森林火灾环境公益诉讼实证研究
——以四川省2018-2020年的森林火灾环境公益诉讼判决为样本①

王渝孜

(西南石油大学，四川 成都 610500)

森林是陆地生态系统的主体，更是人类赖以生存的自然环境。在习近平生态文明思想引领建设“美丽中国”的背景下，森林有着重要的意义与价值。据第八次全国森林资源清查资料测算，我国森林生态系统每年提供的主要生态服务价值达12.68万亿元，其中，生物多样性保护占34.20%，涵养水源占25.10%，保育土壤占15.81%，净化大气占9.29%，固碳释氧占8.47%[1]。由全国绿化委员会办公室发布的《2019年中国国土绿化状况公报》可知，我国的森林覆盖率达22.96%[3]。然而，根据国家统计局数据显示，我国2017年发生森林火灾3223件[5]，2018年2478件[6]，2019年2345件[7]。可见，森林火灾正是环境保护领域的 “灰犀牛”事件。因此，妥善处理森林火灾的后续生态修复问题仍应属于当下环境保护的重要任务。本文通过对森林火灾环境公益诉讼中相关问题展开探微，为森林火灾后续生态修复提供更好的制度保障，最终服务于“美丽中国”的建设。

一、四川省森林火灾环境公益诉讼基本概况

(一)样本的选取

四川省是我国的森林资源大省，近两年，四川省连续发生重大森林火灾——凉山木里火灾、西昌火灾等引起全国广泛关注，其中火灾后的森林修复有关问题值得我们探讨与研究。笔者在中国裁判文书网(1)https://wenshu.court.gov.cn/website/wenshu/181217BMTKHNT2W0/index.html，于2021年4月1日21：27访问。以“森林火灾”“公益诉讼”为关键词进行检索，限定时间为2020年12月31日前，检索到共374份判决，除去不相关案件，其中四川省有判决68份，数量居于所有省份之首，占比达到近五分之一。由此可见，四川省森林火灾的影响大、案件数量多、占比高，具有重要的研究价值与意义，故选取2018-2020年四川省的森林火灾公益诉讼案为样本进行研究。最终，以“森林火灾”“公益诉讼”“四川省”三个关键词在中国裁判文书网进行检索，共搜集到判决68份，一审与二审案件只计一次，故去除二审判决5份，不相关判决1份，对共62份有效判决进行分析。

(二)判例总体情况概述

1.区域分布

森林火灾多发生于四川省森林资源丰富的地区，其中，凉山彝族自治州的案件数量居首，有37份判决(详见图1);其次是甘孜藏族自治州以及雅安市。总而言之，川西地区的森林火灾案件多发且诉诸法院的数量多。该地区是四川省生态环境重点地区，森林资源丰富宝贵，森林有着重要的生态价值与经济价值，由于川西地区是经济欠发达地区，森林火灾的后续修复问题已经成为新的挑战。四川省各地森林火灾多发，有关案件的判决结果的协同性也值得关注。

图1 判决发生地

2.诉讼请求

生态修复类(该类别包括“恢复原状”和承担生态修复费用两项)58项，占比92%；赔偿损失类29项，占比46%；赔礼道歉类3项，占比4%；要求被告承担诉讼相关费用的有20项,占比33%(该统计表以全样本中原告的诉讼请求为维度进行分析的，故总数大于样本数)。

3.原告情况

四川省2018—2020年的森林火灾公益诉讼案件有61个是刑事附带民事公益诉讼类型，有1个是民事公益诉讼类型。案件都经过公告程序，但没有社会组织提起诉讼，62个案件全是由四川省各地检察院提起诉讼。

4.判决年份

选取2018年—2020年的森林火灾案件进行分析。其中，2018年有10份判决、2019年有31份判决、2020年有21份判决。2019年案件数量显著增多，但2020年出现降低，由于三年时间较短，趋势仍不明朗。

5.判决的共性

人为森林火灾发生后，几乎都面临着行为人的刑事责任承担的问题，而对于行为人破坏环境的责任，在司法实践中往往采用提起刑事附带民事公益诉讼的方式去追究。当前，各地适用生态审判修复机制，主要集中在森林资源犯罪领域。各地法院对因失火 、盗伐 、滥伐林木，非法征用、占用林地等林业刑事犯罪而遭受破坏的森林资源 ，通过当事人间签订协议或者法院发出补植令 、管护令的方式 ，由犯罪行为人补种林木，修复森林资源，并对犯罪行为人酌情予以从轻处罚或适用缓刑[8]。统计分析发现，62份判决中有61份有关森林火灾修复的判决都是刑事附带民事公益诉讼的案件。众所周知，刑事附带民事公益诉讼制度确立时间较短，我国仍属于初步探索阶段。目前，森林火灾的修复问题被放在刑事附带民事公益诉讼中去解决，属于新的实践的探索。在刑事附带民事公益诉讼中，森林火灾修复究竟如何判决、效果如何，亟待对判决进一步分析研究[9]。

二、四川省森林火灾环境公益诉讼判决的具体分析

(一)亮点与突破：环境公益诉讼的进步

1.明确提出“管护”责任

在雅江县“恶古乡”森林火灾刑事附带民事公益诉讼一案中，法院判决内容包括让22位民事公益诉讼的被告人承担补种439400株树苗并开展五年的日常巡护，确保存活率，同时判决承担了刑事责任的被告人自刑满之日起对失火地栽植的苗木开展三年的日常管护。(2)四川省雅江县人民法院(2018)川3325刑初15号。

判处承担刑事责任的被告人在刑期期满后履行管护义务的做法科学、并且具有可操作性。虽然在目前的四川司法实践中，对管护巡护等环境法律责任形式的采用基本寥寥无几。前文中的雅江县法院判决管护责任的做法是首例。虽然其不是通用的做法，但是对于需要服刑的被告人，期满后承担管护责任，是目前行之有效的形式。法院将管护责任明确在判决中，可以使得被告人对生态修复承担应尽责任，而不会逃之夭夭。有的侵害人并没有足够的金钱进行赔偿用于修复森林，本地也需要人力对森林进行修复，森林火灾的侵害人又往往是本地的村民，如果承担“管护”责任，则可以让侵害人的金钱赔偿适当减少，让他对森林修复付出有益行动。“管护”活动也在本地乡村具有深刻的教育意义[10]。

2.异地补种

通过实地考察了解到，在四川省甘孜州(森林火灾多发地)正在尝试建立异地补种点。异地补种的形式，是司法实践的呼吁。由于被侵害的森林还存在着无法修复或者需要等待几年才能修复等问题，侵害人在何处补种林木就成了现实问题。此时，异地补种形式是可以被法官考虑的。第一，防止出现被告人没有承担生态修复责任的情形。有的森林被火烧后，经评估，可以在固定期间如一年两年后自然恢复。而这一两年的恢复期间实际上可以说是“生态损失”，侵害人承担一定的异地补种责任可以认定为对这部分损失的承担[11]。第二，对于那些无法原地补种的情形，让破坏者付费或者亲自进行异地补种，可以及时的展示环境教育意义，对村民有警示作用。第三，异地补种，可以设立专门的补种区域，创造新的生态环境与价值。

(二)判决所凸显的问题

1.提供修复方案的主体不统一

通过对四川省森林火灾的62份判决的分析发现，提供修复方案主体共涉及了9类主体(详见图2)。其中，有26份判决的修复方案提出主体是县林业调查规划设计队，有19份判决的修复方案提出主体是县林业草原局。这两个主体出现频率较高。其余的四川省绿盾森林资源司法鉴定中心、自然资源和规划局、县林业综合开发总公司、县环境保护和林业局、四川楠木林业司法鉴定中心、四川繁盛林业开发有限公司的出现频次均为5以下。这9个主体中，林业草原局、自然资源和规划局以及县环境保护和林业局是行政单位。林业调查规划设计队的性质需要依情况区分，其余的主体则不具有行政主体的资格。在62份判决中，还有1份判决的修复方案主体未提及以及1份根本没有具体修复方案的相关情况。

图2 提供修复方案的主体

在案件审理过程中，对修复方案主体资格的异议往往也是法庭争议的焦点之一。由于森林火灾案件往往涉及林业专业知识，最后的修复方案也具有极强的专业性，因此，提供修复方案的主体必须是明确的、专业的、有行政职责的，才会具有说服力、权威性。而司法实践中，涌现了各式各样的提供修复方案主体，不免使得森林火灾案件的当事人产生质疑。混乱的提供修复方案主体，也加大了法官的审判核查难度。森林火灾环境公益诉讼的核心问题还是应该关注侵害人的修复责任承担。

2. 修复金额标准阙如

通过整理比较归纳，四川省森林火灾的修复方式主要可分为以下三种。第一，付“钱”方案，由机构或者单位计算出生态修复方案所需金额，被告人承担。第二，“行为”方案，由被告人亲自按照修复方案进行补种树木，用种树行为承担自己的生态修复责任。第三，先“修复”后“付费”，具体是指让被告人先行按照修复方案修复，未履行则承担修复费用。在62份判决中，先“修复”后“付费”方案被选择最多，有33份，占比超过一半。单纯选择“行为方案”的最少，仅8份。62份判决的修复方案选择趋向如图3所示。然而，不论采用哪种方式，在判决书种均未提及修复金额的确定标准。

图3 修复方式

3.修复方案不够统一

在56份判决中，并未呈现一个统一的修复方案，甚至有的判决并未将修复方案体现，只是简单的以修复方案在判决中一笔带过。而具体到判决中呈现的修复方案，也呈现出做法迥异的样态。比如，有的方案仅仅要求被告人原地补种树木，而有的修复方案同时要求的被告人的管护责任和保证存活率的规定。一般而言，修复方案都是专业人士制定的，法官缺乏修复方案标准依据，对判断修复方案是否合理存在难度，司法实践中也基本选择接受起诉主体的提议。第一，62份判决都采纳了修复方案的全部或者是修复方案提供的选择。第二，有的判决只判令被告承担生态修复费用；而有的判决判令被告在不履行修复方案时才承担修复费用。但是同一地区的判决内容具有统一性。如凉山州的判决，都是选择让被告先承担修复义务，如果在规定时间未履行修复义务，就让其承担修复费用。而其他地区的判决则不统一。第二，判决中对被告履行修复义务的时间计算点不一样，有的判决是判令被告在判决生效之日起履行修复补种义务。如会东县李某某案(3)四川省会东县人民法院(2019)川3426刑初43号。，其判决内容包括：被告人李某某犯失火罪，判处有期徒刑两年；被告人李某某在本判决生效后一年内按照修复方案对过火林地受损面积43.2亩采取人工措施进行修复，若不修复，则承担修复费用。而有的判决是判令被告在刑满释放之日起履行补种义务，如，金阳县曲某某案(4)四川省金阳县人民法院(2020)川3430刑初18号。，法官在判决中明确被告曲某某判处有期徒刑八个月，并在刑满释放后两年内按照修复方案进行造林恢复植被，若不修复，则承担修复费用。在森林火灾中，承担修复责任的被告往往要承担失火罪等刑事责任，当其被判决有期徒刑时，生态修复行动如何进行？抑或是生态修复的行动需要等待被告服刑完毕后进行？服刑完毕后，如果被告反悔，不愿意履行修复方案，这时再让其承担修复费用，期间耽误的时间，显然并不有利于生态的尽快修复原则。而实践中，这样的判决占比却很大。比如，金阳县曲某某一案中生态修复的开始时间至少是在刑满释放即八个月后，最多可在其刑满释放后两年，共两年零八个月才进行生态环境的修复。56个判决中，盐源县魏某的判例矛盾最为凸显。(5)四川省盐源县人民法院(2019)川3423刑初108号。该案判决内容如下，被告人魏某被判处有期徒刑十三年六个月，并于刑满释放后一年内按照修复方案进行造林恢复植被，如不按照方案进行修复则应承担植被恢复费用29万余元。在此案中，等待魏某刑满释放十三年六个月才开始进行修复生态，若其不履行，再等一年，才能得到生态修复费用，也就是被破坏的森林要在十几年之后开展修复工作，显然该判决明显存在不合理之处。所以，在实践中并不能机械地将该司法解释理解为当被告不履行修复义务时，才去承担生态修复费用。在上述情况，尤其是被告刑期较长情况下，可以考虑优先承担修复费用的判决思路。

在司法实践中，有的判决直接让被告在判决生效之日起履行修复义务。比如会东县李某某案。其判决内容是：①被告人李某某犯失火罪，判处有期徒刑两年。②被告人李某某在本判决生效后一年内按照修复方案对过火林地受损面积43.2亩采取人工措施进行修复。判处实刑后再判处生态修复存在操作上的困难。[13]由于李某某需要在判决生效一年内按照修复方案采取人工措施进行修复，而这一年期在李某某两年有期徒刑执行期内，如果要履行补种树苗的判决义务，那么每次都必须由司法警察押解至补种地，抑或是其他的履行方式，但都无疑会增加司法成本。由此可见，判决被告先履行修复义务，若不履行则承担修复费用的判决思路并不是完美适用所有案件，甚至会带来实践操作的困难。而直接判决被告承担生态修复费用的思路，是可以避免上述问题的。

三、森林火灾环境公益诉讼制度的完善路径

(一)明晰提供修复方案的履行者

根据《最高人民法院关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第23条规定：“生态环境修复费用难以确定或者确定具体数额所需鉴定费用明显过高的，人民法院可以结合污染环境、破坏生态的范围和程度、生态环境的稀缺性、生态环境恢复的难易程度、防治污染设备的运行成本、被告因侵害行为所获得的利益以及过错程度等因素，并可以参考负有环境保护监督管理职责的部门的意见、专家意见等，予以合理确定。”该法条明确规定了法官在判决修复费用时可以听取环境保护监督管理职责部门的意见。森林火灾案中出具修复方案的履行者应当是本地区环境保护监督管理职责的部门。应该由当地的环境保护监督管理机关对鉴定机构方案进行审查，附带意见提出联名方案。这才能够保证补植复绿等修复措施，能与当地的生态环境任务相统一，以便在国家机关的统一部署下因地制宜、适地种树、合理配置造林树种与林木规模数量[14]。

(二)设立统一的修复标准

设立一个统一的修复标准是完善环境公益诉讼制度的控扼之要。在统一的标准下，制作每个森林火灾修复方案时，考虑固定的、必要的要素，修复才会是公平合理的。可以结合环境公益诉讼法律法规解释以及环保部门的环境损害鉴定评估推荐方法等，寻求在森林火灾中可以适用的修复计算公式。森林火灾后的修复计算究竟用哪些算式并未有明确规定，目前司法实践的混乱根源于此[15]。《环境损害鉴定评估推荐方法第 II版》，以下简称《评估推荐方法第 II版》，提供了很多公式，我们可以在分析了森林火灾后续修复特征后，明确选用或者是根据基础公式增添其他要素。例如，我们可以梳理以下三个公式以便在森林火灾修复方案费用计算时使用[16]。

(A-1)

公式(A-1)中，S为森林补偿性恢复行动的规模，即森林火灾所需要的森林恢复总量或恢复方案所需经费；H为期间损害量，即森林破坏到恢复之间的损害量；E 是森林补偿性恢复行动的单位效益。

(A-2)

公式(A-2)中，t=0 表示起始年，是森林受损开始年或损失计算起始年；t = n 是终止年，是指森林不再遭受进一步损害(或者通过森林的自然恢复达到，或者通过行为人的补种等基本恢复措施达到)的年份；T：基准年，一般是进行森林损害评估的年份，通常为森林火灾公益诉讼判决作出当年；Rt：受影响森林资源量。dt：损害程度，在此情形下，可以是指代森林受损程度，用选择的量度衡量。r：现值乘数，推荐采用 2%～5%。采用现值系数对过去的资源进行复利计算和对未来的资源损失进行贴现计算，这需要计算人员在森林修复中需要根据当地的森林资源重要程度进行衡量与选择。

(A-3)

公式(A-3)中，e：为森林补偿性恢复行动在 t 年的年度单位效益； t1：为森林补偿性恢复工程的起始年；n：为森林补偿性恢复行动的单位效益的贴现值近似为 0 的年份。

虽然在《评估推荐方法第 II版》中有这些算式的规定，但是其还有类似其他的算法建议，需要每个适用主体进行判断选择[13]。由司法机关出台司法解释，将森林火灾修复方案计算方式明确规定和选用，是当下完善森林火灾公益诉讼的路径选择。同时，法官也可以参考计算公式的标准，对单位提出的修复方案进行审查，而不是像当下这样陷入“只有采纳”的尴尬境地。

(三)建立优先承担修复费用、管护等行为折抵费用的判决思路

审判实践中，不履行修复方案则承担费用与直接承担修复费用成为法官青睐的两种方式。其中，不履行方案则承担费用的方式的判决最多。这种选择导向的法律依据是《最高人民法院关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第 20 条第 2 款“人民法院可以在判决被告修复生态环境的同时，确定被告不履行修复义务时应承担的生态环境修复费用；也可以直接判决被告承担生态环境修复费用。”该条款直接含义是提供两条路径选择，第一、不履行修复义务则承担修复费用，第二、直接判决被告承担修复费用。而根据阅读顺序，条款的确是先提供了第一种选择，再提供了第二种选择；加之第一种方案更显“柔和”，先给被告机会履行修复义务，不履行时再支付修复费用，所以，审判实践中，呈现出法官更倾向第一种方式的结果。我们应当更深层次地理解该条款，条款意在强调应该对不履行修复义务的被告必须让其承担生态环境修复费用，而不能让其对生态环境的破坏“一关了之”，被告人必须对生态环境修复承担实质的责任(或行动或金钱)[17]。条款并非引导直接承担修复费用这一方式是第二选择，而是强调被告人必须为自己侵害森林的行为承担后果(最直接的方式就是“赔钱”。如果把“赔钱”方式直接当作第二选择，不结合实际情况适用该条款，则会出现判决执行的矛盾。)

森林火灾后，如果影响较小，仅仅依靠补种树苗就能恢复原有生态环境的，并且从“补种”到“恢复”的生态经济“差值”也可以忽略不计的，可以直接判决被告人补种。但火灾影响较大的时候，生态修复就不仅仅是补种能完成的，而需要较强技术性手段总体规划完成。单靠破坏者个人之力无法完成修复，法官亦较难判决具体修复方法之适用。根据实践总结，代偿性修复——法院判决环境侵害人支付一定的生态修复费用用于修复其所致害的生态环境应该是法院裁判的优选。首先，在森林火灾公益诉讼案件裁判中，法官可以先考虑让被告承担有权主体出具的修复方案(依据前文标准)中计算出的修复费用，这可以优先保证让“专业的人做专业的事”，由林业主管部门选择专业技术人员对森林进行修复。其次，建立优先承担修复费用的判决思路，可以使各地法院的判决具有统一性，先评估好修复费用，将损失体现在“数额”上，每个侵害者应该对自己侵害环境的行为承担责任，体现法律的公平。再者，在具体案件中，考虑被告人的实际情况，比如确实无力支付修复费用，本地村民没有其他工作等，可以判处其在森林修复中承担某些责任，如管护等，以此折抵其所应负担的生态环境修复费用，增加判决的可操作性与效率。最后，建立优先承担修复费用可以避免当下判决出现的矛盾，如刑期太长如何付诸修复行为等。建立优先承担修复费用、管护等行为折抵费用的判决思路是当下森林火灾修复的重要新思路。从补种的“树苗”到原本的“大树”这中间的生态经济价值并不好用修复方案体现，反而，可以直接折算成金额成为修复费用的一部分。修复金额的计算方式应该足够科学，侵害人的生态修复责任的承担才会更加公平。但是对于实在无力承担金额的侵害人，以他们的“管护”“栽种”等行为去折抵修复金额是值得纳入考虑的。

四、结语

在这62份森林火灾公益诉讼案件中，虽然存在着矛盾和争议的地方，但是整体较为规范，并没有出现严重的同案不同判现象。森林火灾是我国环境领域的“灰犀牛”事件，森林火灾后的生态修复对建设美好生态环境具有重大意义。四川省的森林修复审判实践中，在2018年以前，已有判决补种树木的案例，并且也已经取得了重大成效。四川省石棉县人民法院在审理破坏环境资源犯罪刑事案件中开展补种复绿回头看行动。通过现场勘查、测量发现，复绿面积达400余亩，补种的2800余株树木存活率达85%，受损林地复绿情况良好[19]。法院开展补种复绿回头活动，体现了对生态修复的较好监督与重视，有利于判决的有效执行。为了使森林火灾案发生后能够使侵害人更好地承担生态修复责任，还应该从明确提供修复方案履行者、统一生态修复标准、引领判决生态修复金(建立优先承担修复费用、管护等行为折抵费用的判决思路)三方面进行完善。对于在四川省审判实践中出现的“管护责任”“异地补种点”，可以作为新的研究方向进行实践和探讨。