一步丰富激励策略，创新方式方法，积极借鉴日本的辅导制度、欧美国家的就业支持政策等国际经验。