开发区行政化的内在逻辑：路径与动因

王俊锋，黄小勇

(中央党校(国家行政学院) 政法教研部，北京 100091)

提要：我国开发区是随着改革开放而出现的新生事物，其本身也是改革开放取得的历史成就的重要组成部分。开发区设立之时，就形成了区别于传统行政区的管理体制，呈现出精简高效的特点，有力地推动了区域经济的发展。近年来，随着经济的快速发展，作为经济发展主要驱动力的开发区，也逐渐转向传统行政体制，出现了行政化趋势。已有的文献从不同的视角分析了开发区行政化的动因，但少有文献分析开发区行政化的具体路径，并站在开发区内部视角分析其行政化的动因。开发区沿着行政托管、政区合一和建制设区3条路径不断行政化，其行政化也是开发区基于行政托管内在基因的影响，为了有效应对外在压力，主动扩张自身权限的结果。

一、前言

我国开发区的种类很多，主要包括经济特区、经济技术开发区、高新技术开发区、保税区、旅游度假区、边境自贸区等。广义的开发区是指国家划定一定区域，实行特定优惠政策的各类区域。狭义的开发区主要是指经济技术开发区和高新技术开发区，本文主要研究的是狭义开发区。我国最早设立的开发区是以“面向外资、面向出口、面向劳动密集型工业”为目标设立的特殊经济区域[1]。自诞生之日起，开发区就把发展经济作为自身使命。在40多年的发展历程中，开发区作为区域经济发展的主要引擎，取得了非凡的成就。其中经济技术开发区是成立早、数量多、规模大、分布广、影响力大的开发区。据2018年《中国开发区审核公告目录》统计，全国219家国家级经济技术开发区实现地区生产总值10.2万亿元，同比增长13.9%，增幅高于同期全国平均水平(6.6%)7.3个百分点，占同期国内生产总值比重为11.3%。实现财政收入1.9万亿元，同比增长7.7%，增幅高于同期全国平均水平(6.2%)1.5个百分点，占全国财政收入的比重为10.6%。实现税收收入1.7万亿元，同比增长10.1%，增幅高于同期全国平均水平(8.3%)1.8个百分点，占全国税收收入的比重为11.1%。从经济发展数据来看，开发区表现出了强有力的发展活力，已成为国家和地方经济发展的重要引擎和主要驱动力。开发区成绩的取得，普遍归因于精简高效的管理体制。从创建之时起，开发区就采取了一种全新的管理体制。开发区的管理体制是以管委会为主要形式的管理体制，呈现出机构精简，管理成本低，运作效率高的特点，是一种“小政府、大社会”的模式。新的管理体制既与传统体制并存，又与引进的外部市场经济形态相适应。开发区的权力来源采取的是地方政府的特别授权，从而避免了人民代表大会制度赋予权力的滞后性。这种体制的产生根源于特殊的生存需要和生存压力。为了摆脱传统行政体制的束缚，开发区一般都设立在远离城市核心区的偏远区域，以与传统行政区相区隔(孤岛)[2]。开发区与传统行政区空间上的区隔，是为了塑造一种相对封闭的市场经济环境，同时，避免开发区与传统行政体制之间的相互影响和干扰。从实践来看，这种空间上的区隔是必要的，也是相当成功的，但随着经济的发展，区域不断扩展，产业壮大，带动了人口大量涌入，社会公共产品供给压力不断凸显，开发区日益面临传统行政体制压力和自身内部存在的困难，为了解决自身存在的问题，开发区也在不断适应内外环境的变化，应对外在体制压力，逐渐扩张自身权限，最终导致其逐渐出现了向传统行政管理体制回归的趋势，呈现出与传统行政管理体制趋同的现象，有的学者称其为开发区向传统体制回归或者开发区的行政化。为什么作为经济发动机的开发区会向传统的行政区回归是本文研究的中心。

二、研究动态

开发区从地理区域上的“孤岛”，到与所在行政区的融合发展，经历了一个漫长的发展过程。近年来，随着行政化的开发区数量日益增加，开发区行政化现象也得到了学术界的关注。学术界就开发区行政化的缘由进行了一系列的探讨，并提出了结构功能、制度变迁、发展型政府、地方法团主义等研究视角。

结构功能视角认为，任何社会系统结构都要承担一定的功能，系统结构应当随着其承担的功能演变而发生改变。目前学术界普遍持有的观点认为，开发区经济发展到一定程度之后，就从承担单一的经济开发职能，转变到需要同时承担社会管理和公共服务职能。开发区肩负职能的增加，迫使开发区向政府体制靠拢。

制度变迁理论认为，我国开发区的创建是一种典型的强制性制度变迁，即权力中心自上而下，凭借法律法规、行政命令以及经济导向，组织实施的制度创新。开发区的设立和发展，也主要得益于各级政府的主导推动。开发区设立之初，为了让开发区集中精力发展经济，区内其他事务都由所在地政府承担，因此在其发展过程中存在着发展成本小于社会成本的问题，这就是典型的负外部性问题。为了克服开发区存在的外部性问题，就需要通过产权的调整，将外部性问题内部化，以降低交易成本提升经济效益。开发区外部性问题势必导致其体制的演变，即把外部性内部化就需要进行体制变动[3]。

发展型国家视角认为，我国在以经济建设为中心的基本路线确定之后，不管是中央还是地方政府，都把经济发展作为核心任务，具有明显的发展型政府的特点。作为改革开放的突破口，开发区作为地方政府发展经济的试验田，也是市场化程度低和开放程度低(“双低时代”)背景下的历史抉择[4]。在开发区发展过程中，展现出强烈的发展型政府角色痕迹。地方政府深度行政干预，聚集大量资源，推动经济增长。在财政分权制和人事晋升激励下，地方政府具有强烈的需求和愿望发展地方经济[5]。以开发区为代表的经济功能区，就成为地方政府推动经济增长的重要抓手。在发展型政府体制下，有着内在一致性目标的开发区，开始产生了与行政区融合发展的潜在需求。但是过度分权也导致重复开发建设，发展主义理念在中后期暴露了诸多问题，导致国家推动战略性调整：一是整体性收紧政策激励，二是收缩分权范围[6]。在国家战略调整的情况下，特殊政策普惠化，开发区逐渐失去自身特色，开始向传统行政管理体制靠拢。

地方法团视角认为，在财政分权体制下，地方政府拥有强烈的经济发展动机，使其能够像企业家一样在面临市场竞争的压力下去经营区域企业。开发区是一种由政府推动区域经济和产业发展的制度范式，一般以管委会和开发公司为主体框架的运营模式，实质上是一个具有区域开发经营性质的政治经济混合体，是强制性制度变迁下的“地方法团主义”，即一种政府经营区域模式。开发区达到一定规模之后，所管辖区域继续扩容，就会引起开发区与行政区之间的经济和政治利益矛盾。而开发区与行政区的融合发展则会有效解决两者之间的矛盾，有利于行政区的资源支撑开发区发展[5]。

纵观已有的关于开发区行政化的论述可以看出，无论是在研究对象的聚焦，还是理论阐述的深入上，开发区行政化作为一种趋势，已受到学术界的强烈关注。在有关开发区行政化的相关文献中，可以看出，不管采取哪一种研究视角，都能从不同侧面探究开发区行政化的推动因素，都能对开发区行政化问题的动因做出独到分析。但是他们对开发区行政化动因的考察都局限在开发区所受到的外部推动力。任何事物都具有两面性，开发区行政化问题也是如此。学界目前还没有深入研究开发区内部要求行政化的剧烈冲动。因此，如果要对开发区行政化动因做出全面解释，我们必须在已有研究文献的基础上，提出开发区行政化的路径，并以开发区内部视角来透视开发区行政化的动因，探析开发区行政化的内在逻辑。

三、开发区的表征及行政化的表现

(一)开发区的表征

开发区设立之后，以其独特的体制，创造了巨大的经济成就。在其发展过程中，开发区逐渐形成了自己独特的特点，并呈现出明显的特征。

首先是开发区功能相对单一。在设立之初，各级政府就明确了开发区的主要职责和使命就是经济发展和区域开发。早期开发区一般选址在远离城市核心区的偏远地区，人口稀少，开发区可以专注发展区域经济，不必承担社会公共服务职能。开发区都是将自身的主要精力集中在区域内部经济发展问题上。在创造了快速发展的经济奇迹之后，开发区更是凸显了最本质的经济发展功能。

其次是精简高效的管理体制。开发区设立之初，为了避免传统管理体制的困扰和影响，各级地方政府以政府派出机构的形式——管委会作为其管理机构。开发区管委会机构设置较为精简，仅保留了传统政府体系中承担经济事务管理的部门。开发区管理层级扁平化，直接服务于入区企业，服务效率更高。开发区管委具有超自主性的特点、管理权限的超高授权和管理人员的超级别配备[7]。管理机构的精简和权力的超自主性，提升了开发区的工作效率，促进了开发区经济的快速发展。

再者是开发区不具有法定的地位。与经济特区的最大差异在于开发区不是一级地方政府，没有自己的法定地位，因此，其本质上是一种经济功能区。在国家行政管理的法律体系中，没有明确设定开发区的法律体制，其在法律的空间中是模糊的。开发区也没有行政区的法定区划，由于行政区划的法定性和约束性，国家法律体系没有赋予其行政区划，而是以行政托管的形式，代替派出政府管理地方区域经济事务。开发区缺少了法定约束，提升了行为的自由度，为改革创新提供了足够的空间。

在长期发展过程中，开发区逐渐表现出与传统地方政府有差异的一系列特征，社会大众也形成了关于开发区的独特认知和理解。

(二)开发区行政化的表现

开发区经济的发展带动了产业集聚和大量人口的流入。区域内人口的增加就会导致社会公共服务职能的强烈需求。开发区内公共服务功能的增加，引发了开发区的很多问题。这些问题中最主要和最集中的就是开发区的行政化。开发区行政化主要表现为开发区管理体制向传统行政区政府体制的靠拢，即是开发区与行政区体制的相似性，也就是两者的同质化。开发区行政化主要表现为以下3个方面。

首先是两者管理体制上的趋同。开发区创建之初，中央政府就明确了开发区是以发展区域经济为目的。在设计管理体制之时，开发区避免了照搬行政区的管理体制，而以精简高效为特征。一般而言，开发区设立由地方政府派出的管委会作为管理机构。在得到地方政府的授权后，管委会相对独立地管理和决策开发区内部事务。开发区行政化主要表现在其与行政区管理体制的趋同性。开发区行政化以后，逐渐呈现出了传统行政区的政府体系要素，开始设立人大、政府、政协、法院和检察院等，这些传统政府体系的架构。

其次是两者机构设置的趋同。开发区管委会内部以“大部制”为样板，一般只保留与经济发展职能相关的部门。开发区行政化的主要表现就是管委会内设机构的大量增加，机构膨胀，人员增加。除了既有的与经济发展相关的部门，开发区管委会开始设立社会事务管理部门。为了应对社会公共事务的增加，以及与上级政府对接交流的需要，参照上级地方政府的部门组成，开始增加相应的机构或加挂牌子扩充人员。

再者是两者管理行为的趋同。为了更好地解决经济发展和社会事务，开发区一般会模仿行政区政府的行为。开发区的管理者本就来自传统政府体系，其行为不可避免地带有传统政府官员的行为特点，尤其是在面临相同情况的时候，就会按照传统政府行为处理相同的问题。管理者行为的模仿就导致开发区与行政区管理行为的趋同。

开发区行政化导致其向传统政府体制靠拢，逐渐失去了开发区独有的特征，影响到了其发展经济的效率，也降低了作为改革开放先行者的表率作用。

四、开发区行政化的路径

在面临内外环境压力的情况下，开发区开始寻求向传统行政体制靠拢，开启了行政化的道路。在现实发展中，开发区行政化主要表现为开发区与传统行政区合二为一，或者是开发区与传统行政区的有机重合。目前，纵观开发区建设发展的历史进程，开发区行政化路径主要采取了3种典型的方式：行政托管、政区合一和建制设区。

(一)行政托管

从开发区的创建和发展过程来看，在开发区设立之初，为了避免传统体制的困扰和影响，大多选址于城市中相对偏远的地域。尽管开发区远离成熟的城市中心，但其设立终究需要一定地理区域承接。由于开发区在地方政府体系中没有法定位置，也就是说开发区并没有像行政区那样的区划范围。从实际发展历程来看，开发区在设立之初都是从托管城市偏远的传统乡镇区域开始的。在行政区划调整难以实现的情况下，开发区托管区域内的乡镇就成为不得已的选择[8]。行政托管就是地方政府在现行政策和法律刚性制约下发挥自主性，对开发区的体制与地理空间调整的变通方式。目的就是为了适应开发区在管理体制和地理空间两个方面的需求[9]。

行政托管作为地方政府授予开发区权限的非正式制度安排，实现了行政体制的“所有权”和“经营权”的适度分离[10]，通过地方政府授权，开发区内原有的行政区隶属关系划转给开发区统一管理，为开发区初期发展奠定了制度基础和空间基础。这种非正式制度安排，一方面减少了地方政府设立开发区的阻力和现实成本，另一方面也为开发区的发展提供了较为宽松的发展空间。对于开发区而言，通过行政托管利用体制优势聚集大量资源和特殊政策，推动经济发展。开发区行政托管最明显的作用就在于土地资源集聚和有效利用。

不管是早期中央政府批复的国家级开发区，还是后期地方政府设立的开发区，开发区行政一般托管的都是县级以下的区域，这些区域行政级别相对较低，地方政府有较大的自主空间，实施难度较小，可操作性较强。开发区托管乡镇的具体形式有两种，一是部分托管，开发区仅负责开发区内的经济发展事务，乡镇的社会管理事务由原属区县负责管理。乡镇土地资源和规划由开发区负责。人事隶属关系由区县负责，容易造成原有区县和开发区相互扯皮，不利于统一行使职权，导致开发区开发效率较低。二是完全托管，开发区不仅负责区域内的经济事务，同时，也负责原有乡镇的社会管理事务。由于完全托管，乡镇所有的权限和人事都隶属开发区，开发区可以对托管区域统一规划和调整，极大地提高了开发区的建设速度。比如，兰州新区和西咸新区对区域内乡镇托管的程度不同导致开发建设效率存在明显差异。

从开发区创建和发展历史来看，开发区托管行政区是开发区发展的现实基础和历史起点，并贯穿开发区发展的整个历史进程，也是解决开发区区域空间发展困境的主要手段。同时，开发区托管行政区也是开发区与行政区关系的核心和主流形式，行政托管也成为开发区行政化最为根本的路径。

(二)政区合一

政区合一是指开发区和行政区合二为一，经济功能区与行政区边界和权限的完全重合。政区合一型开发区的特征主要体现在，从机构设置上看，采取“一套班子、两块牌子”的机构设置。与行政区政府体系完全同构，开发区既有区一级政府机构设置，是具有一套完整行政体系和行政能力的行政区域，同时又有管委会的机构配置，负责对区域内的经济事务管理。从人事组织安排上看，开发区管委会领导组成大多是由区政府领导以兼职的方式实现，从而达到精简人员的目的。从体制功能角度上看，政区合一型开发区随着区域扩展，已然变成城市建制行政区的有机组成部分，开发区也不再是单纯的经济功能区域。开发区既要负责开发区的建设开发和经济发展职能，又要承担区政府行政管理和社会事务管理职能。这一管理架构本质上就是行政区政府与开发区管委会合署办公，一般采取党政联席会议的形式进行协调。除了管委会内设特色的投资促进中心、经济合作部门外，常规的建设、发改、财政等必备机构，不仅归于开发区管委会领导，而且也归于区政府领导，这些机构的职责人员和编制与传统政府没有明显区别[11]。开发区党工委、管委会主要领导由区委、区政府主要领导兼任的方式实现统一领导。从实际运作情况来看，政区合一型开发区体制既实现了人员的精简，又达到了有效的管理。

政区合一型开发区是开发区经济发展到一定程度出现的方式，主要存在于经济发达区域，开发区经济发展程度与所在行政区相对发达或者相当的区域。比如，武汉经济技术开发区管委会与武汉市汉南区政府、北京经济技术开发区与北京大兴区政府、宁波经济技术开发区与北仑区政府、广州南沙区与南沙新区都是“两块牌子，一套班子成员”。

在发展到一定阶段之后，开发区为了利用行政区既有资源，突破发展瓶颈，促进自身发展，存在着与行政区合并的强烈意愿。对于行政区而言，作为传统行政体制，其自身体制存在效率不高、创新不足等问题，严重影响其发展的步伐，也亟须利用开发区体制的灵活性和特殊政策。加之，开发区经济发展到一定程度之后，其经济体量对行政区经济发展是有利的支撑。开发区作为上级政府派出机构，其经济发展成果隶属于上级政府，开发区区域内原有的行政区贡献了地域资源，而没有获得经济发展的益处。如果行政区吸纳开发区，将对行政区发展和官员升迁有很大助益。开发区和行政区双方有意愿，也有相当的实力走向合并发展。双方合并发展对于它们共同的上级政府而言，也是整合区域资源的重要手段。政区合一之后，形成了上级政府、行政区与开发区三方共同满意的局面和结果。政区合一也成为开发区行政化普遍采取的路径之一。

(三)建制设区

建制设区主要是指将开发区直接设立为一级行政区的情况，这种形式主要出现在国家级新区层面。建制设区是将开发区直接设立为一级行政区，开发区的级别一般较高，而且承担着国家更高级的特殊使命。为了扩大改革开放成果，提升开发区经验，中央政府决定扩大开发区域范围，并提升开发区层次。在总结经济特区和开发区建设过程中形成的良好经验和存在问题的基础上，中央政府提出设立国家级新区。国家级新区是承担国家重要战略使命的综合经济功能区，其设立不仅是为了区域经济发展，还承担着经济社会改革等一系列综合性的使命[12]。

目前，中央政府将开发区直接设立为行政区的只有上海浦东新区和天津滨海新区。在总结经济特区和沿海开发区建设发展经验的基础上，20世纪90年代初，党中央决定开发建设上海市浦东区域，成立浦东新区。浦东新区的管理体制，从协调机构开发开放办公室到管委会建制，再到正式设立浦东新区政府。2000年，上海市做出决定，撤销浦东新区原有的管委会体制，正式设立浦东新区政府，同时，设立包括浦东新区人大在内的四套领导班子。浦东新区管理体制回到传统的行政区划建制。天津市滨海新区管理体制，也基本上遵从了上海浦东新区的建制思路，从开发开放办公室到管委会体制，再到新区政府的正式建制。2009年，中央调整了天津市滨海新区行政区划设置，撤销塘沽、汉沽、大港3个行政区建制，把滨海新区管委会体制调整为滨海新区政府的传统行政建制[13]。在19个国家级新区中，浦东新区和滨海新区从设立时间到发展规模都位于新区前列，也表明这两个新区在发展过程中突出的示范和带动效应，为开发区的发展提供了样板和引领。国家级新区并不是简单的扩大区域面积，也不是内部的简单组合。国家级新的区设立体现着国家意志，承载着国家的重要战略使命。

建制设区是开发区发展到一定阶段的产物，但并不是简单的重复扩大，而是在开发区发展历史经验基础上的深化和升级。建制设区的国家级新区也是国家着力解决原有开发区普遍存在的问题基础上，对开发区发展层次的进一步提升，其必然承担着更高级的发展使命。国家级新区反映的是国家通过集中的政策供给，强化区域经济发展驱动力，以实现经济发展，引领深化改革的战略目的[14]。建制设区并不是单个开发区逐渐演化的结果，而是国家基于开发区发展成果和历史经验，具有明显的推动地区资源整合的导向性，因此，建制设区也成为开发区行政化的高级形式和路径。

从开发区发展历史来看，行政托管、政区合一和建制设区是随着开发区设立和建设过程中依次出现的3种路径(见图1)。3种路径具有明显的历史发展和传承性，行政托管是开发区行政化的基础，不管是政区合一还是建制设区，都离不开开发区最初对乡镇的托管。行政托管是开发区开发建设初期的主导路径，随着开发区与行政区实现政区合一或者开发区设立独立行政区建制，行政托管也随之消失，托管乡镇直接纳入行政区，回归到传统行政管理体制。

图1 开发区行政化的3种路径

五、开发区行政化内部动因

理性人假设是经济学的一个最基本的假设，也是公共选择理论大厦的基石。理性人假设认为自利和理性是人的两个基本特点。自利表现为：首先，人是自私的，即个人行为只受个人利益驱使；其次，人的目的是追求个人效用最大化。理性主要体现在：(1)人在经济活动中既追求收益，也关注成本，人总是期望收益最大化或成本最小化。在采取某项行动之前，每个人都会在内心对该行动的成本与效益进行比较分析。(2)理性还可以从这3个角度进行分析，一是人的知识是完备的，他们具备关于所处环境等方面的全面系统的知识来帮助其做出正确的行动； 二是个人偏好在一定时期内具有稳定、有序的特点；三是个人具备较强的计算能力。

根据理性人假设，每个个体和组织都具有理性人的特征，作为开发区及其管理者也不例外。开发区在行政化过程中，除了外部压力的存在，也与自身具有的理性人特性紧密相关。从开发区内部看，开发区行政化有利于其应对外部压力快速发展，也有利于开发区管理者扩大自身权限。开发区及其管理者为实现自身利益，追求行政化的过程中主要存在3种动因，即行政托管、应对挑战和扩张权限。

通过梳理开发区发展历程，我们可以看出，随着经济社会发展，开发区的产业逐渐集聚和人口快速扩张，开发区就需要从单一的经济功能区发展为多元化的城市功能区，开发区的生存面临着既有行政体制的外在压力，也面临着职能多元化的外在挑战。但是从开发区内部来看，为了有效应对外部压力和挑战，其自身也萌发出行政化的内在动因。开发区由于行政托管的内在基因内核，在主动应对来自外部的压力和挑战的情况下，不断扩张自身权限，利用行政区资源，有意模仿传统行政体制运行规则。也正是因为其内部存在行政化的冲动，在内外动因共同作用下，开发区也就不可避免地开启了行政化的道路。

(一)行政托管是开发区行政化的内在基因

行政托管也就是指开发区托管行政区。在保持原有行政区划现状的情况下，地方政府将邻近的一些行政区的部分区域划归开发区委托管理，开发区管理机构在所托管区域内享有一级政府的管理权限，并且全面管理所托管区域的一切事务[10]。开发区行政托管实质上就是在得到上级政府授权之后，将开发区内乡镇、街道的社会经济管理权限剥离原有的隶属体系，交由开发区委托管理的一种管理体制。之所以产生开发区的行政托管主要是因为开发区在不断快速发展的同时，客观上受到土地空间的限制。开发区并不属于我国法定行政体制，也就是说，开发区没有法定的地理空间和行政区划，但其存在必须依托一定的地理区域。由于行政区划的审批权在中央，行政区划变更突破难度较大。地方政府为了解决存在的土地空间制约问题，不得不充分利用自身的自主权限，托管就成为解决开发区土地制约的主导思路和方法[8]。

开发区因何托管原有行政区，也与开发区的管理体制和地理空间发展具有紧密的关系。从体制维度来看，开发区的产生本身就是为了突破传统行政管理体制的束缚，承担着为行政体制改革做出试点的意义，因此，在实践中，普遍存在着一种意识倾向或者共识，即地方所有的资源都以开发区建设为核心，尽可能促使地方政府全方位服务于开发区的发展，把开发区的功能发展到最大化，从而带动开发区所在区域的经济全面发展。从空间维度来看，一方面，为了扩大发展，开发区也在寻求自身范围的不断拓展。开发区建设初期划定的开发边界很难适应开发区不断扩展的要求。另一方面，地方政府为了满足开发区发展需要，试图经常申请调整规划面积，为开发区扩大范围提供便利[9]。

行政托管是开发区地理空间的历史起点，也贯穿于开发区发展的整个历史进程。开发区成立之初，主要以托管乡镇为主。行政托管的乡镇虽然是级别较低的传统行政区，但其保留着传统行政体制的核心组成要素。乡镇政府作为我国政府体制的最低一级，其本身有完整的法定组织形式。乡镇居民选举乡镇人大代表，乡镇人大代表选举产生乡镇人民代表大会，再由乡镇人民代表大会选举产生乡镇政府。乡镇政府作为地方政府，属于行政级别中的“块”状机构，其职能包含经济发展和社会事务管理。开发区以单一的经济发展职能为主，呈现出行政级别的“条”状部门形态[15]。开发区在开发建设和发展过程中，不可避免地要与乡镇职能发生交叉。然而乡镇作为传统的行政区划的一部分，具有传统行政体制很大的惯性，必然会或多或少地影响到开发区管理体制的运作。比如，在兰州新区成立之时，其核心区就托管着6个乡镇中的3个。在兰州新区前期土地规划和土地征收方面，上下一盘棋，执行力更强，土地开发和利用成效非常明显。相对比的是西咸新区由于没有托管范围内的乡镇，使其在土地规划和土地征收方面存在难以协调和上下两张皮的情况，执行力就相对较弱，形不成合力局面。行政托管作为开发区建设发展的起点，不仅仅是行政区划无法调整的结果，而且也导致了开发区自身管理能力的明显差别。因此，行政托管是开发区内部影响其行为和运行的核心因素。

(二)应对压力是开发区行政化的内在要求

我国开发区自成立之日起就承担着发展区域经济的使命。40多年来，开发区发展创造了良好的经济业绩，经济发展成就也证明了其能够担当发展经济的历史重任。随着开发区经济增长的功能一直不断强化，区域内公共服务职能的短板效应凸显，造成了区域空间布局的失衡、功能失调。开发区的发展和扩张都毫无疑问地要遇到与原有行政区之间统筹协调乃至归并的问题，所以产生开发区与行政区之间的体制冲突是不可避免的。这种体制冲突根源于开发区人口增长和规模扩张导致的行政管理和社会事务管理范围的重合，从而与原有行政区之间存在重叠交叉的跨区域治理难题，进而产生有限资源配置上的竞争关系[16]。随着开发区的建设发展，企业大量集聚，带来了人口的大量流入。人口流入和聚集就需要开发区提供相应的社会公共服务，如学校教育、医疗保障、文化娱乐、商业服务等，同时带来的是人口问题、卫生问题、公共管理等传统社会事务管理问题。社会公共事务管理职能的履行，需要上级政府的财政资金拨付。尽管开发区托管了原有乡镇或者街道，但是由于其本身没有行政区划，因此在国家治理体制内没有独立行政区划代码。国家的财政资金拨付一般都需要具有行政区划代码的区县一级政府承接，这就导致上级政府下拨给开发区的财政资金，都需要通过乡镇或者街道等原来所属的行政区进行划拨，给开发区带来很多不便和纠纷。

开发区设立之时，为了突破传统行政体制困扰，并着力营造相对封闭的体制环境，中央政府并没有修改宪法体制构架，而是利用政策文件的形式，批复设立开发区，为的就是减少阻力。因此，在法律上，开发区一直没有明晰的定位，作为地方政府派出机构，一般仅被赋予相对单一的经济事务管理权限，而没有相应的行政执法权力。同时，开发区作为行政级别中“条”状部门，承担较为单一的经济管理职能，不具有行政级别中“块”状机构的社会事务管理职能。尽管有些开发区得到授权，可以行使部分社会事务管理权限，但是与其要行使的社会事务管理职能还不相适应。开发区必须依托原有行政区的行政资源才能解决在社会事务管理上权责不相统一的矛盾。在行政区划的刚性约束下，开发区要取得完整的行政管理权限，可选择的空间就比较小。开发区争取与邻近行政区合并就成了为数不多的具有可行性的选择。

开发区主动寻求与相邻区域合并，以便获得独立行政区划，取得行政代码以及相应的行政权力，整合行政区的行政资源，解决自身难以解决的外在压力，最终导致以管委会为主的开发区管理体制主动向传统行政管理体制复归。

(三)权力扩张是开发区行政化的内在动力

在经济快速发展过程中，为了应对外部压力和挑战，开发区自身也存在着向传统体制靠拢，促使开发区行政化的内在冲动。中央政府在设立开发区时，为了突破原有法律束缚，并没有像行政区政府一样有明确的法定限制。为了快速推动经济发展，开发区形成了精简、灵活的体制。由于没有明确的法定规则，开发区体系的灵活性为权力扩张留下了很大空间。

开发区权力扩张主要表现在3个方面：一是争取开发区的人事权。地方政府在批复设立开发区之时，一般会限定开发区的领导层级和规模。也就是说，开发区管委会除了高级别领导规模相对明确固定外，内部其他人员规模在开发区成立之初并没有明确规定，因此随着开发区经济扩张，开发区管委会中的传统官员一直存在着向传统行政体制靠拢的冲动。他们一般先争取完整的人事任免权限，除了管委会层面领导由上级政府任免外，管委会内部各级干部都要求在管委会范围内决策，这就改变了以前所有干部都有上级政府任免的惯例。与此同时，由于人员规模没有明确限定，开发区可以自行决定招录工作人员，开发区的人员规模就会不断壮大。二是扩大开发区内设机构及权限。为了扩大自身权限，便于管理社会事务，开发区主动寻求与地方政府机构“对口”，积极设立相对应的部门，或者加挂相对应部门的牌子，开发区内设机构规模相应地会扩张。在内设机构扩张后，开发区会向上级政府申请下放相关权力，上级政府在全国简政放权的背景下，考虑到开发区开展工作的便利性，以及开发区为企业服务的及时性，也会逐渐将部分或者全部权力下放至开发区。开发区也就逐渐获得了与行政区基本一致的权力。随着开发区人口涌入，社区规模增加，原有乡镇可能无法适应人口扩张带来的影响，开发区会设立街道管理社区。在已有乡镇的基础上，街道作为开发区的一部分，应运而生。三是增加开发区内部层级。开发区管理体制的一般模式是以“管委会+托管乡镇”为主[17]。囿于管委会规模难以撼动，开发区就会以管理便利为由，增加开发区内部的管理层级，尤其是管委会原有级别较高的情况下，将开发区管理体制由“管委会+托管乡镇”两个层级逐渐演化为“管委会+产业园区+托管乡镇或街道”的3级管理体制。当管委会级别为地市级时，产业园区就相当于县级建制，这样整个开发区的建制就与传统的地市建制趋于一致。开发区管委会的主要官员也经常自认为和传统地市领导应该拥有一样的权力和权威。在上级政府默认的情况下，开发区逐渐扩展出了传统地市级政府的完整建制。

行政托管是开发区行政化的基因，也是其行政化的核心因素，随着开发区的发展和扩张，行政托管带来了一系列问题。为了解决内部存在的问题，开发区一方面主动应对外部压力，寻求行政化，以解决内部问题，另一方面开发区在应对外部压力的过程中，出现了权力扩张的内在冲动。开发区在应对外部压力和寻求权力扩张的共同作用下，开始寻求行政化道路。

图2 开发区行政化内在动力

随着自身的发展和扩大，开发区逐渐表现出行政化的趋势。开发区行政化主要表现为管理体制和机构设置的同质化。开发区行政化的路径主要有行政托管、政区合一和建制设区等。开发区行政化有很强的内在动因，开发区在行政托管的基因内核作用下，主动应对外部压力，追求自身权力扩张，不断向传统行政体制靠拢。沿着行政化路径，开发区逐渐呈现出与传统行政体制相趋同的现象。虽然由于开发区的内部动因推动其行政化进程，但是未来开发区行政化是否会不断增加，取决于开发区内外制度环境之间的博弈。