我国游戏出版审批历史溯源、存在问题及优化策略

夏冬　于德山

【摘要】游戏出版是我国数字出版产业的重要分支，近年来发展迅猛，市场规模日渐扩大。然而，游戏出版市场仍存在抄袭、侵权、游戏质量下降等诸多问题。游戏出版审批是游戏出版管理的源头，是保证游戏出版业健康发展的关键所在。文章通过梳理游戏出版審批的历史脉络，分析游戏出版审批历史发展过程中存在的问题，并试图结合现实发展状况对游戏出版审批提出合理的优化策略。

【关键词】电子游戏 游戏出版 游戏审批

【中图分类号】G231 【文献标识码】A 【文章编号】1003-6687（2021）7-025-06

【DOI】 10.13786/j.cnki.cn14-1066/g2.2021.7.004

近年来，我国数字出版产业发展迅速，规模日益扩大，游戏出版更是作为其中具有极强活力的分支而备受瞩目。《2018—2019中国数字出版产业年度报告》指出，2018年，网络游戏收入在我国数字出版总收入中占比9.5%，位居第四位。[1]2020年，受新冠肺炎疫情影响，人们的生活、工作和消费习惯被迫改变，长时间居家隔离激发和放大了人们的娱乐需求，以网游为代表的“宅经济”打破了时空界限，丰富了人们的数字文化生活，进一步促进了我国游戏出版行业的迅速发展。《2020年1—6月中国游戏产业报告》指出，2020年上半年，我国网络游戏用户规模近6.6亿人，全国游戏市场实际销售收入1 394.93亿元，同比增长22.34%，增速同比提高13.75%，其中移动游戏实际销售收入占总游戏市场的75.04%。[2]可见，游戏出版为数字出版产业贡献了巨大的力量。因此，不论是作为融媒体时代知识生产的一种新的实践形式，还是文化产业的重要板块，游戏出版行业都急需得到应有的重视，大力开放和利用游戏出版资源，使其成为数字出版的重点发展领域。

然而，尽管游戏出版行业成为我国21世纪理应备受关注的优先发展产业，对于其如雨后春笋般的发展势头，仍需保持足够冷静。电子游戏诞生于20世纪50年代的美国，欧美及日韩等国的游戏出版业因起步较早，发展速度较快，发展水平较高。受私有经济制度的影响，这些国家的游戏出版业以市场为主导，发行渠道和内容把控主要依靠行业自律，其研究者也常秉持市场论的研究视角，较少关注游戏的媒介属性，将电子游戏视为后现代融媒体文化产业的组成部分，忽视游戏内容存在的质量问题。[3]不少电子游戏虽能取得良好的收益，具有极强的盈利能力，但其中不乏渲染色情、暴力、恐怖等内容。电子游戏作为“第九艺术”，其社会影响举足轻重，作为一种文化产品，更能潜移默化地引导游戏者特别是青少年的世界观、人生观和价值观。

近年来，我国游戏市场整体发展过于迅猛，这也导致市场上存在不少违规不良的游戏产品。部分游戏存在虚假宣传、侵权抄袭等严重问题，甚至有些游戏还以擦边球的形式涉及色情、暴力、赌博等内容，造成了不良的社会影响。因此，当下我国需加强对游戏出版业的管理，规范游戏出版市场，合理开发游戏出版资源，提升和保证游戏出版的内容质量，加强游戏版权保护。

游戏出版审批是游戏出版管理的源头，是防范盗版、侵权及不良游戏进入市场的制度保证，对净化游戏出版环境、规范游戏出版市场、促进游戏出版产业持续繁荣与稳定具有极其重要的意义。因此，如何结合游戏出版市场的实际发展需求和发展状况，建立完善、合理的游戏出版审批制度，保证游戏出版审批流程顺畅、快捷、高效运转，成为游戏出版业发展的关键所在。

一、我国游戏出版审批的历史溯源

1. 游戏出版审批的空窗期——单机游戏时代

我国现代出版产业已有100多年的发展历程，而游戏出版的历史则相对短暂。1985年，文化部呈报国务院，建议在文化部设立国家版权局并获得批准。1987年，文化部所属的国家出版局被撤销，国务院直属的新闻出版署成立，并开始成为新闻出版、图书和音像电子出版的主管机构。彼时游戏在海外是个新生事物，尽管当时中国也零星存在一些街机游戏和在电脑上运行的单机游戏，但数量极少，绝大多数国人对电子游戏并无概念，更遑论游戏出版审批和监管了，此时可称为游戏出版业的“史前时期”。

20世纪90年代中期，随着中国正式接入国际互联网，国内的游戏市场才逐渐开始发展起来。最初在中国发展起来的是基于电脑客户端的单机游戏。单机游戏在当时往往被认为是电脑软件，也被视为一种电子出版物。从理论上说，无论是作为电脑软件还是电子出版物，出版的游戏都应进行审查和批准。

而在当时，市场上的电子游戏以国内引进出版的海外游戏为主。海外游戏公司主要通过与能够开展游戏进口出版业务的国有企业合作，在国内出版发行基于电脑客户端的单机游戏。这类单机游戏的出版沿用的是图书出版物的审查流程，只需要出版社自审通过即可出版发行。当时国内游戏出版市场的监管力度较弱，对电子游戏这类新生事物，很多审查人员往往缺乏相应的知识和足够的了解。在宽松的审批氛围下，其审批过程往往只是象征性的检查。更为严重的是，国内不少游戏软件开发商实行以引进替代出版的生产模式，致使出版审查有名无实，买卖版号成风。部分单位甚至以“双边合作”的名义引入国外游戏产品直接上市，规避出版审查。[4]因此，这一时期的游戏出版审批实际上有名无实，属于空白状态。

1996年，新闻出版署发布《电子出版物管理暂行规定》。这一条例的颁布与推行对发展和繁荣我国电子出版物包括电子游戏出版具有重要意义，也意味着我国政府对电子游戏出版的监管正式开始。然而，不得不指出的是，由于游戏出版行业处于早期发展阶段，缺乏完善细致的审查制度和管理制度，没有形成健全的管理体制，游戏出版业也常处于不同行政部门交叉管辖的范围。因此，尽管有此条例，但通过非正规途径引入国内的游戏数量仍然庞大。

总之，在20世纪90年代游戏出版业发展的早期，虽然诸多电子游戏的出版丰富了游戏市场，满足了消费者的娱乐需求，促进了游戏产业的发展。但因把控不严、缺乏“把关人”，致使不少渲染暴力、恐怖等不良内容的海外游戏进入国内市场，如《死亡地带》《女巫布莱尔》等。但这一监管空窗期，很快随着国家加强对游戏出版行业的重视而改变。

2. 游戏出版审批的规范化——网络游戏时代

进入21世纪后，我国游戏产业在海外电子游戏产品、人才、资本与技术的助推下，发展日渐迅速，产业规模扩大，用户数量增多。其中，2001年由盛大网络公司成功运营的韩国网络游戏《传奇》，在国内取得了较大的社会影响和经济效益。受其影响，国内其他网络公司开始加大对网络游戏的投入，多款网络游戏现身市场，受到了众多游戏消费者的欢迎。网络游戏市场的规模开始超过单机游戏，网络游戏出版产业初具规模，开始成为中国游戏出版产业的主流。

根据国家新闻出版署规定，早期游戏出版必须挂靠传统出版社出版。随着网络游戏出版产业的发展，2003年，经国家新闻出版署批准，网游运营公司开始具备游戏出版资格，游戏出版业得以脱离传统出版业开始独自发展。游戏出版审批关涉的政府部门及依赖的法律法规也随之发生相应变动，以更好地适应游戏产业发展出现的这一新形势和新变化。

由于游戏出版产业集文化、出版、娱乐、科技等于一身，随着国家对游戏出版产业的重视，相关政府管理部门开始增多，多个职能部门开始出台关涉游戏出版的相关法规，加强对游戏出版业的审批。如早在2002年，新闻出版署、信息产业部颁布《互联网出版管理暂行规定》，要求申请从事互联网出版業务，必须向所在地省、自治区、直辖市出版行政主管部门提出申请，经审核同意后，报国家新闻出版总署审批。这里的互联网出版业务包括游戏出版。文化部也在2003年5月发布《互联网文化管理暂行规定》，指出网络游戏属于互联网文化产品，需遵守该规定的管理，同时“进口互联网文化产品应当报文化部进行内容审查”，并于2010年推出《网络游戏管理暂行办法》，为规范网络游戏活动、指导网络游戏出版提供了法律基础。而以上这些法规，随着时间的推移，根据游戏出版产业的新变化、新要求而不断制订、修改和完善。

尽管对游戏出版行业的审批和监管涉及多个政府部门，相关行政职能也多有重合之处，但随着一系列法规的出台和政府部门的介入，游戏出版审批的流程开始明晰，逐渐走上正轨，不断规范化、制度化。随着审批的加强，游戏出版业早期市场上普遍存在的涉及暴力、恐怖、血腥的海外不良游戏逐渐减少，国产自主研发的网络游戏逐渐成为市场的主体，每年正规出版的游戏数量越来越多，游戏产业规模逐年提升。可见，游戏出版审批的规范化对推动我国电子游戏出版事业健康发展、规范游戏出版市场起到了积极的促进作用。

二、我国游戏出版审批存在的问题

1. 现有游戏出版审批的法规制度尚不完善

目前，随着游戏出版产业的持续发展，相关政府管理部门陆续出台了相应的规章制度予以规范和管理。然而游戏出版行业作为新兴产业，发展极为迅速，相关出版审批制度与日益发展的游戏出版业相比，仍然存在一定程度的滞后。

近年来，随着移动互联网技术的发展，智能手机开始普及，基于智能手机客户端的移动游戏逐渐兴起。手机游戏行业市场规模不断扩大，出版数量不断增多，并开始在网络游戏出版中居于主流地位。2020年4月，艾瑞咨询发布的《2019—2020年中国移动游戏行业年度报告》显示，2019年中国移动游戏行业市场规模为1 660.3亿元，在整个中国游戏行业中比重持续增加，整体保持稳定提升的发展态势。[5]

针对移动游戏火热发展的态势，尽管相关政府审批部门早已出台相关法律法规，对其进行监管和指导，但面对移动游戏出版市场规模的不断扩大，游戏出版产业发展的日新月异，已有的法规制度并不完备。加之移动游戏出版尚为新生事物，相关的游戏审批制度还处于起步阶段，监管力度有限，审批环境相对较为宽松。因此，尽管移动游戏出版市场百花齐放，但移动游戏的平均素质和水平开始出现下滑。在巨大经济利益的诱惑下，国内不少经营不规范的中小游戏公司出版了诸多无版号的游戏，游戏同质化严重，抄袭、侵权行为时有发生。因此当下急需加强对移动游戏出版的审批和监管，完善相应法规制度。然而，目前直接涉及移动游戏出版的专门性法规仅有1部，即2016年6月由国家新闻出版广电总局发布的《关于移动游戏出版服务管理的通知》。尽管该通知的出台对于规范和治理混乱的移动游戏出版市场具有重要意义，但可以看出，目前我国关于移动游戏出版审批和监管的法规建设尚处于起步阶段。

此外，随着时代的发展，伴随着人工智能、5G、大数据、虚拟现实等新媒体技术的进步，游戏技术和设备不断更新，AR游戏、VR游戏纷至沓来。面对新的游戏出版环境，相应的游戏出版审批和监管还处于起步阶段，缺乏相应法规制度。对此，相关部门应予以高度重视，尽早进行规划和布局。

2. 游戏出版审批存在的多头管理制约行业发展

由于游戏集出版、科技、娱乐、文化等众多因素于一身，且随着我国游戏出版市场的发展，国家对游戏出版产业的重视程度日益提升，相关政府管理部门逐渐增多。尽管多头管理有利于加强政府对游戏出版业的规划和指导，提升对游戏出版的审批和监管力度，但其带来的问题也很突出：一是不同行政部门之间的管理矛盾;二是行政管辖交叉可能存在管理漏洞，制约游戏出版产业的有序发展。[6]

以管理矛盾为例。《魔兽世界》是由美国暴雪公司所制作的一款网络游戏。2009年9月19日，在该游戏尚在新闻出版署审批期间，游戏官方就宣布《魔兽世界》在中国大陆正式运营，并开始收费。11月2日，新闻出版署发出通知，指出该游戏未经允许擅自开始运营，因此终止审批，退回关于引进出版该游戏的申请，并做出处罚，要求运营方立刻停止运营。然而，11月3日，文化部文化市场司表示：“文化部是网络游戏的主管部门……版署日前的终止通知，是不符合‘三定规定的，明显属于越权行为……新闻出版总署不具备处罚《魔兽世界》的职责，因此是越权的。”

不难看出，《魔兽世界》监管风波中，新闻出版署强调的是自身对游戏的审查权，而文化部所认为的“越权”主要指新闻出版署不具备相应处罚权。总之，两大部委的争议暴露了多头管理之下游戏出版审批中存在管理混乱与职责不清的问题。而由于审批问题，《魔兽世界》的游戏版本曾长期落后于海外，致使国内游戏用户数减少，不少玩家甚至转战海外服务器，这显然不利于我国游戏市场的长远稳定发展。

2018年3月，国务院机构改革，对相关部门进行了调整。文化部与国家旅游局职责整合，组建文化和旅游部。2019年5月，文化和旅游部发布《关于调整〈网络文化经营许可证〉审批范围的通知》，指出其不再担任网络游戏的管理职责，并在8月废止了《网络游戏管理暂行办法》，由此，文化和旅游部正式告别网络游戏管理职能。这对于改善网络游戏出版审批的多头管理乱象显然是好事，但考虑电子游戏本身所具有的特殊属性确实容易使其处于多部门行政职能交叉管辖的地带，因此游戏出版管理之后是否有新的政策出台，还是由其他部门参与管理，目前仍不能完全确定。游戏出版审批中不同部门间多头管理带来的权责不清、管理漏洞等问题，从长远看，显然不利于游戏出版事业的稳定有序发展。

三、我国游戏出版审批的优化策略

游戏出版行业不同于传统出版业，从形式和内容上看，两者差异极大，这种差异随着新媒体技术的不断进步变得更加明显。特别是近年来随着5G、人工智能、虚拟现实、大数据等媒介技术的发展，电子游戏行业发展速度持续加快，游戏内容更新频率不断提升，游戏类型更加丰富多样，游戏设备开始增多。这就造成了游戏出版审批工作难度的提升、工作强度的增大以及工作内容的增多，同时也暴露出当下游戏出版审批过程中存在的各类问题和矛盾。因此，尽快完善游戏出版审批相关的法律法规，合理搭建游戏出版审批流程，建立现代游戏出版审批制度，就显得迫切而必要。

1. 推广游戏出版属地化管理，落实游戏出版属地审批原则

当下游戏出版审批制度以事前审批为主，注重在电子游戏进入市场前对其进行重点审查，其审批时间较长，审批流程较为烦琐。这就导致诸多游戏通过审批获取版权号的速度难以满足游戏市场的发展需求。电子游戏出版物不同于以书刊为代表的传统出版物，游戏开发成本高、开发周期长，在火爆的游戏市场环境下，竞争极为激烈。由于马太效应，游戏消费者往往集中在几个大公司的几款固定游戏中，大部分游戏的生命周期较为短暂。因此，在目前的情况下，多数游戏公司很难等候漫长的版号审批时间。

2018年，因国务院机构调整，游戏版权号审批工作暂停。尽管只持续了短短几个月，但带来的冲击不亚于游戏产业内部的一场大地震，游戏市场销售增幅率下降，不少中小型游戏公司因此倒闭。企查查数据显示，2018年关闭的游戏公司近1万家。尽管几个月后，版权审批工作恢复，但过审游戏的数量并没有提升，反而呈现断崖式下跌。可见，我国目前游戏出版审批速度慢、审批流程烦琐等问题，已直接制约了游戏出版业的持续稳定发展。

因此，目前急需优化游戏出版审批制度，在保证审批质量的前提下，实行阳光审批、透明审批等方法，精简申报材料，简化审批流程，适应游戏市场快速发展的需求。实行游戏出版属地管理，推广游戏属地审批原则，可有效提升当下游戏出版审批的速度和效率。

游戏属地化管理是2014年国家新闻出版广电总局推出的一种游戏审批方式，即采取游戏属地审批原则，实行属地审查申报、总局备案的方式。由此，各类申报材料不用再寄至北京，在游戏公司出版和运营的所属地就可直接办理游戏审批工作。该审批模式最早在上海进行试点工作，目前已逐渐推广至上海、北京、浙江、广东、海南五个省市。根据试点经验看，以上海为例，属地化管理推行后，得益于原先文件材料流转周期的压缩、审查步骤的缩减及精准安排，游戏审批时限减少50%，新产品从申报到审批通过最快可在一个月内完成。[7]可见，游戏属地审批提高了审批效率，缩短了审批时间，有助于游戏产业的发展。

因此，面对当下游戏版号审批时间过长的现状，应总结相关试点省市游戏出版属地化管理的成功经验，对其进行大力宣传和推介，并结合不同省市游戏产业发展的具体情况，尽快推广，落实游戏出版属地审批的原则。由此，在保证国家主管部门宏观监控的前提下，建立起分工明确、上下协调、快速高效的中央和省（自治区、直辖市）两级管理体系。[8]

2. 加强游戏版号管理，完善现有游戏出版审批制度

总体看，现阶段我国游戏出版审批制度尚不健全，存在审批时间过长、审批流程烦琐、审批标准不透明等问题，导致游戏出版市场上游戏版号稀缺。所谓游戏版号，简单来说，是指由国家新闻出版署审核发布的批准相关游戏出版运营的批文号。一个游戏获得了游戏版号，即意味着它通过了国家游戏出版审批制度的审核，受到了著作权法的保护，可以正式运营收费了。

当下，面对火热的游戏市场带来的巨大经济利益与游戏版号稀缺间的矛盾，部分游戏公司铤而走险，采取了无版号运营、版号套用等非法运营方式，导致目前我国游戏市场上存在着版号交易的灰色产业链。

实际上，早在我国游戏出版业发展早期，在相关游戏出版审批制度尚未完全建立、监管力度极有限的情况下，不少游戏公司就已存在买卖版号甚至以引进或“双边合作”的形式代替出版以规避审批的行为。现阶段我国游戏市场上所存在的版号交易的灰色产业链更加隐秘，方式更加多样。具体来看主要有三类，分别是直接签订买卖或租赁协议、以授权形式实现买卖或租用、公司整体收购。[9]这三类实际上就是所谓的套版号，以彼套此，“狐假虎威”。然而，这种买卖版号的行为并非完全合法合规。按照目前相关审批流程和审批制度，已获得版号的游戏作品变更游戏内容时，应视为新作品重新申请版号。

可见，这种版号套用的实质就是游戏公司为了经济利益加快游戏出版上市的速度，逃避游戏出版审批。一方面，这是对其他以正规途径通过游戏出版审批获得版号的游戏公司的不正当竞争;另一方面，以这种方式获取版号逃避出版审批的游戏，其游戏内容和质量也可能存在着很大的隐患。可见，当下游戏出版市场上存在的版号交易的灰色产业链，不仅扰乱了正常的游戲出版秩序，也不利于我国游戏出版业的健康有序发展。

因此，目前我国政府急需加强游戏版号的管理，完善现有游戏出版审批制度。具体来看，一是要考虑游戏出版产业本身的特殊属性，完善相关法律法规，明确不同管理部门各自的分工、职责与权限，避免多头管理带来的管理混乱与监管漏洞，消除版号交易灰色产业链存在的土壤。二是各出版管理部门要提高协调能力，紧密配合，建立协作查处机制，形成监管合力;同时，更要积极利用大数据、人工智能、区块链等新技术，实现人工审批与数字治理相结合，保证审批质量，提高审批效率，加强对游戏版号的监管与保护力度。三是游戏出版审批部门要增强前瞻意识，面对日新月异、日渐复杂的游戏出版环境，必须准确把握游戏出版产业发展的趋势。实际上，随着人工智能、大数据、虚拟现实等媒介技术的运用，游戏出版产业必将持续繁荣。因此，面对AR游戏、VR游戏等不断更新的游戏出版形式，必须认真研究，提前布局，尽早制订相应审批和监管措施，防患于未然。

3. 健全游戏出版审批体系，推动游戏适龄化发展

近年来，网络游戏对部分消费者特别是青少年的负面影响日渐凸显，部分未成年人沉迷网络游戏、在游戏中过度消费等问题日渐引起社会各界的广泛关注。客观上说，未成年人沉迷网络游戏的原因较为复杂。青少年好奇心强、自制力弱、家庭教育缺失等是一方面，部分网络游戏为吸引未成年玩家，通过奖励反馈等游戏机制故意诱导也是重要原因。游戏出版审批作为游戏出版管理的源头，理应在网络游戏出版前对游戏内容进行合理规范，特别是考虑电子游戏对青少年的巨大影响，健全游戏出版审批体系，促使游戏适龄化发展已成为游戏出版审批的必要之举。建构适应我国国情的游戏分级制度，则是其中极为关键的一环。

游戏分级制度是一种用于区别电子游戏对各年龄段人群合适度的分类标准。这种分级制度通过检查游戏内容，为游戏分配基于年龄的级别，并为其添加相应的内容描述符。在欧美及日韩等游戏出版业发达的国家，游戏分级制度已运行多年，用以监察游戏生产商、经营商，并限制将某些游戏售卖给未成年人。从实际效果看，游戏分级制度一定程度上确实起到了将不良电子游戏与青少年相隔离的作用。

然而，长期以来，我国缺乏相应的游戏分级制度，这既导致我国游戏出版审批标准不够明晰，游戏出版审批时间过长，也不利于引导和规范青少年的游戏接触和使用行为。目前，我国对青少年的游戏接触以限制性的事后管理措施为主，即主要强调电子游戏针对未成年人应加入相应的防沉迷措施。例如，2019年国家新闻出版署发布的《关于防止未成年人沉迷网络游戏的通知》就明确要求，网络游戏要实行实名制度，并严格控制未成年人使用网络游戏的时段和时长。但在现实生活中，不少未成年人往往“见招拆招”，通过跨账号、跨厂商甚至购买身份证号等方式绕开这类防沉迷系统。

随着时代的发展，电子游戏对青少年群体的渗透力日渐提升，单纯依靠事后封堵的方式来限制和规范未成年人的游戏接触行为难度较大。同时，游戏出版审批的目的也不应仅仅只是限制不良游戏对以青少年为主的消费者的负面影响，还应引导游戏公司关注正确的价值导向，推动精品游戏的生产与传播，从而促进游戏产业的健康发展。

建立适应我国国情的游戏分级制度，是健全我国游戏出版审批体系的重要一环，其在加快我国游戏出版审批速度、提升游戏审批效率、完善游戏出版审批标准的同时，一方面既能在事前一定程度上有效隔绝不良游戏与青少年群体的接触，另一方面也能引导游戏生产商注重社会效应，开发适合不同年龄段消费者的精品游戏，推动游戏适龄化发展，发挥电子游戲对社会的积极影响。因此，建立契合我国游戏产业实际状况和青少年特点的游戏分级制度已势在必行。

随着我国日益成为全球规模最大的游戏市场，媒体、游戏厂商、受众对游戏分级制度的呼吁日渐提高。2019年6月，人民网协同国内十余家游戏企业，共同起草了《游戏适龄提示草案》，通过负面清单的形式对游戏内容进行判定，并根据年龄将游戏用户划分为四个级别。尽管这只是一次行业性的自律倡议，但仍具有巨大的指导意义。我国急需加快建立以政府审定为主导，政府、行业、媒体三位一体游戏出版监察体系，促使游戏适龄化发展，将游戏适龄的倡议普及化、规范化、落地化，完善游戏审批标准，建构科学、完善的分级评定体系，促进游戏出版业健康有序发展。

参考文献：

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[2] 《2020年1—6月中国游戏产业报告》发布，电竞游戏销售同比增54.69%[EB/OL].[2020-07-31]. http：//k.sina.com.cn/articl e_1655444627_62ac149302001irz7.html.

[3] 蒋希娜，陈世红，何威. 游戏出版内容质量问题及其优化策略[J]. 出版科学，2020（2）：97-102.

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[5] 艾瑞咨询. 2019—2020年中国移动游戏行业年度报告[EB/OL].[2020-04-03]. https：//www.iimedia.cn/c400/70593.html.

[6] 付小霞，王炎龙. 网络游戏出版的版权误区及规制路径[J]. 出版发行研究，2014（3）：67-69.

[7] 中华人民共和国国家互联网信息办公室. 上海市率先启动国产网络游戏属地管理试点，审批时限减少一半[EB/OL].[2014-07-31]. http：//www.cac.gov.cn/2014-07/31/c_1111882862.htm.

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[9] 郑鑫焱. 网络游戏版号的法律风险分析及建议[J]. 法制博览，2019（34）：24-27.